Обмежений прогрес у боротьбі з корупцією: що рекомендує звіт Єврокомісії 2025

Єврокомісія опублікувала Звіт про розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2025 рік.

У сфері боротьби з корупцією Єврокомісія відмітила обмежений прогрес України. Зокрема, після спроби скасувати незалежність НАБУ і САП та низки інших шкідливих законодавчих рішень вона ставить під питання відданість України антикорупційному порядку денному. Водночас Єврокомісія підкреслила, що самі антикорупційні органи продовжили нарощувати результати: зростає кількість топкорупційних справ, вручених підозр та винесених вироків.

Позитивні тенденції також відмітили щодо реформ Агентства з розшуку та менеджменту активів і Рахункової палати.

Публічні закупівлі потрапили до сфер з обмеженим прогресом. 

Звіт окреслює низку ключових пріоритетів, які ми вітаємо, та які відповідають переважній більшості наших рекомендацій і положень Тіньового звіту. Водночас зважаючи на події останнього року, ми очікували на більш критичну оцінку реформ в сфері верховенства права. 

Розбираємося детальніше щодо оцінки поступу України в експертних напрямах роботи TI Ukraine та рекомендацій Єврокомісії у цих сферах.

Кримінальне переслідування корупції на найвищому рівні 

Єврокомісія наголосила на важливості зберегти незалежність антикорупційних інституцій, зокрема, у контексті липневого закону №4555. За оцінкою Комісії, він демонтував важливі гарантії незалежності НАБУ та САП і підпорядкував їхню оперативну діяльність політично призначеному Генеральному прокурору. Ці зміни могли б суттєво послабити антикорупційну систему України. 

Єврокомісія наголосила, що невиправданий тиск на антикорупційні органи залишається предметом занепокоєння.

Також Комісія відзначила те, що спеціалізовані антикорупційні установи (НАБУ, САП, ВАКС) продовжували виконувати свої повноваження та нарощувати успішність, активізуючи розслідування, судові переслідування та винесення вироків у справах про корупцію на високому рівні. Однак назвала тенденцію щодо розслідування корупційних правопорушень іншими правоохоронними органами (ДБР, НПУ, БЕБ) стагнуючою.

Водночас Комісія окремо відзначила, що існує дуже мало остаточних вироків за незаконне збагачення та неправдиві декларації, як у справах високого, так і невисокого рівня, що вимагає коригувальних заходів на законодавчому та інституційному рівнях. А також, що залишається низькою кількість арештів та остаточної конфіскації активів у справах про корупцію на високому рівні, і потрібен подальший прогрес, зокрема шляхом проведення ефективних паралельних фінансових розслідувань.

У звіті Єврокомісії щодо діяльності НАБУ, САП та ВАКС є наступні рекомендації: 

• Зберегти незалежність антикорупційних органів, зокрема запровадити надійні гарантії від втручання в роботу НАБУ та САП та обходу їхньої виключної юрисдикції у справах про корупцію на високому рівні. 
• Розширити юрисдикцію та усунути перешкоди для розслідувань НАБУ. Юрисдикція має охопити всі державні посади з високим рівнем ризику.Водночас слід терміново розв’язати проблеми з доступом НАБУ до своєчасних та неупереджених судових експертиз та забезпечити незалежні можливості для прослуховування на практиці. Крім цього, слід посилити ефективність управління внутрішнього контролю та усунення ризиків неналежного розголошення інформації про розслідування.
• НАБУ потрібно більше зосередитися на розслідуваннях, що мають великий вплив. 
• Посилити автономію САП у розслідуванні діяльності членів парламенту без попереднього схвалення Генерального прокурора.
• Підвищити спроможність ВАКС. Зокрема збільшити кількість суддів за обовʼязкової участі ГРМЕ та розробити комплексну стратегію для підвищення ефективності здійснення правосуддя. Також комісія рекомендувала вилучити положення про автоматичне закриття кримінальних справ через сплив строків досудового розслідування.
• Внести зміни  до КПК України для зменшення перешкод та процесуальних затримок для ефективного ведення кримінальних проваджень, особливо у справах про корупцію на високому рівні.
• Переглянути та скоригувати відповідно до європейських стандартів строки давності та підстави для їх переривання та призупинення.

Не оминули в ЄС і той факт, що у червні 2025 року Парламент створив ТСК для розслідування можливої ​​корупції в правоохоронних органах, судах та судових органах. У звіті відзначено, що важливим є те, щоб парламентський нагляд не підривав довіру громадськості до антикорупційних інституцій через необґрунтовані публічні заяви та не перевищував обмеження, що випливають з розподілу влади. 

Ефективність НАЗК

Єврокомісія зазначила, що загалом, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) зберігає свою центральну роль у формуванні антикорупційної політики та запобіганні корупції. Водночас вона згадала про занепокоєння щодо неупередженості та ефективності в деяких його функціях. 

Зокрема Єврокомісія вказала на практичні та правові недоліки системи е-декларування та необхідність забезпечити певний ступінь зовнішнього нагляду за логічним та арифметичним контролем декларацій. Попри цю критику, у звіті позитивно оцінено ефективність та результати моніторингу способу життя публічних посадовців, включно з ефективним реагуванням та цивільною конфіскацією за рішенням ВАКС. Втім, TI Ukraine не поділяє цієї позиції.

Єврокомісія відмітила вплив Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки та Державної антикорупційної програми як «обмежений» і не відмітила особливого впливу від діяльності Агентства щодо експертизи законодавства. 

У сфері боротьби з корупцією і фінансового контролю Єврокомісія рекомендувала:

• Розширити перелік декларантів та спростити й удосконалити процедури перевірки декларацій. 
• Зміцнити спроможності та фокус Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) для виявлення необґрунтованих активів.
• Терміново виконати невиконані рекомендації звіту за результатами незалежної оцінки ефективності органу у 2023 році.
• Розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму без зволікань у прозорий та інклюзивний спосіб. 

Управління й конфіскація злочинних активів 

Комісія відзначила, що Україна має певний рівень підготовки у сфері юстиції, свободи та безпеки та досягла певного прогресу протягом звітного періоду. Зокрема, відзначили просування вперед з реформою Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА).

У звіті відзначили, що відбір керівника АРМА триває, однак повне впровадження реформи вимагає незалежної оцінки ефективності Агентства, а також прийняття необхідного законодавства. Ймовірно йдеться про якісну підзаконну базу щодо реалізації оновленого закону про АРМА, а також внесення змін до КПК України, щоб положення цього ж закону запрацювали повноцінно.

Крім цього, Комісія відзначила, що спеціальна та розширена конфіскації використовуються значною мірою недостатньо, тоді як зведена статистика щодо конфіскацій не ведеться. А тому сформулювала низку рекомендацій: 

• Слід внести зміни до Кримінально-процесуального кодексу, щоб дозволити арешт активів з метою розширеної конфіскації та спеціальної конфіскації.
• Правила щодо конфіскації без обвинувального вироку у кримінальному провадженні необхідно додатково узгодити з Директивою ЄС про повернення та конфіскацію активів.

Публічні закупівлі

Єврокомісія констатувала, що Україна має певний рівень підготовки у сфері публічних закупівель та досягла обмеженого прогресу. Він став можливим завдяки реалізації Стратегії реформування системи публічних закупівель на 2024–2026 роки (далі — Стратегія). Також Єврокомісія позитивно відзначила поступ у професіоналізації замовників і розвитку системи Prozorro. 

Втім, «довгоочікуваний закон про публічні закупівлі не був прийнятий». 

Також Єврокомісія відзначила прийняття нового закону про публічно-приватне партнерство. Зокрема відмітила, що він не повністю відповідає стандартам ЄС, зокрема не забезпечує рівності вітчизняних та іноземних компаній. 

Тож минулорічні рекомендації були виконані лише частково і залишаються чинними. 

У сфері публічних закупівель Єврокомісія закликає:

• Привести у відповідність до acquis ЄС законодавство про публічні закупівлі, концесії, державно-приватне партнерство та оборонні закупівлі. Забезпечити компаніям з ЄС можливість участі в українських закупівлях без жодної дискримінації.

• Посилити заходи з контролю за процедурами закупівель. 
• Продовжити розвивати функціонал електронних закупівель, зокрема через запровадження нових інструментів та електронних контрактів у системі Prozorro, а також оперативну взаємодію з системою DREAM та іншими відповідними державними ІТ-системами.
• Внести зміни до Стратегії, щоб більш чітко визначити цілі, завдання та показники ефективності.

Фінансовий контроль

За оцінкою Єврокомісії Україна продемонструвала готовність впроваджувати зміни у сфері фінансового контролю, зокрема досягла хорошого прогресу, ухваливши зміни до Закону про Рахункову палату.

Що стосується внутрішнього державного фінансового контролю, то Комісія відмітила прогрес у формуванні нормативної бази, однак його операційна ефективність все ще низька.

Минулорічні рекомендації Комісії у сфері фінансового контролю були виконані частково й залишаються актуальними. Упродовж наступного року Україна має, зокрема:

• Підвищити якість внутрішнього аудиту в державному секторі шляхом застосування нових Глобальних стандартів внутрішнього аудиту та посилення ролі й спроможності Департаменту гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Мінфіну.
• Посилити політичну та фінансову незалежність, а також адміністративну спроможність Рахункової палати, зокрема через забезпечення обрання та призначення нових членів органу.
• Ухвалити зміни до законодавства для зміцнення державної системи фінансового контролю, зокрема ролі та спроможності Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС та здійсненні моніторингу закупівель, приділяючи пріоритет превентивним ризик-орієнтованим аудитам і забезпечуючи ефективне реагування на виявлені порушення.

Фінансовий контроль

За оцінкою Єврокомісії Україна продемонструвала готовність впроваджувати зміни у сфері фінансового контролю, зокрема досягла хорошого прогресу, ухваливши зміни до Закону про Рахункову палату.

Що стосується внутрішнього державного фінансового контролю, то Комісія відмітила прогрес у формуванні нормативної бази, однак його операційна ефективність все ще низька.

Минулорічні рекомендації Комісії у сфері фінансового контролю були виконані частково й залишаються актуальними. Упродовж наступного року Україна має, зокрема:

• Підвищити якість внутрішнього аудиту в державному секторі шляхом застосування нових Глобальних стандартів внутрішнього аудиту та посилення ролі й спроможності Департаменту гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Мінфіну.
• Посилити політичну та фінансову незалежність, а також адміністративну спроможність Рахункової палати, зокрема через забезпечення обрання та призначення нових членів органу.
• Ухвалити зміни до законодавства для зміцнення державної системи фінансового контролю, зокрема ролі та спроможності Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС та здійсненні моніторингу закупівель, приділяючи пріоритет превентивним ризик-орієнтованим аудитам і забезпечуючи ефективне реагування на виявлені порушення.

Інші важливі рекомендації

• Продовжити участь міжнародних експертів у доборі членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Єврокомісія рекомендувала терміново продовжити участь незалежних експертів, номінованих міжнародними партнерами, у доборі членів ВККС.
• Повністю відновити стан справ, який існував до прийняття закону №4555. Прийнятий після липневих протестів закон про відновлення незалежності НАБУ й САП не врахував інші проблемні положення, які дозволяють набирати прокурорів до регіональних прокуратур та ОГП без конкурсу, а також надають Генеральному прокурору доступ до будь-яких матеріалів досудового розслідування (крім матеріалів НАБУ та САП). ЄК вказала, що ці положення підривають меритократію в прокурорській службі та підвищують ризики неправомірного втручання у кримінальні справи. Їх застосування слід зупинити, а з часом узагалі скасувати.