Порівняльний аналіз законопроєктів про Антикорупційну стратегію на 2026–2030 роки

15 травня Кабінет Міністрів направив до Верховної Ради урядовий варіант Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки — на два дні пізніше, ніж це зробила голова Комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна. 

Обидва законопроєкти ґрунтуються на тексті НАЗК, підготовленому після погодження з заінтересованими сторонами і відправленому уряду ще 2 квітня, але версії неідентичні. Ми порівняли обидва документи в частині підрозділів, які стосуються антикорупційної політики, запобігання корупції, антикорупційного сегмента кримінальної юстиції та відновлення, і виявили окремі змістовні відмінності. Про що це, розбираємося у матеріалі.

Короткі висновки

Порівняння показує, що в урядовому законопроєкті, серед найважливішого:

• вилучено як окрему проблему відсутність конкурсної процедури призначення Генерального прокурора (Проблема 2.2.2 у версії голови Антикоркомітету);
• відсутнє положення про реформу добору директора ДБР (Проблема 2.2.7 у версії Стратегії голови Антикоркомітету);
• не передбачено серед переліку потенційних повноважень керівника САП  право самостійно вносити відомості до ЄРДР щодо народних депутатів і право скеровувати окремі заходи міжнародної правової допомоги без залучення Офісу Генерального прокурора;
• скорочено деталізацію положень про визначення зарплати працівників НАЗК на рівні профільного закону (Проблема 1.10.1.1 у версії Стратегії голови Антикоркомітету).

Окремі вилучені частини стосуються реформ, які входять до «плану Качки-Кос» — переліку з 10 пріоритетних кроків, узгоджених між Україною та ЄС у грудні 2025 року. За результатами моніторингу TI Ukraine та семи інших аналітичних центрів, прогрес виконання цього плану станом на квітень 2026 року становить лише 9 балів зі 100.

Чому важливо прийняти Антикорупційну стратегію в найкоротші терміни

Антикорупційна стратегія — це програмний документ найвищого рівня, який визначає пріоритети державної антикорупційної політики на п’ять років. На її основі уряд зобов’язаний протягом шести місяців після набрання законом чинності затвердити Державну антикорупційну програму (ДАП) — операційний план з конкретними заходами, термінами і виконавцями.

Нинішня Стратегія — третя в Україні. Перша охоплювала 2014–2017 роки і була зосереджена на створенні антикорупційних інституцій. Після її завершення Україна п’ять років існувала без стратегічного документа, а наступну прийняли лише у червні 2022 року фактично під тиском вимог ЄС напередодні надання статусу кандидата. Та стратегія мала переважно декларативний характер і не враховувала реалій повномасштабного вторгнення. Нова Стратегія на 2026–2030 роки значно детальніша, охоплює більше сфер і вперше включає окремий розділ про відновлення. Крім того, ця Стратегія має враховувати міжнародні зобовʼязання України у всіх релевантних сферах.

Ухвалення Стратегії також є міжнародним зобов’язанням України — воно передбачене планом Ukraine Facility, Дорожньою картою у сфері верховенства права та «планом Качки-Кос». Дедлайн для ухвалення відповідного закону за Ukraine Facility — кінець червня 2026 року.

TI Ukraine брала участь у підготовці Стратегії: наші експерти з DOZORRO безпосередньо працювали над підрозділом про публічні закупівлі, а також брали участь в обговореннях інших підрозділів і надавали письмові коментарі. Детальний аналіз тексту Антикорупційної Стратегії НАЗК після публічних обговорень ми опублікували раніше.

Втім, окремі наші зауваження, висловлені в цьому аналізі щодо кримінальної юстиції, також були враховані Агентством у версії, яка пішла на погодження уряду на початку квітня і була зареєстрована проєктом закону Анастасією Радіною. Зокрема, ця версія також передбачає скасування «поправок Лозового».

Що змінилося в урядовій редакції документа

Обидва конкуруючі законопроєкти не є досконалими і можуть бути доопрацьовані у низці положень. Втім, законопроєкт, зареєстрований головою антикоркомітету наразі є найамбітнішою версією документа. Уряд же прибрав низку важливих реформ, чим послабив Стратегію. Розглянемо детальніше запропоновані урядом зніми.

Конкурс на Генерального прокурора. Найсуттєвіша відмінність полягає у підрозділі «Прокуратура» (2.2). У версії голови антикоркомітету він містить вісім проблем, в урядовій — сім. Урядом вилучив саме Проблему 2.2.2, яка передбачала:

• призначення Генерального прокурора через конкурсну комісію, що надає рекомендації Президенту; 
• законодавче визначення підстав для висловлення недовіри та звільнення Генерального прокурора.

«План Качки-Кос» передбачає комплексний перегляд процедури відбору та звільнення Генерального прокурора з метою приведення її у відповідність до найкращих європейських практик із залученням Венеціанської Комісії. При цьому ця реформа отримала 0 балів з 10 у моніторингу експертної коаліції, адже з грудня 2025 року жодного кроку на виконання цієї реформи зроблено не було. В урядовому законопроєкті проблема не просто перенесена на рівень ДАП, а вилучена повністю.

Реформа добору директора ДБР. У версії голови антикоркомітету Проблема 2.2.7 охоплює добір керівників Національної поліції і Державного бюро розслідувань — із конкретним результатом щодо вдосконалення процедури добору директора ДБР з урахуванням рекомендацій Єврокомісії. 

В урядовій версії Проблема 2.2.6 передбачає лише добір керівництва Нацполіції, конкурс на очільника ДБР у цьому законопроєкті відсутній. При цьому реформа ДБР також входить до «плану Качки-Кос» і отримала 1 бал з 10 у моніторингу експертної коаліції.

Звуження повноважень керівника САП. У версії Стратегії голови антикоркомітету пункт 1.10.3.1 передбачав надання керівнику САП чотирьох категорій повноважень:

а) вносити відомості до ЄРДР щодо народних депутатів та погоджувати клопотання, що розглядаються слідчим суддею; б) самостійно надсилати запити про екстрадицію та створювати спільні слідчі групи; в) продовжувати строки досудового розслідування; г) здійснювати будь-які слідчі та процесуальні дії в провадженнях НАБУ без залучення Генерального прокурора.

В урядовій версії залишилося лише два підпункти: б та в. Вилучені пункти а і г — саме ті, які найбільше обмежують залежність САП від Генерального прокурора і зменшують можливість політичного впливу на розслідування. Збереження потреби САП погоджувати процесуальні дії з Генпрокурором — це структурна вразливість, яка дозволяє адміністративними інструментами блокувати або сповільнювати розслідування.

Деталізація зарплати НАЗК. У версії голови антикоркомітету пункт 1.10.1.1 містить конкретне формулювання: законодавчо визначити обсяг і структуру зарплати всіх категорій працівників НАЗК для забезпечення прозорості та мінімізації варіативної складової. В урядовій версії залишилося лише загальне «належне правове врегулювання фінансового забезпечення» — без деталей щодо структури оплати. Це некритична зміна, адже передбачити положення щодо заробітної плати усіх працівників НАЗК на рівні профільного закону варто у ДАП. 

Що залишилося без змін і що варто додати

Переважна більшість тексту Стратегії в обох версіях ідентична. Зокрема, збережено: положення про автономне прослуховування для НАБУ, скасування автоматичного закриття кримінальних справ через сплив строків давності, добір до ВККС та ВРП за участі міжнародних експертів з вирішальним голосом, захист викривачів відповідно до Директиви ЄС 2019/1937.

Втім одним із найслабших розділів обох Стратегії є підрозділ про декларування, адже він не передбачає більшу частину міжнародних зобовʼязань України у цій сфері. Зокрема, щодо неефективності автоматичних перевірок та потреби перегляду ризикоорієнтованого підходу. Так, нинішня система фінансового контролю не дозволяє ефективно запобігати саме топкорупції, й цю ситуацію необхідно виправити.

Висновки та рекомендації

Порівняльний аналіз показує, що уряд скористався місяцем затримки не для поліпшення документа, а для послаблення трьох положень, безпосередньо пов’язаних із пріоритетами «плану Качки-Кос».

Ці та інші недоліки Стратегії необхідно виправити на етапі ухвалення профільного закону.

• Версія, розроблена НАЗК і зареєстрована очільницею антикоркомітету, є більш амбітною і така, що повніше відповідає міжнародним зобов’язанням України. В будь-якому випадку, між першим і другим читаннями комітет матиме можливість розглянути поправки від усіх суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема й від уряду.
• Вилучення підпунктів а) і г) з пункту 1.10.3.1 щодо повноважень керівника САП — це зміна, яка безпосередньо впливає на операційну незалежність антикорупційної прокуратури. Ці положення мають бути у фінальному тексті АС.
• Незалежно від того, яку версію парламент прийме за основу, між читаннями варто розглянути посилення кількох положень. Передусім — щодо ефективності протидії легалізації доходів та конкретизацію підходів до оцінки ефективності е-декларування — зокрема, НАЗК необхідно зосередитися на якості повних перевірок, а не лише на кількості автоматизованих.

Затягувати ще більше з голосуванням Стратегії не можна. Досвід попереднього циклу показав: запізніле прийняття Стратегії та ДАП нівелює актуальність для частини змісту ще до початку їх виконання. При цьому важливо зберегти амбітність документа та ще більше посилити її.