Аукціони для будівництва: короткий приклад аналітики в BI Prozorro

Аналіз історичних даних — хороша основа для більшості рішень про зміну правил чи підходів. Адже розрахунки допомагають спрогнозувати, який ефект буде у нововведень. Тому ми завжди підтримуємо використання аналітики для розробки змін у сфері публічних закупівель.

Нещодавно наша команда отримала запит щодо аналізу аукціонів на будівельні роботи. І на цьому прикладі покажемо, як завдяки даним можна знайти відповіді для майбутніх рішень.

Коротка передісторія: існує думка, що для деяких будівельних робіт етап аукціону може бути недоцільним, оскільки ці роботи розраховують по кошторису. Згідно з гіпотезою, будь-яке зменшення ціни переможцем під час аукціону з високою ймовірністю буде демпінгом. А це спричинить те, що в подальшому умови виконання договору треба буде змінювати, або ж і зовсім розривати контракт через неможливість виконати його за запропонованою вартістю. 

Питання аналізу:

1. Наскільки розповсюджена ситуація, коли переможець торгів знижував суму своєї пропозиції на аукціонах з будівництва (в порівнянні із системою закупівель загалом)?
2. Як впливає зниження суми пропозиції переможцями торгів на аукціонах з будівництва на хід виконання договору?

Спершу треба відібрати самі дані. Відбори були такими:

1. Рік оголошення —  2019. У цей рік система закупівель функціонувала у стандартному режимі (ще не було змін у закупівлях, пов’язаних із COVID-19) і більшість договорів, розпочатих у 2019 році, на сьогодні вже мали б завершитися. Тобто це дає змогу розглянути найближчий “повний” рік.
2. Статус договору — завершений (тобто як виконані, так і розірвані договори). Цей фільтр потрібний, щоб мати статистику лише за договорами з вищою ймовірністю, що про хід їхнього виконання в систему внесли всю інформацію.
3. Для вибору будівництва обирали:
   1. підрозділ CPV — “45000000-7 Будівельні роботи та поточний ремонт” 
   2. тип предмета закупівлі — “роботи”
4. Типи методу закупівлі — відкриті торги і відкриті торги із англійською мовою, бо лише по них у 2019 році було зобов’язання звітувати про хід виконання договору.
5. Очікувана вартість — не менше 1 млн, оскільки був запит розглянути, яка поведінка притаманна учасникам на великих закупівлях.
6. Враховували лише первинну і фінальну пропозиції учасника, що брали участь у закупівлях. Не враховували учасників, що пропонували нижчі ціни, але яких дискваліфікували. Адже там важко відокремити: учасника дискваліфікували за формальними причинами, чи він підготував некоректні розрахунки, чи не підтвердив можливість виконати договір.

Аналіз

Загалом у 2019 році підписали 4561 договорів на будівництво, які на сьогодні завершилися. Це менше 5% всіх договорів 2019 року.

У 45% випадків у договорах на будівництво переможець знижував свою ціну під час аукціону, що на 3% частіше, ніж загалом по системі Prozorro. Чим більшою була очікувана вартість закупівлі, тим вищою була ймовірність, що переможець знизить свою ціну під час аукціону. 

Тож аукціон стимулює знижувати ціну. Проте із доступних даних важко передбачити, яку стратегію обрали б ці самі учасники, якби у Prozorro не існувало функціоналу аукціонів (і не можна було відкоригувати свою пропозицію):

• чи подавали би учасники на тендер одразу найнижчу ціну пропозиції, за якою вони готові виконувати договір?
• чи була би сума договору нижчою, якби переможця визначали за початковою пропозицією?

З іншої сторони, правило аукціону “хто подав найнижчу ціну, той має найбільшу перевагу на аукціоні”, схоже, таки дає ефект. Так, у понад 98% від всіх цих закупівель на будівництво (включаючи випадки, де учасник не торгувався), початкова пропозиція переможця була як мінімум на гривню меншою за очікувану вартість. Альтернативне пояснення — учасники хотіли привертати менше уваги громадськості та органів контролю до своїх закупівель і імітували зниження ціни у своїй первинній пропозиції.

Якщо подивитись на хід договорів по будівництву, де переможець знижував ціну під час аукціону, то у 83% випадків до договорів або вносили зміни (які не завжди стосувалися цін), або ці угоди розривали. І чим більша сума договору, тим більший відсоток таких договорів.

Проте якщо дивитись на закупівлі будівництва, де переможець не змінював ціни на аукціоні, то в них понад 85% договорів або були розірвані, або зазнавали зміни. 

Виглядає так, що зниження ціни учасником під час аукціону ніяк не впливає на хід виконання договору. Потрібне глибше дослідження, чому в закупівлях, де переможець не знижував ціни на аукціоні, зафіксовано більший відсоток змін до договору. Одна з версій — технічне завдання на роботи було досить розмите, і доводилося вносити у нього зміни по ходу виконання робіт. А це, своєю чергою, могло бути однією із причин, чому учасник не знижував свою ціну під час аукціону.

Якщо подивитися загалом по системі, то виконання договорів по роботах значно вибивається із загальної тенденції. Так, випадків зміни або розірвання договору загалом по системі було зафіксовано у 56% всіх договорів, що майже на 30% менше, ніж по будівництву.

Найбільш ймовірні пояснення цьому:

1. Замовники більш достовірно відображають зміни у своїх договорах на будівництво в Prozorro, ніж на інші закупівлі;
2. Договори на будівництво значно важче виконувати без змін у них, що суттєво спотворює результати аукціону. І відповідно треба продумувати механізм, як мінімізувати кількість змін/розірвань договору або зробити процес внесення змін більш зрозумілим і прозорим.

Висновки

Варто розуміти, що оскільки цей аналіз досить оглядовий, висновки також будуть короткими і поставлять нові питання. Ми бачимо, що проблема зі змінами в договорах на будівництво і їхнім розірванням справді існує. Однак наразі не схоже, щоб вона залежала від наявності аукціонів на таких закупівлях. Ба більше, майже половина учасників знижує ціну на торгах, і це трохи більше, ніж якщо говорити про інші роботи, товари та послуги. Серед нових питань: 

• які стратегії обирав би бізнес, якби аукціонів не було;
• чому в закупівлях, де ціни не знижували, вищий відсоток змін і розірвання договорів; 
• як мінімізувати кількість змін/розірвань договору або зробити процес внесення змін більш зрозумілим і прозорим.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Трансперенсі Інтернешнл Україна і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.