7 основних міфів про РЕР: розвінчуємо маніпуляції навколо закону про посилення фінмоніторингу політично значущих осіб

17 жовтня Верховна Рада прийняла законопроєкт №9269-д про посилення фінансового моніторингу політично значущих осіб (яких найчастіше згадують за англомовним скороченням РЕР – politically exposed persons). Про цей закон сьогодні не говорить тільки лінивий. 

Традиційно така дискусійна ініціатива поділила українське суспільство в соцмережах на два табори: ті, хто за новий закон, та ті, хто проти. У цих дискусіях вже народилося чимало міфів, і зараз стало важко відділити правду від маніпуляції або ж взагалі брехні. 

Тож ми в Transparency International Ukraine детально розібрали найпопулярніші міфи щодо РЕРів, які лунають в українському інфопросторі. 

Але перш ніж почати розвінчувати міфи про РЕРів, розповімо трохи про цей закон і про те, навіщо він потрібен Україні. 

Ухвалення закону про посилення фінансового моніторингу РЕРів – це одна з євроінтеграційних вимог та один зі структурних маяків МВФ. Тобто прийняття цього закону нам необхідне як для отримання фінансової допомоги від МВФ, так і для рішення про початок переговорів про вступ до ЄС. 

Цей закон, по суті, лишався єдиною перепоною для позитивної оцінки України з боку Єврокомісії щодо виконання умов для початку вступних переговорів. І на зустрічах з українськими посадовцями представники ЄС постійно наголошували: вони чекають на відновлення безстрокового статусу РЕРів із обмеженим у терміні посиленим моніторингом для абсолютної більшості з них. Тобто це – два різних поняття, до чого ми ще повернемося.

Норма про “безстрокових РЕРів” не нова для України. Такий закон діяв ще у 2019 році, але у листопаді 2022-го депутати проголосували за шкідливі поправки у законопроєкті №8008 про запобігання та протидію відмиванню коштів. Ці зміни послаблювали фінансовий моніторинг публічних діячів всупереч стандартам FATF та вимогам Директиви ЄС 2015/849. Саме тоді з’явилася норма, яка суперечить цим документам, про те, що статус РЕР, без винятків, буде зберігатися лише 3 роки після звільнення з політично значущої посади. 

Новий закон виправляє цей недолік, але якраз ці зміни породили бурхливе обговорення серед українців. 

Тож де правда, а де ні? Розберемо 7 найпопулярніших міфів про РЕР.

Міф 1. Закон про РЕР зробили жорсткішим, ніж треба! Проголосували під фейковим соусом євроінтеграції те, чого ЄС не вимагав, а переговорна група України провалилася.

Це неправда. Прийнятий закон про РЕРів відповідає рекомендаціям FATF №12 та 22, обов’язковій для держав ЄС директиві (яку держава-кандидат зобов’язана втілити), а також вимогам МВФ для отримання макрофінансової допомоги. 

Річ у тім, що обмеження терміну для всіх посадовців (запроваджене у 2022 році) порушує ключовий принцип контролю РЕРів у цих документах: про те, що визначення рівня ризику конкретного топчиновника (чинного або колишнього) має бути індивідуальним, а крім того, велике значення повинен мати рівень корупції у країні.

Україна має підстави пишатися своїми антикорупційними зусиллями в останні роки. Але будьмо чесними із собою: нам треба зробити ще багато, аби досягнути бодай середнього рівня корупції по ЄС.  

Тому те, що правила для українських РЕРів мають бути не менш жорсткими, ніж, скажімо, для Німеччини, було для ЄС категоричною вимогою.

Міф 2. Тепер усім держслужбовцям доведеться довічно підтверджувати кожну операцію. Придумали покарання для всіх, хто працює на державу!

Перш за все, посилений фінмоніторинг не передбачає порушення прав, і статус РЕР не є покаранням чи видом юридичної відповідальності – це напряму записано у директиві ЄС, і точно такому принципу має слідувати Україна. 

По-друге, теза про безстроковий моніторинг, яка набула великої популярності, є міфом, а точніше – маніпуляцією.

Стандарти ЄС та FATF дійсно допускають принцип довічного контролю. Однак ця норма не стосується всіх політично значущих осіб. 

Ухвалений Верховною Радою закон каже про посилений моніторинг протягом 12 місяців після звільнення; точно така норма є і у Директиві ЄС. 

Тобто якщо за 12 місяців посиленого фінмоніторингу фінустанова підтвердить низький ризик операцій у РЕРа (наприклад, він не використовував офшори, не робить великі транзакції на кшталт купівлі нового автомобіля чи квартири тощо), посилений фінмоніторинг щодо нього припиниться, і надалі він нічим не відрізнятиметься від звичайної фізособи. 

А звичайний фінмоніторинг застосовується до всіх клієнтів банків. 

Повторимо дуже важливу деталь: статус РЕР не дорівнює перевіркам посиленого фінмоніторингу і не робить ці перевірки пожиттєвими.

За 12 місяців абсолютну більшість колишніх топпосадовців – якщо у них не буде підозрілих операцій – банк зобов’язаний “прирівняти” за моніторингом до решти “звичайних” клієнтів.

І лише у разі, якщо надалі РЕР приверне увагу моніторингу за нормами для пересічних клієнтів, щодо нього можуть поновити посилений контроль. НБУ встановлює низку індикаторів та дій, які можуть призвести до підвищення статусу ризикованості клієнта – наприклад, проведення “незвично великих фінансових операцій” або таких, що “не мають очевидної економічної чи законної мети”. Для “звичайного” клієнта це може вилитися у посилення групи ризику та додаткових спілкувань із банком, а для РЕРа – у повернення посиленого моніторингу.

У чому ж відмінність?

Стандартний моніторинг передбачає, зокрема, регулярне оновлення клієнтом анкет, у яких банк зʼясовує його розмір доходів, соціальний стан, орієнтовний обсяг фінансових операцій, які клієнт планує проводити тощо.

Посилений моніторинг передбачає додаткові обовʼязки – наприклад, надання банку новими РЕРами підтвердження джерел набуття статків за певними операціями (підозрілими або на велику суму). Саме про цей моніторинг йдеться у розповідях тих РЕРів, хто стикався з проблемами раніше, – він передбачав, наприклад, дозвіл керівництва банку на ризикований платіж.

Це потенційно може створювати проблеми зловживання з боку банків – тож до цього ми ще повернемося.******

Міф 3. Закон про РЕР підвели під неконституційність, щоб його скасувати.

Цей міф дуже поширений. Мовляв, парламент “заднім числом посилив відповідальність для тих, хто не був РЕРами, а тепер став ними”.

Але це також неправда.

Перш за все, статус РЕР – це превентивний захід, а не відповідальність і не покарання. Це засадничий принцип і директиви, і українського закону. Тому закон не стосується посилення юридичної відповідальності для РЕРів і відповідно не має зворотної дії в часі.

Достатньо згадати, що закон про РЕР без трирічного обмеження вже діяв з 2019 по 2022 роки. І коли він був запроваджений для посадовців, які до того не мали статусу “політично значущих осіб” і отримали цей статус – тоді чомусь не виникало думок, ніби це рішення є неконституційним. Бо воно таким не є!

Правила фінансового моніторингу не стають неконституційними через те, що вони враховують події, які відбулись у житті клієнта до того, як він став РЕР. Такий самий досвід переживали й інші країни ЄС, але в жодній з них норми щодо фінмоніторингу РЕРів не вважалися неконституційними. Зрештою, навіть під час оцінки ризикованості “звичайних” клієнтів банки враховують події з минулого – від одруження до проблемної кредитної історії. 

Не менш важливо, що закон не передбачає посилений контроль за старими операціями, що відбулися або відбудуться до набуття ним чинності. Посилений моніторинг для тих РЕРів, які пішли з політично значущої посади понад 3 роки тому, буде стосуватися лише операцій, зроблених вже після набуття чинності законом. 

Тобто не буде оскаржувань вже проведених попередніх транзакцій. Наприклад, ніхто не буде забирати кошти з попередніх переказів на картку нового РЕРа.

Міф 4. Тепер ніхто не захоче бути держслужбовцем, бо люди боятимуться стати РЕР, причому разом із сімʼєю, яка теж буде страждати.  

Статус РЕР отримують тільки топпосадовці. Держслужбовців, посади яких належать до категорій “Б” та “В”, він не стосуватиметься. 

Для розуміння категорія “А” – це службовці рівня голів державних відомств, таких як Державна податкова служба або Національна поліція України. Тож для держслужбовців категорії “А” статус РЕР та посилений фінмоніторинг є цілком виправданими та в інтересах всього суспільства, бо топпосадовці мають підвищені ризики відмивання коштів порівняно зі звичайними чиновниками. А перелік членів сімʼї РЕР, на яких теж розповсюджується посилений фінмоніторинг (батьки, діти та інший член подружжя тощо), так само виправданий з точки зору ризиків, бо ці особи можуть мати найміцніші сімейні звʼязки.

І це також не є українським ноу-хау, моніторинг найближчих членів родин топпосадовців  застосовується і у державах ЄС.

Але, на жаль, треба визнати, що певний удар по репутації держслужби таки був завданий – але не ухваленням цього закону, а поширенням неправдивих міфів щодо нього.

Міф 5. Я ніколи не був на держслужбі, а просто в керівних органах політпартії, яка не отримувала держфінансування та не має представництва в парламенті. І все одно я – РЕР.

Це правда. 

Таке положення відповідає українському законодавству та Рекомендаціям FATF, які згадують як приклад РЕР важливих посадовців політичних партій – незалежно від того, чи є депутати у національному парламенті від цієї партії або від отримання державного фінансування. 

Але новоухвалені вчора положення в законі про 12 місяців дозволять за рік зняти посилений фінмоніторинг з тих членів керівних органів політпартій, які не несуть ризику, притаманного РЕРам.

Міф 6. Те, що статус РЕР не є покаранням – це теорія! А на практиці банки будуть відмовлятися працювати з РЕР, блокувати дрібні транзакції тощо. Це ж вже було!

Цей стереотип є, можливо, ключовим, бо у ньому реальна проблема (зловживання з боку банків) перекладається на законодавство про РЕР в цілому.

Адже замість тиску на те, щоби вирішувати проблеми фінансового моніторингу – до того ж нерідко вже зняті Нацбанком – ми бачимо тиск з вимогою скасувати норму, яка є обов’язковою для України як для кандидата в члени ЄС, та обов’язком за меморандумом і МВФ.

Отже, проблеми з надмірним моніторингом і відмовою в обслуговуванні РЕРів донедавна справді існували та були поширеними. 

Але новий закон покликаний їх вирішити.

НБУ, Нацкомісія з цінних паперів та фондового ринку мають за 3 місяці надати рекомендації щодо належного застосування ризикоорієнтованого підходу до РЕР. Вони мають бути чіткими і зрозумілими, як і правила фінустанов. 

За зловживання небанківськими фінустановами або банками посиленим фінмоніторингом, безпідставну відмову в здійсненні транзакції або відкритті чи продовженні обслуговування рахунку НБУ штрафуватиме до 1,7 млн грн або 10 млн грн відповідно.

Ба більше, у вересні НБУ підвищив поріг фінансових операцій без надання пояснень джерел статків в одній установі з 200 тис. грн на квартал до 400 тис. грн на місяць. Не так багато РЕР навіть з топчиновників матимуть перевищення цього порогу.

Лунає також застереження про те, що різні банки зможуть по-різному оцінювати РЕРів. Через це рідний банк може вважати, що РЕР з низьким ризиком, а інший банк, куди іде перерахунок, може присвоїти йому високий ризик і застосує посилений фінмоніторинг.   

Наразі це питання дійсно не до кінця врегульоване. 

Але вищезгадані рекомендації від НБУ можуть допомогти у синхронізації таких ризиків між банками. І в такому разі рідний банк має проінформувати Держфінмоніторинг про невжиття посиленого фінмоніторингу та про відсутність ризику РЕР через сплив 12 місяців та низький ризик попередніх операцій. А інший банк має дізнатись про це вже за допомогою Держфінмоніторингу, щоб уникнути нелогічної ситуації, коли в одному банку є посилений фінмоніторинг через відповідні ризики РЕР, а в іншому – нема. 

Окрема історія – з іноземними, передусім європейськими банками, у яких українські топпосадовці та їхні родичі справді стикалися із проблемами в обслуговуванні. Є версія, що саме ці проблеми стали ключовою причиною, чому у 2022 році депутати спробували послабити моніторинг для “колишніх” топів та членів їхніх родин.

Але річ у тім, що ці іноземні фінустанови все одно підкоряються європейському законодавству, за яким “вік РЕРа” не має часових обмежень, та не зважатимуть на те, яке законодавство діє з цього приводу в Україні.

Міф 7. А десь в умовній країні Х є часове обмеження, після якого звільнений посадовець втрачає статус РЕР. Нам треба так само. 

Це відверто погана ідея. Тому що євроінтеграція закріплена у нас в Конституції як прагнення усього українського народу. А в ЄС діє обовʼязкова Директива для всіх членів, яка передбачає відсутність часових обмежень, що мали б застосовуватись автоматично після звільнення з посади через деякий час. 

Причому йдеться про доволі нову директиву, ухвалену 2015 року.

До слова, нам треба бути готовими до того, що кандидатів у нові члени ЄС Брюссель більш прискіпливо перевіряє на відповідність спільним європейським правилам, ніж існуючих членів. Це стандартна практика, з якою стикалися усі нові члени останніх хвиль розширень, і нам також треба бути до цього готовими – не лише у цій ситуації.

Обійти ухвалення цього закону неможливо, якщо ми справді прагнемо стати повноцінним членом ЄС. Бо, як вже йшлося вище, його ухвалення було вимогою європейських країн-партнерів для початку переговорів про вступ України до Євросоюзу.

Крім того, навіть якщо відкласти у сторону європейський трек, Україні треба уникнути враження, що українські РЕРи хочуть щось приховати, особливо під час повномасштабної війни, коли Україна виступає реципієнтом великого обсягу іноземної фінансової допомоги і готується до ще масштабніших програм з повоєнної відбудови. 

* * * * * * 

На жаль, за цими міфами ховається факт: зараз багато експертів занадто демонізують закон про РЕРів.

Однак це правила, за якими живе Європейський Союз, і якщо ми хочемо стати його частиною, ми маємо слідувати їм. А інші проблеми, як-от престиж держслужби, чи незручність, яку можуть створювати українські банки, варто вирішувати іншим шляхом, а не відмовою від норм, які мають запобігати корупційним злочинам і відмиванню коштів.