Аудит відповідності ВАКС: рік потому

Чи допоміг аудит Рахункової палати розв’язати проблеми в забезпеченні діяльності Вищого антикорсуду?

У 2024 році Рахункова палата провела перший за п’ять років аудит Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Метою аудиту було дослідити передумови створення та функціонування суду, виконання ним завдань зі здійснення судочинства, а також оцінити рівень забезпечення фінансовими, матеріально-технічними та кадровими ресурсами.

За результатами аудиту Рахункова палата встановила, що Вищий антикорупційний суд здійснював свою діяльність відповідно до вимог законодавства та забезпечував виконання завдань судочинства — попри виклики, які впливали на оперативність судового провадження, зокрема пандемію COVID-19, запровадження воєнного стану, а також випадки зловживання процесуальними правами учасниками судових розглядів.

Аудит також встановив, що, попри належне фінансове забезпечення, функціонування Суду ускладнювалось як недостатнім кадровим забезпеченням, так і відсутністю необхідних приміщень.

За результатами аудиту Рахункова палата надала понад десяток рекомендацій  Вищому антикорупційному суду та іншим органам, зокрема органам судової влади, спрямованим на розв’язання ключових проблем у діяльності ВАКС. З моменту оприлюднення звіту минув понад рік, тож ми вирішили з’ясувати, чи виконані ключові рекомендації Рахункової палати, та оцінити їх вплив на роботу Вищого антикорупційного суду.

Розроблення та затвердження Стратегії розвитку ВАКС 

Аналізуючи розпорядчі та організаційні документи суду, Рахункова палата відмітила відсутність серед них Стратегії розвитку Вищого антикорупційного суду як інституції. Такий документ мав би визначати основоположні напрями діяльності органу надалі. 

Хоча законодавство не зобов’язує ВАКС затверджувати Стратегію розвитку, її відсутність може негативно позначитися на процесах планування діяльності суду та реалізації його цілей, визначенні стратегічних пріоритетів й ефективності використання наявних ресурсів. Також стратегія була б важливим інструментом демонстрації відкритості, прозорості та підзвітності суду перед суспільством. 

З огляду на це Рахункова палата рекомендувала ВАКС до 1 грудня 2025 року розробити та затвердити Стратегію розвитку, яка включатиме чітко визначені пріоритети, стратегічні цілі та конкретні заходи їх досягнення. 

Примітно, що подібну рекомендацію для ВАКС (розробити стратегію для забезпечення ефективності судочинства) в листопаді надала і Єврокомісія у звіті про розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2025 рік.  

Наприкінці листопада ВАКС повідомив про затвердження Стратегії інституційного розвитку суду на 2026-2028 роки, тож відповідна рекомендація Рахункової палати була вчасно виконана.

Кадрове укомплектування суду

Однією із ключових проблем забезпечення діяльності Вищого антикорупційного суду залишається нестача кадрів —- як у суддівському корпусі, так і в апараті суду. 

На момент проведення аудиту штат суддів у ВАКС був укомплектований трохи менше ніж на 60%: фактична чисельність суддів, які здійснювали правосуддя, включно із суддями Апеляційної палати ВАКС, становила 37 осіб за загальної кількості доступних 63 посад. Така ситуація зумовила зростання навантаження на суддів, збільшення тривалості розгляду справ та накопичення їхньої кількості. За даними Рахункової палати, з вересня 2019 року по листопад 2024 року залишок незавершених кримінальних проваджень у Вищому антикорупційному суді збільшився удвічі. 

Одним з основних факторів, що зумовили значний розрив між затвердженою чисельністю суддів та фактичним укомплектуванням, стало тривале проведення другого конкурсу з добору суддів Вищого антикорупційного суду, який тривав з листопада 2023 року та безпосередньо на момент проведення аудиту. 

Аудит встановив суттєві затягування на окремих етапах конкурсних процедур. Зокрема, кваліфікаційне оцінювання кандидатів було призначено лише через сім місяців після оголошення конкурсу, а кваліфікаційний іспит — через чотири місяці після проведення кваліфікаційного оцінювання. Зрештою призначення відібраних кандидаток, яких залишилося лише двоє після проходження конкурсу, відбулося аж у червні 2025 року.

Тривале проведення конкурсу з добору суддів не лише ускладнило забезпечення ВАКС необхідними кадровими ресурсами, але й створило ризики невиконання міжнародних зобов’язань України в межах Ukraine Facility Plan. За ним передбачалося збільшення на 60%штатної чисельності суддів ВАКС у І кварталі 2025 року.

Як наслідок, Рахункова палата рекомендувала Вищій кваліфікаційній комісії суддів (ВККС) як органу, відповідальному за оголошення та проведення добору суддів у ВАКС, встановити граничні строки проведення конкурсного відбору кандидатів на посади суддів. Цей строк мав починатися від оприлюднення на офіційному вебсайті Комісії інформації про результати розгляду питання про допуск кандидатів, врахувати проходження кваліфікаційного оцінювання та/або участі в конкурсі і завершитися ухваленням рішення про переможців конкурсу. 

У травні 2025 року ВККС внесла зміни до Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, зокрема щодо визначення строків проведення кваліфікаційного оцінювання за рішення Комісії, і, таким чином, виконала рекомендацію Рахункової палати.

Водночас відсутність встановлених строків проведення конкурсних процедур не була єдиною проблемою відбору кандидатів на посади суддів Вищого антикорупційного суду. Серед інших недоліків слід відзначити звуження кола потенційних кандидатів унаслідок специфічних вимог до стажу роботи, встановлення надмірно короткого початкового строку подання документів, наявність некоректних питань у тестовій базі, а також необґрунтовано високий пороговий бал під час тестування когнітивних здібностей. Але ці вади конкурсу не були відображені у звіті за результатами аудиту, що може свідчити про неповний аналіз проблемних аспектів відбору суддів ВАКС. 

В контексті кадрового забезпечення апарату Вищого антикорупційного суду аудит зафіксував невідповідність фактичної кількості працівників апарату ВАКС штатній чисельності. Зокрема, вакантними залишалися понад 120 посад, створених для забезпечення діяльності нових суддів. З огляду на це, Рахункова палата рекомендувала Вищому антикорупційному суду до 1 липня 2025 року ініціювати та запровадити ефективні заходи з прискорення процесу кадрового укомплектування апарату після призначення повного складу суддів.

У березні ВАКС повідомив Рахункову палату про призначення 10 працівників апарату ВАКС для забезпечення роботи суддів, які мали бути призначені за результатами конкурсного відбору. Тоді ж суд оголосив добір кандидатів для включення до кадрового резерву на 110 вакантних посад для заповнення вакансій після призначення решти суддів. Таким чином, виконання рекомендації триває.

Запобігання затягуванню розгляду справ 

Оцінюючи виконання Вищим антикорупційним судом завдань зі здійснення судочинства, аудит зафіксував зростання кількості нерозглянутих кримінальних проваджень, що негативно впливає на строки їх розгляду.

Таку ситуацію зумовили як об’єктивні чинники, зокрема пандемія, запровадження воєнного стану, недостатня чисельність суддів, так і недосконалість законодавчого регулювання. До останнього належать обмеженість процесуальних механізмів для протидії окремим зловживанням правами учасниками провадження, недостатність превентивних заходів у законодавстві, необхідність розгляду кримінальних проваджень спочатку у випадку заміни судді у складі суду.

Важливо, що внесення змін до кримінального процесуального законодавства щодо підвищення динаміки розгляду справ про корупційні та пов’язані із корупцією кримінальні правопорушення вже було заплановане як один із заходів Державної антикорупційної програми. Втім, запровадити змогли лише одноособовий розгляд кримінальних проваджень у ВАКС як суді першої інстанції.

Тому Рахункова палата за результатами аудиту рекомендувала Національному агентству з питань запобігання корупції (НАЗК) як виконавцю відповідного заходу Державної антикорупційної програми підготувати та внести на розгляд уряд проєкт закону щодо:

• недопустимості зловживання процесуальними правами учасниками кримінального провадження, а також можливість слідчому судді або суду визнавати зловживанням певні дії чи бездіяльність таких учасників;

• розширення підстав для застосування грошових стягнень за порушення обов’язків учасниками кримінального провадження та збільшення розмірів таких стягнень;
• спрощення порядку здійснення виклику в кримінальному провадженні для громадян України, які проживають за кордоном,
• звуження підстав для відкладення судового розгляду;
• встановлення порядку, визначення обсягу та послідовності дослідження доказів у судовому засіданні;
• встановлення можливості для суду проголошувати лише вступну та резолютивну частину вироку значного обсягу з обов’язковим врученням або надсиланням повного тексту вироку учасникам судового провадження у день проголошення. 

Крім того, Рахункова палата рекомендувала Кабінету Міністрів України вжити заходів щодо розроблення та внесення на розгляд парламенту законопроєкту щодо можливості продовження судового розгляду кримінального провадження у разі заміни судді, який не є головуючим.

TI Ukraine у своїх дослідженнях неодноразово акцентувала на негативній тенденції щодо затягування розгляду справ у ВАКС. Наш моніторинг виявив, що процесуальні зловживання, спрямовані на затягування судового розгляду, фіксуються в 55% справ. При цьому в законодавстві відсутній ефективний механізм протидії таким зловживанням. 

Європейська комісія у своєму звіті щодо України за 2025 рік також наголосила на необхідності внести зміни до Кримінального процесуального кодексу задля зменшення перешкод та процесуальних затримок у кримінальних провадженнях, особливо у справах про корупцію на високому рівні. 

Рекомендації Рахункової палати також збігаються з нашими в частині підвищення розмірів штрафів і грошових стягнень за неповагу до суду та неналежну процесуальну поведінку, а також в питанні необхідності розв’язати проблему розгляду справи спочатку після заміни судді. 

НАЗК розробило законопроєкт «Про внесення змін до КПК України щодо неприпустимості зловживання процесуальними правами» та, починаючи з кінця 2024 року, тричі направляло його на розгляд уряду. Однак, в перших двох випадках проєкт закону повертали через наявність розбіжностей з Мін’юстом, ДБР та Уповноваженим ВРУ з прав людини. Остання спроба подати законопроєкт на розгляд Кабміну відбулася у липні 2025 року, однак у зв’язку з відставкою уряду документ знову повернули. Станом на кінець вересня НАЗК готувало законопроєкт для здійснення повторного погодження і подання, тож виконання рекомендації Рахункової палати триває. 

На відміну від НАЗК, уряд не підтримав запропонований Рахунковою палатою підхід до можливості продовжувати судовий розгляд кримінального провадження у разі заміни судді, який не є головуючим. На думку Мін’юсту, він суперечить загальним засадам кримінального провадження, що полягає у порушенні принципу безпосередності дослідження доказів у кримінальному провадженні. 

Втім, ще в лютому 2024 року народні депутати зареєстрували відповідний законопроєкт, однак в порядок денний він не був включений. Тож перспектива прийняття таких змін, як і виконання рекомендації Рахункової палати з боку уряду, виглядає малоймовірною.

Актуалізація показників роботи суду та розгляду справ

Серед решти наданих Рахунковою палатою рекомендацій варто виділити актуалізацію базових показників роботи ВАКС через включення показника, що визначає відсоток скасованих та змінених рішень судами вищих інстанцій від загальної кількості рішень, а також необхідність впровадити показник середньої тривалості розгляду справ для категорій, що належать до підсудності ВАКС. 

Перший показник обов’язковий для оцінки якості судової діяльності, зокрема судових рішень, і дає змогу своєчасно виявляти негативні тенденції та реагувати на них. Але ВАКС не обчислював і не відображав цей показник у своїй звітності, оскільки це не вимагалося на рівні законодавства. За рекомендацією Рахункової палати Рада суддів України включила відповідний показник в затверджений перелік Базових показників роботи суду. Втім, майже за рік адміністратор автоматизованої системи документообігу суду, ДП «Інформаційні судові системи», не зміг налаштувати відповідний функціонал, тож показник скасованих та змінених рішень й досі не обраховується.

Показники середньої тривалості розгляду справ, своєю чергою, впливають на визначення рівня навантаження на суддів. Але рівень навантаження на суддю як критерій завантаженості не встановлений, у зв’язку із чим неможливо оцінити ефективність судового процесу загалом та визначити наявність чи відсутність потреби в організаційних змінах. 

Невизначеність показників щодо тривалості розгляду справ також унеможливлює здійснення розрахунку вартості розгляду однієї справи. З огляду на це, Рахункова палата рекомендувала Вищій раді правосуддя (ВРП) розробити та впровадити показники середньої тривалості розгляду справ для категорій, що належать до підсудності ВАКС, ґрунтуючись на результатах аналітичних досліджень та консультаціях із зацікавленими сторонами.

Цю ініціативу підтримали Державна судова адміністрація України та безпосередньо Вищий антикорупційний суд, і в серпні ВРП створила робочу групу для розроблення та впровадження показників середньої тривалості розгляду справ для категорій, що належать до підсудності Вищого антикорупційного суду.

Висновок

Аудит відповідності Вищого антикорупційного суду не лише підсвітив низку актуальних проблем в забезпеченні діяльності суду, зокрема нестачу кадрів та затягування строків розгляду справ, але й сформулював релевантні рекомендації для їх усунення. Примітно, що зміст цих рекомендацій частково узгоджується з позицією Європейської комісії та з аналітичними висновками TI Ukraine.

Актуальність наданих рекомендацій підтверджується і рівнем їх впровадження: з 13 рекомендацій, наданих за результатами аудиту, Вищий антикорупційний суд та дотичні органи влади протягом року виконали 7, а ще 5 перебувають у процесі реалізації. Лише в одному випадку впровадження рекомендації не було розпочато — щодо розроблення урядом законопроєкту, який би передбачав можливість продовжувати судовий розгляд кримінального провадження у разі заміни судді.

Оцінюючи вплив аудиту, варто зауважити на підтримку з боку Вищого антикорупційного суду аудиторського підходу до оцінки відповідності забезпечення діяльності суду, а також активну комунікацію щодо наявних проблем у його роботі та можливих шляхів їх вирішення. Крім того, безпосереднє виконання ВАКС більшості адресованих йому рекомендацій свідчить про їх доцільність та відповідність потребам функціонування суду.

Однак для підвищення ефективності роботи Вищого антикорупційного суду необхідно виконати й решту рекомендацій Рахункової палати. Зокрема розв’язати проблему необхідності розгляду кримінальних справ спочатку при заміні судді та запровадити механізми протидії зловживанню процесуальними правами. 

Крім того, для зміцнення інституційної спроможності ВАКС та підвищення ефективності боротьби з корупцією TI Ukraine рекомендує:

• комплексно вдосконалити законодавство про строки давності (встановити додаткові підстави для зупинення строків, збільшити їх тривалість, змінити кінцеву точку обрахунку);
• скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування;
• переглянути положення про одноособовий розгляд та поширити його на справи про цивільну конфіскацію;
• передбачити обов’язкову спеціальну конфіскацію при затвердженні угод.

Водночас реалізація суттєвої частини рекомендацій, що стосуються внесення змін до законодавства, належить до повноважень інших органів. У зв’язку з цим доцільно продовжувати активний моніторинг стану їх виконання з боку Рахункової палати та належно реагувати у разі затягування або бездіяльності відповідальних суб’єктів.