Чому в корупційних справах щодо нардепів рішення має приймати не лише Генпрокурор

Матеріал підготовлено у співавторстві з Андрієм Ткачуком, юридичним радником Transparency International Ukraine.

Україна перейшла до прямих переговорів з Євросоюзом про вступ, і цей шлях неможливий без швидкого виконання уже узгоджених антикорупційних зобов’язань. Одним із суттєвих пунктів, врахованим і в бенчмарках кластера «Основи», і у плані Качки-Кос, і в Ukraine Facility, залишається реальна незалежність керівника САП. Йдеться про надання йому виключного права погоджувати слідчі дії та відкривати провадження щодо народних депутатів — крок, який продемонструє, чи готова Україна до реальних змін у судах та владних кабінетах.

У цій статті розглянемо, чому керівнику САП потрібні такі повноваження і як це вплине на антикорупційні розслідування щодо народних обранців загалом.

Скасування депутатської недоторканності було однією з найгучніших політичних обіцянок п’ятого і шостого президентів України. Зрештою у 2019 році Верховна Рада справді змінила статтю 80 Конституції України: з неї прибрали положення про те, що народних депутатів не можна без згоди парламенту притягнути до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати. Як проєкт закону, так і сам закон КСУ визнав конституційними.

У ньому хоч і прибрана необхідність отримувати згоду Верховної Ради на слідчі дії щодо нардепів, але одночасно передбачено новий механізм — замість згоди парламенту ключові процесуальні та слідчі дії має погоджувати Генеральний прокурор.

Закон №388-IX доповнив Кримінальний процесуальний кодекс статтею 482-2, за якою лише Генеральний прокурор може зареєструвати кримінальне провадження щодо народного депутата. Він же погоджує клопотання про затримання, тримання під вартою чи домашній арешт, обшук, втручання у листування, телефонні розмови та інші заходи, що обмежують права і свободи.

І саме такі можливості Генпрокурора виявилися особливо проблемними у топкорупційних справах, які за замовчуванням розслідуються НАБУ та САП. Адже прив’язка всіх ключових рішень саме до цієї посади подекуди серйозно шкодить слідству.

Монополія Генпрокурора на справи проти нардепів

Парламентар має бути захищений від тиску за політичну позицію, голосування, виступи і загалом представницьку діяльність. Без такого захисту народний депутат може перетворитися на залежний від виконавчої влади орган. Але стаття 482-2 КПК України «захищає» нардепів від значно ширшого кола ситуацій. Вона стосується не лише політично вмотивованого переслідування за депутатську діяльність, а й поширюється на корупційні кримінальні правопорушення, які не мають нічого спільного з захистом парламентського мандата.

Ще у 2017 році GRECO (Група держав проти корупції) рекомендувала вжити чітких і ефективних заходів, за якими зняття недоторканності з парламентарів не перешкоджатиме кримінальному переслідуванню тих із них, хто підозрюються у вчиненні корупційних злочинів. Зокрема пропонувалося прийняти пояснення з цього питання — з чіткими та об’єктивними критеріями.

І що цікаво, у 2020 році, вже після скасування недоторканності, GRECO дійшла до висновку, що згадану рекомендацію виконано лише на «задовільно». З пояснень моніторингового органу Ради Європи, така оцінка вочевидь пов’язана з тим, що практично реалізувати новий закон можна лише за відсутності зловживань та політичних упереджень. А на це Україні поки рано сподіватися — навіть Генеральний прокурор дотепер залишається політично зацікавленою особою. На цю посаду його призначає Президент України за згодою нардепів без формалізованих конкурсних процедур з оцінкою компетентності та доброчесності.

Експертна спільнота ледь не від самого початку зазначала: така конструкція фактично створює видозмінену форму імунітету від кримінального переслідування. Тим більше, щодо суддів, які також користуються певним імунітетом, КПК України не передбачає подібних особливостей початку кримінального провадження. 

Під час самого обговорення відповідних законопроєктів деякі народні обранці наголошували, що залежність розслідування від волі однієї особи — Генерального прокурора — створює корупційні ризики і може призвести до того, що нардепа неможливо буде притягнути до кримінальної відповідальності.

Практика вже показала наявність проблеми

Один із перших помітних прикладів щодо нардепа була справа Олександра Юрченка. У вересні 2020 року НАБУ публічно повідомляло, що направило Генеральній прокурорці Ірині Венедіктовій матеріали та проєкт підозри, для реєстрації провадження та повідомлення про підозру. Проте в Офісі Генпрокурора тоді відповіли, що не вбачають достатніх підстав для реєстрації провадження. 

НАБУ фактично було змушене публічно закликати Генерпрокурорку підписати підозру. Зрештою це таки сталося, але сам епізод показав головне: корупційну справу проти нардепа можна загальмувати таким чином.

Чимало прикладів ми спостерігали і тоді, коли журналісти виявляли ймовірну корупцію нардепів, однак Генпрокурор відмовлявся відкривати провадження. І останній найпоказовіший подібний випадок — справа проти Ірини Кормишкіної. На початку 2025 року вона та її чоловік визнали вину та на підставі угоди отримали вирок за незаконне збагачення та відмивання майна. Однак ще у 2022-му початок справи загальмував Генеральний прокурор Андрій Костін, який спершу відмовив у реєстрації заяви про злочини, та потім суд все ж зобов’язав його почати слідство.

Ці випадки непоодинокі, й час від часу вони стають реальною перешкодою для розслідувань НАБУ та САП топкорупції у стінах парламенту.

Чому порівняння з іншими країнами працює проти української моделі

У демократичних державах парламентські імунітети зазвичай мають іншу логіку, адже покликані захищати парламентську функцію, а не створювати загальний бар’єр для кримінального процесу. Венеційська комісія звертала увагу на цей небезпечний парадокс: коли в молодих демократіях імунітет може одночасно захищати депутатів від зловживань владою і ставати перешкодою для боротьби з корупцією.

Це дуже важливо для України. Ми не є сталою демократією з вагомим багажем політичних традицій та безумовно високою довірою до прокуратури, правоохоронних органів і політичних інститутів, українські інституції ще виборюють таку довіру в суспільства. Саме тому модель, у якій корупційне провадження щодо депутата залежить від одного політично призначуваного посадовця, не можна вважати оптимальною.

Ба більше, навіть розвинені демократії хоч і надають своїм парламентарям імунітет схожий на той, від якого ми відмовилися у 2019 році, однак не встановлюють перепони на початок досудового розслідування. І тим паче не надають захисту нардепам від усіх видів кримінальних правопорушень, включно з корупційними, — на думку Венеційської комісії, це неприйнятно.

У багатьох європейських підходах імунітет часто стосується лише арешту, затримання або притягнення до відповідальності (офіційної підозри) — так, зокрема, у Бельгії, Франції, Італії та Португалії. 

Деякі з цих країн ще у 1990-х провели конституційні реформи, за якими для початку розслідування проти народного обранця не потрібно отримувати окремий дозвіл. Так, наприклад, у Франції, в результаті конституційної реформи згода Палати на порушення кримінальної справи не є обов’язковою — вона необхідна лише для затримання, арешту та проведення інших заходів судового контролю. В Італії конституційний закон №3 від 29 жовтня 1993 року виключив положення про попередню згоду Палати на порушення кримінальної справи щодо депутатів.

Українська модель пішла у зворотному напрямку, поставивши під спеціальний контроль навіть внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР).

Чому такі повноваження має отримати саме керівник САП

Україна не випадково створила окрему антикорупційну систему, за якою НАБУ розслідує топкорупцію, САП здійснює процесуальне керівництво, а ВАКС забезпечує судовий контроль і розгляд таких справ. Ця модель мала зменшити залежність розслідувань від будь-яких політичних впливів. Та навіть КПК України уже давно визнає особливу роль керівника САП щодо народних депутатів, надаючи йому можливість підписувати самостійно повідомлення їм про підозру.

Проте та сама стаття 482-2 КПК України не дає керівнику САП аналогічної ролі щодо внесення відомостей до ЄРДР і погодження ключових клопотань слідства на досудовому розслідуванні. А це вже створює суперечність, за якою очільник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури може повідомити депутату про підозру, але не має прямого повноваження самостійно запустити провадження або погодити обшук чи іншу слідчу дію. Тим більше, що остаточний контроль за обшуком, арештом, НСРД чи запобіжним заходом усе одно має здійснювати слідчий суддя.

Понад те, розв’язуючи питання про скасування депутатської недоторканності на законодавчому рівні, альтернативний законопроєкт пропонував визначити можливість керівника САП виконувати ті ж функції щодо кримінального переслідування нардепів, як і в Генпрокурора. У пояснювальній записці автори, зокрема, вказували, що концентрація повноважень лише у Генпрокурора створює ризики того, що будуть знищені речові докази, сліди злочину, та і взагалі може стати неможливим швидко та оперативно проводити слідчі (розшукові) дії.

Крім цього, надання таких повноважень керівнику САП вигідне не лише для ефективності антикорупційних розслідувань, а й для самих народних депутатів. У справах щодо парламентарів завжди існує ризик, що будь-яке рішення Генерального прокурора сприйматиметься як політичний тиск, особливо коли йдеться про справи щодо опозиції. Залучення керівника САП у справах НАБУ зменшує цей ризик, бо переносить рішення у більш спеціалізовану й інституційно віддалену від політичної вертикалі площину — нагадаємо, що Генпрокурора у нас призначають конкретні посадовці. 

Для доброчесних депутатів наявність таких можливостей у керівника САП означає більший захист від вибіркового політичного переслідування, а для суспільства — менше підстав вважати, що антикорупційні справи блокуються або запускаються залежно від політичної доцільності.

Що треба змінити

Насправді, виправляти нічого особливо глибоко не треба, адже ч. 1 та ч. 2 ст. 482-2 КПК України всього лише варто доповнити положенням, за яким керівник САП у кримінальних провадженнях, підслідних НАБУ, зможе:

• вносити до ЄРДР відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України;
• погоджувати клопотання про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, а також про застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих (розшукових) дій.

***

Скасування депутатської недоторканності в Україні стало важливим політичним рішенням, але не завершило проблему депутатських привілеїв у кримінальному процесі. Україні не слід було замінювати стару парламентську недоторканність новою прокурорською.

Як показує практика, у корупційних справах щодо народних депутатів такий підхід особливо небезпечний, адже створює ризик, що розслідування може затримуватися або блокуватися не через слабкість доказів, а через відсутність політичної волі в однієї посадової особи — Генерального прокурора.

Надання ж таких повноважень надати керівнику САП у провадженнях, які належать до підслідності НАБУ, посилить гарантії для парламентарів та зробить неможливим використання таких справ як прихованої форми недоторканності. А це вже вигідно і нардепам, і антикорупційним правоохоронним органам.