Доопрацьований проєкт закону про реформу АРМА: юридичний аналіз

12 лютого 2025 року Верховна Рада України прийняла в першому читанні законопроєкт  №12374-д, який має стати основою для комплексної реформи Агентства з розшуку і менеджменту активів.

Від завершення минулого 2024 року і дотепер тривають дискусії про те, яким саме чином необхідно реформувати Агентство розшуку та менеджменту активів. І якщо про зміну правил конкурсу на Голову АРМА та процедури зовнішньої оцінки ефективності діяльності цього органу бачення стейкхолдерів переважно збігається, то в поглядах щодо моделі управління арештованими активами вони розійшлися.

Нагадаємо, що 30 грудня 2024 року уряд зареєстрував проєкт закону про посилення інституційної спроможності АРМА. 8 та 14 січня депутати подали альтернативні законопроєкти: під першим номером зареєстровано проєкт Олександра Ткаченка, Антоніни Славицької та інших, а під другим номером — Олексія Мовчана, Анастасії Радіної, Ярослава Желєзняка та інших.

10 лютого 2025 після засідання антикорупційного комітету члени цього комітету зареєстрували доопрацьований законопроєкт №12374-д, який і став предметом нашого аналізу, і вже 12 лютого його в першому читанні ухвалив парламент. Цей проєкт містить низку суттєвих змін порівняно з другим альтернативним законопроєктом, проте зберігає деякі ризикові положення, які потребують виправлення.

Короткі висновки

• Доопрацьований проєкт закону враховує частину критичних зауважень до другого альтернативного проєкту, зокрема щодо вилучення положень про розширення повноважень з розшуку активів.
• Формально закріплюються додаткові гарантії незалежності органу, але при цьому звужуються вимоги до кандидата на Голову Агентства.
• Водночас залишаються суттєві ризики в частині запропонованої моделі управління активами та механізмів контролю.

Ключові пропозиції:

• розширити кваліфікаційні вимоги до голови АРМА, включивши можливість наявності економічної освіти. Наразі вимога щодо виключно юридичної освіти необґрунтовано звужує коло потенційних кандидатів та не враховує потребу в управлінських та економічних компетенціях для ефективного керівництва Агентством;
• запровадити систему винагороди управителів з меншою базовою ставкою (1-3 мінімальні зарплати) та більшим відсотком від прибутку (20-25%), зменшивши навантаження на держбюджет. Поточна модель винагороди створює ризики неефективного управління, оскільки гарантована оплата з бюджету може бути привабливішою за докладання зусиль для отримання прибутку;
• розробити чіткі кількісні та якісні критерії оцінки ефективності управління для різних типів активів та передбачити можливість залучати галузевих експертів. Законодавство наразі не встановлює чітких критеріїв, за якими АРМА має здійснювати контроль за ефективністю управління активами та моніторинг збереження їх економічної вартості, що підтверджується висновками Рахункової палати;
• спростити перехідний період, запровадивши пілотний проєкт щодо управління арештованими активами із залученням арбітражних керуючих та приватних виконавців. Запропонована у законопроєкті модель перехідного періоду надміру ускладнює розробку підзаконного нормативного регулювання та розмиває відповідальність за неефективне управління через необхідність розробки тимчасової моделі відбору управителів через Прозорро.Продажі;
• вдосконалити наповнення Єдиного реєстру арештованих активів. Для ефективного громадського контролю він повинен містити щонайменше дату початку заходів з управління майном та оголошення конкурсу на управителя, істотні умови договору управління: розміру винагороди, гарантованого платежу, а також результати заходів контролю за ефективністю управління активами.

Що спільного в альтернативних законопроєктах із урядовим та доопрацьованим?

Усі проєкти законів змінюють порядок проведення конкурсу на голову АРМА, а саме, що комісія має складатися з 6 осіб. Із них половину складу призначає уряд, а іншу половину — міжнародні партнери, які надавали Україні допомогу у протидії корупції.

Доопрацьований законопроєкт залишає можливості очолити АРМА лише для юристів. Хоча другий альтернативний законопроєкт їх розширює – допускаються кандидати з юридичним та економічним фахом. 

Цікаво, що лише другий альтернативний проєкт закону визначає, що конкурс на нового голову має початися з дня набрання чинності цим законом (у проєкті йдеться про 1 січня 2026 року, але ймовірно це описка). Доопрацьований проєкт вже не містить таких норм. Він лише запускає формування комісії з незалежного зовнішнього аудиту, а також формування Ради громадського контролю.

Усі законопроєкти змінюють процедури проведення зовнішнього аудиту. Його буде проводити комісія з трьох осіб, яких визначатиме уряд на підставі пропозицій міжнародних партнерів. Якщо результати цього аудиту будуть негативними, то повноваження голови АРМА припиняться.

Однак періодичність такого аудиту в законопроєктах відрізняється. Урядовий пропонує робити його через один рік та через три роки після призначення нового Голови Національного агентства, а альтернативні – щороку. Доопрацьований законопроєкт наслідує урядову модель зовнішнього аудиту щодо періодичності його проведення.

Інше істотне питання – прозоре управління арештованими активами — всі чотири проєкти законів розв’язують по-різному:

• урядовий законопроєкт пропонує визначити це питання у постанові Кабміну відповідно до принципів публічних закупівель;
• 12374-1 – на електронних аукціонах в торговій системі «Прозорро.Продажі» у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України;
• 12374-2 – активами пропонується управляти сертифікованим спеціальною комісією при АРМА арбітражним керуючим та приватним виконавцям;
• доопрацьований законопроєкт запроваджує 3 різні підходи: збереження чинних договорів управління активами; поза цим до 1 січня 2026 року управителі визначатимуться на електронних аукціонах в торговій системі «Прозорро.Продажі» у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України, а після 1 січня 2026 року активами будуть управляти сертифіковані комісією при АРМА арбітражні керуючі та приватні виконавці.

Основні проблемні аспекти

З огляду на те, що антикорупційний комітет на засіданні 10 лютого 2025 року рекомендував парламенту підтримати доопрацьований проєкт закону, ми сконцентруємось саме на його недоліках.

Як вже згадувалось вище, автори проєкту пропонують кардинально змінити модель управління арештованими активами. Їх хочуть поділити на складні (корпоративні права, єдині майнові комплекси та активи вартістю понад 20 тисяч розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 1 січня поточного року) та прості (всі інші). При цьому хочуть залучити арбітражних керуючих для управління складними активами та приватних виконавців — для простих, а також впровадити автоматизовану систему визначення управителів та створити в структурі АРМА Кваліфікаційно-контрольну комісію для сертифікації управителів та контролю за їх діяльністю.

У цьому проєкті закону ми ідентифікували низку проблемних аспектів, які треба врегулювати для якісної реформи АРМА.

1. Недоліки нової моделі управління активами

Законопроєкт передбачає, що управитель отримує основну винагороду (1-3 мінімальні зарплати) та додаткову (10% від прибутку). При цьому якщо коштів від управління активом недостатньо, винагорода буде виплачуватися зі спецфонду АРМА або з держбюджету. 

Така модель створює ризики неефективного управління, коли управитель буде недостатньо вмотивованим для того, щоб докладати зусиль для отримання прибутку від управління активами.

Як варіант, для розв’язання цієї проблеми можна запровадити прогресивну шкалу винагороди, де основна частина (фіксована) становитиме меншу частку, а більша залежатиме від ефективності управління. Наприклад, базова ставка може складати 1-3 мінімальні зарплати, а відсоток від прибутку збільшиться до 20-25%. При цьому виплати з держбюджету мають здійснюватися лише у виняткових випадках, коли неприбутковість активу зумовлена об’єктивними факторами.

При цьому особливих змін у контролі за ефективністю управління не передбачається. Раніше ми вже згадували про проблеми цього механізму: переважна більшість перевірок проводиться камерально, тобто на підставі документів, які надаються управителями; виїзні перевірки відбуваються значно рідше (лише 5 у 2023 році). Також виникають запитання про те, чи можуть працівники АРМА бути фахівцями в різноманітних сферах провадження бізнесу, який арештовується та передається в управління Агентству.

Це також узгоджується з висновками Рахункової палати про те, що законодавство не встановлює чітких критеріїв, за якими АРМА як уповноважений державний орган має здійснювати контроль за ефективністю управління активами та моніторинг збільшення (збереження) їх економічної вартості.

Однак, проєкт закону не пропонує способів вдосконалення цього засобу реагування, окрім як надати право власнику активу подати скаргу щодо невиконання або неналежного виконання управителем активами своїх обов’язків, а також встановити відсоток дохідності в договорі управління.

Можна розглянути такий варіант подолання цієї проблеми: розробити та закріпити в нормативному акті чіткі кількісні та якісні критерії оцінки ефективності управління для різних типів активів. Доцільно передбачити можливість залучати галузевих експертів для оцінки ефективності управління специфічними активами. Також варто запровадити обов’язкові щоквартальні виїзні перевірки для активів вартістю понад визначену суму.

Крім цього, наявні певні корупційні ризики при механізмі компенсації «необхідних витрат» управителя.

Законопроєкт визначає право управителя на відшкодування необхідних витрат, які він зробив у зв’язку з управлінням активами, що відраховуватися ці кошти мають безпосередньо з доходів від прийнятих в управління активів. Однак законопроєкт не вказує, що буде відбуватися, коли таких доходів недостатньо. 

Хоча законопроєкт вимагає документального підтвердження таких витрат, в ньому відсутні чіткі критерії їх обґрунтованості та граничні розміри. Це може призвести до штучного завищення витрат через змову між управителем та постачальниками послуг.

Тому треба встановити чіткий перелік видів витрат, які можуть вважатися необхідними, та запровадити граничні розміри таких витрат у відсотковому відношенні до вартості активу. Додатково варто передбачити механізм попереднього погодження витрат, що перевищують встановлені ліміти, із спеціальною комісією АРМА та обов’язкове проведення незалежного аудиту витрат при їх значному обсязі.

2. Розширення функціоналу АРМА може призвести до його перевантаження та неякісного виконання основних функцій

Автори пропонують доповнити функціонал АРМА зберіганням арештованих активів, а також контролем над тим, як власники арештованого майна використовують своє майно, якщо слідчий суддя дозволив не передавати активи в АРМА в обмін на те, що вони внесуть гарантійний платіж.

Такий підхід неможливо буде якісно імплементувати без відповідних змін до КПК України. А такий проєкт закону, який визначатиме особливості запровадження гарантійного платежу як альтернативи передачі активу до АРМА, на сьогодні не зареєстрований в парламенті. І тому складно говорити про якість пропонованого законодавчого врегулювання, однак, на наш погляд, в АРМА немає ресурсів для того, щоб ефективно реалізувати такі функції.

Якщо і доповнювати функціонал Агентства повноваженням контролю за використанням арештованого, але не вилученого у власника майна, слід передати ці повноваження на рівень міжрегіональних територіальних управлінь. Однак у проєкті закону не йдеться про розмежування функціоналу центрального апарату АРМА та його територіальних управлінь, а по факту останні залишаються неукомплектованими вже тривалий період. 

3. Недоліки в регулюванні кваліфікаційних вимог, конкурсної процедури та підстав для звільнення голови АРМА

У доопрацьований ЗП також «перекочували» проблеми з урядового проєкту закону. Одна з них — вимога в наявності юридичної освіти та досвіду у сфері права, яка обмежує коло кандидатів на голову АРМА. 

Така вимога є безперечно надмірною, адже вона необґрунтовано звужує коло потенційних кандидатів на цю посаду. Керівник АРМА повинен насамперед мати управлінський досвід та розуміти принципи ефективного менеджменту активів, а також бажано, щоб він мав розуміння того, як функціонує система кримінальної юстиції. А от юридичний супровід можуть забезпечувати профільні підрозділи Агентства.

Попередні конкурси на посаду голови АРМА показали, що туди загалом подаються не так багато кандидатів. У 2023 році до фінальних співбесід дійшли всього 10 кандидатів, і з них досвід у сфері кримінальної юстиції чи управління активами мали зовсім небагато. Тож задля розширення бази потенційних кандидатів варто прибрати обмеження щодо освіти та досвіду виключно у сфері права.

Крім цього, в доопрацьованому законопроєкті серед підстав для звільнення голови АРМА немає вказівки на порушення вимог антиолігархічного законодавства.

Відсутність такої підстави для звільнення створює прогалину в механізмах запобігання неправомірному впливу олігархів на діяльність Агентства. Враховуючи специфіку роботи АРМА з активами, які часто належать пов’язаним з олігархічними структурами особам, відсутність чітких антиолігархічних запобіжників може призвести до конфлікту інтересів та неефективного управління майном. Таким чином, перелік підстав для звільнення голови АРМА варто доповнити відповідною підставою для звільнення.

На наше переконання, для якісної реформи Агентства необхідно усунути ці недоліки.

4. Невиправдане запровадження зборів представників громадських об’єднань

Законопроєкт запроваджує інститут зборів представників громадських об’єднань поряд із уже наявною при АРМА Радою громадського контролю, яку створять замість Громадської ради. Ці збори делегуватимуть представників для конкурсного відбору працівників Агентства. 

Такі неузгодженості в механізмах громадського контролю можуть призвести до розмивання відповідальності та неефективного нагляду за діяльністю АРМА. Необґрунтоване створення додаткового органу ускладнює процедури громадського контролю, виключно для конкурсного відбору працівників Агентства, без очевидних переваг.

Понад те, регулювання повноважень Ради Громадського контролю не враховує вимоги Державної антикорупційної програми про те, що представники цього органу повинні делегуватися для участі в заходах контролю за ефективністю управління активами. 

5. Недоліки моделі перехідного періоду

Після прийняття пропонованого авторами доопрацьованого проєкту закону про реформу АРМА запрацюють такі підходи до визначення управителя активами:

• збереження чинних договорів управління активами;
• до 1 січня 2026 року управителів визначатимуть на електронних аукціонах в електронній торговій системі «Прозорро.Продажі», у порядку затвердженому Кабінетом Міністрів України;
• після 1 січня 2026 року – будуть залучати арбітражних керуючих для управління складними активами та приватних виконавців — для простих.

Схоже, що такий підхід надміру ускладнює розробку підзаконного нормативного регулювання конкурсів на управителів та розмиває відповідальність за неефективне управління арештованими активами. Адже потрібно буде розробити та запровадити нову модель відбору управителів через «Прозорро.Продажі», і ця модель буде працювати менш як рік.  

Тому доцільно спростити модель переходу до нової системи управління активами, відмовившись від проміжного етапу з використанням системи Прозорро.Продажі. Натомість можна запровадити пілотний проєкт із залученням арбітражних керуючих та приватних виконавців, що дозволить протестувати нову модель та виявити потенційні проблеми до її повномасштабного впровадження.

Висновки

Доопрацьований проєкт закону враховує такі рекомендації, які ми визначали критичними для реформи АРМА:

• конкурс на голову АРМА. Замість нинішньої моделі, де комісію формують різні політичні суб’єкти, пропонується збалансований підхід з рівним представництвом уряду та міжнародних партнерів. Однак залишаються проблеми з вимогами до голови Агентства;
• питання зовнішнього аудиту АРМА. Пропонується створити незалежну комісію з проведення оцінки, що має зменшити політичний вплив на цей процес; 
• частково скасовують погодження дій управителя корпоративними правами з власником активу (для російських та білоруських активів);
• запроваджується стадія ідентифікації активу, яка полягає у проведенні Агентством комплексу заходів, спрямованих на визначення сутності, характеристик та особливостей активу задля визначення, чи можна буде здійснювати ефективне управління цим майном та зберегти його економічну вартість.

Однак цей законопроєкт не розвʼязує проблеми пріоритету кримінального арешту (окрім санкційних активів), а також не вдосконалює наповнення Єдиного реєстру арештованих активів. 

При цьому реалізація пропонованих законопроєктом положень вимагатиме витрат з держбюджету, щонайменше, на таке:

• АРМА повинне буде провести оцінку активу із залученням професійного субʼєкта оцінювальної діяльності;
• управителі можуть претендувати на винагороду, яка виплачуватиметься з державного бюджету, якщо управління активом не приноситиме прибуток;
• АРМА наділять повноваженнями зберігати активи, що теж вимагатиме додаткових витрат на залучення спеціалізованих організацій чи принаймні забезпечення охорони активів.

Відповідно в Державному бюджеті України необхідно передбачити достатні кошти на виконання цих положень законопроєкту. 

Наведені вище застереження вказують, що попри низку позитивних змін порівняно з альтернативними та урядовим, доопрацьований проєкт закону все ще потребує суттєвого вдосконалення для мінімізації виявлених ризиків.

1. Запровадити систему винагороди управителів з меншою базовою ставкою (1-3 мінімальні зарплати) та більшим відсотком від прибутку (20-25%), зменшивши навантаження на держбюджет.
2. Розробити чіткі кількісні та якісні критерії оцінки ефективності управління для різних типів активів та передбачити можливість залучати спеціалізований контрольний підрозділ із галузевих експертів.
3. Встановити вичерпний перелік необхідних витрат із граничними розмірами та механізмом попереднього погодження понадлімітних витрат.
4. Чітко розмежувати повноваження між центральним апаратом та територіальними управліннями АРМА, передавши функції контролю за використанням арештованого майна на місцевий рівень.
5. Розширити кваліфікаційні вимоги до голови АРМА, включивши можливість наявності економічної освіти.
6. Доповнити перелік підстав для звільнення голови АРМА порушенням вимог антиолігархічного законодавства.
7. Відмовитися від створення окремого інституту зборів представників громадських об’єднань на користь розширення повноважень Ради громадського контролю.
8. Спростити перехідний період до нової моделі управління активами,  запровадивши пілотний проєкт із залученням арбітражних керуючих та приватних виконавців.
9. Вдосконалити наповнення Єдиного реєстру арештованих активів.

Тож Transparency International Ukraine рекомендує доопрацювати цей законопроєкт  при підготовці до другого читання та забезпечити комплексну розробку суміжного законодавства.