На шляху до реформи Рахункової палати: аналіз законопроєкту №10044-д

19 вересня парламент підтримав у першому читанні законопроєкт №10044-д, який покликаний реформувати Рахункову палату. Проєкт впроваджує приблизно половину рекомендацій для підвищення спроможності органу, які TI Ukraine виокремила цього літа. У ньому запровадили ризикоорієнтований підхід до планування аудитів, посилили фінансове забезпечення та моніторинг виконання рекомендацій органу, є поступ у вдосконаленні конкурсного відбору членів РП. 

Водночас поки що повністю чи частково залишаються невирішеними найважливіші питання:

• конкурсний відбір на посади членів Рахункової так і не зробили до кінця якісним та відкритим;
• досі не забезпечено політичну незалежність органу;
• повноваження Рахункової палати не розмежували з повноваженнями Держаудитслужби та Національного агентства з питань запобігання корупції.

Це пріоритетні зміни, які критично важливо впровадити для ефективної роботи органу.

***

У грудні 2023 при бюджетному комітеті Верховної Ради створили робочу групу із реформування Рахункової палати. До неї залучили представників парламенту, уряду, ЄС, вищого органу аудиту США та експертів з громадського сектору, зокрема і фахівців TI Ukraine. До травня 2024 року група напрацьовувала зміни, що мали лягти в основу проєкту нового закону про Рахункову палату. 

Удосконалення роботи РП також є пріоритетом наших партнерів — рекомендації щодо змін з’явилися в оновленому меморандумі з МВФ у червні, а прийняття нового закону стало однією з вимог США для надання прямої бюджетної допомоги в розмірі $1,5 млрд.

Поки що ідею створювати новий закон про Рахункову палату відклали — депутати планують внести зміни в чинний. Надалі розповімо детальніше про ключові запропоновані зміни та питання до законопроєкту.

Вдосконалення конкурсної процедури відбору членів Рахункової палати

Чинна процедура формальна і не дозволяє реально оцінити фаховість та відповідність кандидатів тим вимогам, які передбачені для членів Рахункової палати. Законопроєкт пропонує змінити підхід до конкурсу, поклавши функції відбору кандидатів на спеціально утворену парламентом комісію – дорадчу групу експертів (ДГЕ). 

До її складу входитимуть 6 осіб, призначених Верховною Радою. Але протягом перехідного періоду (перших 8 років з набрання чинності закону) трьох експертів визначатимуть на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які протягом останніх п’яти років надають Україні допомогу у сфері фінансового контролю (аудиту), запобігання корупції або реформування Рахункової палати. Такий строк забезпечить участь міжнародних експертів щонайменше в одному конкурсному циклі відбору всього складу Рахункової палати.

На відміну від чинної процедури, законопроєкт пропонує оцінювати відповідність кандидатів вимогам профільного закону, а також критеріям доброчесності та професійної компетентності за результатами тестувань, виконання практичних завдань та співбесід. Серед тих, хто пройде такі випробування та спеціальну перевірку, ДГЕ на відкритому голосуванні відбиратиме не менше двох кандидатів на посаду члена РП.

ДГЕ прийматиме рішення більшістю голосів від загальної кількості членів. Але протягом перехідного періоду міжнародні експерти матимуть переважне право голосу. У разі рівного розподілу голосів рішення буде прийнятим, якщо за нього проголосувало щонайменше двоє таких експертів.

Надалі список рекомендованих для призначення кандидатів подаватимуть бюджетному комітету ВР, а той – на розгляд парламенту. 

Transparency International Ukraine підтримує роботу над вдосконаленням конкурсної процедури відбору членів Рахункової палати. 

Разом з тим, у законопроєкті не враховані окремі важливі моменти, пов’язані з формуванням дорадчої групи експертів (ДГЕ), повноваженнями її членів та проведенням конкурсного відбору:

• Немає вимог до членів ДГЕ (наприклад, щодо їхньої ділової репутації та досвіду роботи), а також обмежень щодо можливості обрати до неї певних осіб. Виникає ризик, що членом дорадчої групи може стати людина, у якої немає достатньої кваліфікації або яка є представником потенційного об’єкта контролю Рахункової палати. 
• Належно не визначені права та обов’язки членів ДГЕ, а також підстави для дострокового припинення їхніх повноважень. Надалі це може заблокувати конкурсну процедуру. 
• Конкурсний відбір має тривати 4 місяці, і це надто мало часу, щоб провести всю процедуру включно з підготовчим етапом (визначенням регламенту роботи групи, порядку проведення конкурсу, критеріїв та методики оцінювання кандидатів), всіма етапами відбору (за необхідності ДГЕ може проводити додаткові випробування), голосуванням та формуванням фінального списку кандидатів.  

Ще один важливий ризик — у законопроєкті не згадується, що конкурс мають проводити на відкритій основі. Це стосується як загалом питання доступу до участі в конкурсі, так і забезпечення прозорості відбору: оприлюднення методології оцінки кандидатів, трансляції співбесід, публікації результатів різних етапів відбору.

Отже, хоча законопроєкт запроваджує низку кроків для того, щоб надалі конкурси були справді ефективними та відкритими, цей перехід залишається незавершеним. Процедуру конкурсного відбору нових членів Рахункової палати та загалом підхід до нього потрібно доопрацювати.

Забезпечення незалежності Рахункової палати

Аналізуючи роботу Рахункової палати, TI Ukraine наголошувала на необхідності забезпечити незалежність цього органу як запоруки його ефективної роботи. Зокрема серед головних загроз ми виокремили:

• можливість політичного впливу на інституцію через закріплені в законодавстві механізми призначення та звільнення її членів і керівника;
• ризики втручання інших органів влади в планування роботи РП; 
• фінансові ризики, пов’язані з обмеженими повноваженнями РП в бюджетному процесі та рівнем заробітних плат працівників, який визначається загальним законодавством про державну службу.

Законопроєкт усуває значну частину таких ризиків. 

Під час планування аудитів Рахункова палата повинна буде застосовувати ризикоорієнтований підхід. При цьому позапланові аудити можна буде проводити лише у разі прийняття відповідного рішення парламентом.

Фінансову незалежність Рахункової палати пропонується посилити через зобов’язання уряду разом з проєктом закону про державний бюджет подавати інформацію про врахування пропозицій Рахункової палати щодо її фінансового забезпечення. Законопроєкт також пропонує вивести посадових осіб РП з-під дії Закону «Про державну службу» та визначити розмір їхніх посадових окладів і доплат у профільному законі, як це зокрема передбачено для Національного антикорупційного бюро України.  

Але в частині забезпечення політичної незалежності інституції були враховані не всі ризики. 

Законопроєкт пропонує скоротити кількість членів Рахункової палати до 11 і не передбачає втрату повноважень раніше призначених членів органу (зараз їх 5). Це лишає можливість політичного впливу на чинних членів, і як наслідок, на подальші рішення РП, адже вони приймаються більшістю голосів від кількості присутніх на засіданні членів. Тому важливо зберегти ту кількість членів Рахункової палати, яка передбачена законом зараз, щоб переважну їх більшість була обрали вже за новою та відкритою процедурою відбору.

Зараз за вибір кандидатури для призначення на посаду голови Рахункової палати відповідає спікер парламенту, внаслідок чого зберігаються ризики політичного впливу на потенційного очільника РП. Такий підхід варто змінити, надавши безпосередньо Рахунковій палаті можливість обирати кандидата та вносити подання про його призначення до Верховної Ради.

Крім того, законопроєкт зберігає ризик дострокового припинення повноважень членів РП із підстав, не передбачених профільним законом. 

У травні 2022 року Верховна Рада прийняла закон, який надав парламенту повноваження на період воєнного стану висловлювати недовіру посадовим особам, призначення та звільнення яких є прерогативою ВР, наслідком чого є звільнення такого посадовця. При цьому, питання про висловлення недовіри ініціюють за спрощеною процедурою — це може зробити Голова парламента чи не менше ніж 113 депутатів, і питання невідкладно розглядають на пленарному засіданні. 

Як наслідок, під ризик звільнення потрапили посадовці Рахункової палати, і саме завдяки цьому механізму позбувся посади колишній Голова. Тому норму закону, яка ставить під питання незалежність Голови та членів Рахункової палати, необхідно виключити. 

Отже, поки що депутати врегулювали ризики втручання інших органів у роботу РП та посилили її фінансове забезпечення. Водночас залишаються загрози політичного впливу на її діяльність. 

Розширення повноважень Рахункової палати

Зараз Рахункова палата концентрується на контролі за надходженням та використанням коштів державного бюджету. Але законопроєкт суттєво розширює її повноваження та надає можливість здійснювати аудит:

• місцевих бюджетів;
• позабюджетних фондів;
• державних та комунальних підприємств;
• Національного банку України;
• міжнародної фінансової допомоги (грантів, кредитів), яка надійшла до державного або місцевих бюджетів;
• публічних закупівель (не лише за рахунок коштів державного бюджету, як зараз).

Безперечно, в умовах обмеженого використання внутрішніх надходжень та залучення до бюджетів різних рівнів значних обсягів фінансової допомоги ззовні роль фінансового контролю зростає. Проте таке суттєве розширення повноважень тягне за собою ризики.

Вже зараз Рахункова палата і Державна аудиторська служба України наділені подібними повноваженнями у сферах контролю за станом управління та використання державних коштів. А покладення на РП додаткових повноважень щодо аудиту коштів місцевих бюджетів лише збільшить кількість точок перетину функцій цих органів. Крім того, одночасне фінансування двох органів з дублюючими повноваженнями неефективне з точки зору використання державних коштів на їхню діяльність.

Ще один приклад – контроль за законним та цільовим використанням коштів політичними партіями. За нього відповідальне НАЗК, проте законопроєкт зберігає такі ж повноваження і за Рахунковою палатою. 

Перетин функцій органів контролю необхідно усунути. У випадку з контролем за використанням коштів політичними партіями це можна зробити вже зараз, внісши відповідні зміни до законопроєкту. Але узгодження напрямів діяльності Рахункової палати та Держаудитслужби потребує додаткових консультацій із залученням як представників цих органів, так і парламенту та уряду. Тому враховуючи стислі строки для підготовки законопроєкту до другого читання, ми рекомендуємо відкласти вступ в дію положень, які передбачають розширення повноважень Рахункової палати на аудит коштів місцевих бюджетів, щонайменше до кінця 2025 року.

***

Резюмуючи, законопроєкт № 10044-д враховує більшість питань, які узгодила робоча група із реформи органу при бюджетному комітеті Верховної Ради. Крім цього, він виконує низку вимог міжнародних партнерів щодо реформування Рахункової палати та частково відповідає крокам, які TI Ukraine рекомендує впровадити для вдосконалення органу.

При цьому, низку пропозицій потрібно допрацювати:

1. Удосконалити процедуру конкурсного відбору:

• встановити вимоги до членів дорадчої експертної групи (ДГЕ), що проводитиме конкурс, а також обмеження щодо можливості обрати до неї окремі категорії осіб;    
• визначити права та обов’язки членів ДГЕ, підстави для дострокового припинення їхніх повноважень;
• збільшити строк проведення конкурсу для визначення переліку кандидатів, яких ДГЕ рекомендує призначити;
• передбачити відкритість та прозорість конкурсного відбору, включно з обов’язковим оприлюдненням методології оцінки кандидатів та результатів етапів відбору.

2. Посилити політичну незалежність Рахункової палати:

• не зменшувати кількість членів Рахункової палати;
• надати Рахунковій палаті повноваження обирати кандидата на посаду Голови органу;
• забрати в парламенту можливість достроково припиняти повноваження членів Рахункової палати з підстав, передбачених Законом «Про правовий режим воєнного стану».

3. Узгодити повноваження Рахункової палати з іншими органами:

• прибрати повноваження Рахункової палати щодо здійснення контролю за законним та цільовим використанням коштів, виділених на фінансування політичних партій, що наразі дублюють повноваження НАЗК;
• відкласти вступ в дію положень, які передбачають повноваження Рахункової палати здійснювати аудит коштів місцевих бюджетів, щонайменше до кінця 2025 року для узгодження функцій РП та Держаудитслужби.

Ці зміни важливі для реформи органу і відтак, підвищення ефективності її контролю за публічними фінансами та мінжнародною фінансовою допомогою.

Цю публікацію підготовлено в межах проєкту «Підтримка цифрової трансформації», що фінансується USAID і UK Dev.