Нові підстави для дисциплінарної відповідальності працівників АРМА: юраналіз законопроєкту

31 січня 2024 року уряд зареєстрував проєкт закону №10451, яким планують вдосконалити процеси притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників АРМА. Його розробили на виконання одного із заходів Державної антикорупційної програми.

Короткі висновки:

• чимало сфер, де може бути допущена протиправна поведінка посадовців АРМА, залишається поза увагою авторів проєкту закону;
• концептуальні питання дисциплінарної відповідальності суперечать  положенням закону про державну службу;
• не врегульовані окремі процеси, порушення порядку яких може стати підставою для дисциплінарної відповідальності.

Що ми пропонуємо:

• визначити вичерпний спеціальний перелік підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників АРМА (з огляду на функції Агентства);
• узгодити проєкт закону із Законом України «Про державну службу», що є профільним для всіх державних службовців в Україні;
• прийняти необхідні підзаконні акти, які врегулюють процеси реалізації функцій АРМА.

Як сьогодні вирішується питання дисциплінарної відповідальності працівників АРМА 

Зараз притягнення до дисциплінарної відповідальності посадовців АРМА відбувається відповідно до закону про державну службу та прийнятих на його виконання підзаконних актів. 

Відповідно до цих документів:

• підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, визначення якого прописане в законі про держслужбу;
• перелік дисциплінарних проступків також визначений у цьому законі. До них належать, наприклад, порушення присяги державного службовця, невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків тощо.

Що пропонують змінити?

У Проєкті закону пропонують доповнити закон про АРМА положеннями щодо окремих підстав та порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників Агентства. Ідеться про такі зміни:

• голова АРМА буде визначати склад та порядок дій дисциплінарної комісії, яка розглядатиме питання притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників Агентства;
• законопроєкт визначає підстави дисциплінарної відповідальності працівників АРМА;
• до працівників Національного агентства будуть застосовуватися види дисциплінарного стягнення та загальні умови їх стягнення, передбачені Законом про державну службу.

Підставами для притягнення працівників Національного агентства до дисциплінарної відповідальності стануть:

• умисне або внаслідок недбалості порушення встановленого порядку визначення управителя активом;
• порушення встановленого порядку перевірки ефективності управління арештованими активами, переданими АРМА в управління;
• нереагування або порушення встановленого порядку реагування на отриману інформацію та/або встановлені факти неналежного управління активами чи спроб відчуження активів управителем;
• незаконне розголошення інформації з обмеженим доступом, що стала відома працівнику у зв’язку з виконанням ним своїх повноважень;
• інші підстави, передбачені законом про державну службу для працівників Агентства, які є державними службовцями, та Кодексом законів про працю України.

Які є ризики пропонованих змін?

Оскільки ці зміни до законодавства розроблялися на підставі Державної антикорупційної програми, вони мали б бути спрямовані на подолання корупційних ризиків у роботі АРМА та підвищення ефективності його роботи з урахуванням попереднього досвіду.

Дійсно, проблеми з ефективністю управління активами є і їх чимало. Однак пропоновані зміни виглядають неповними та такими, що не зможуть максимально ефективно вирішити питання дисциплінарної відповідальності працівників Агентства.

• Чимало сфер, де може бути допущена протиправна поведінка посадовців АРМА, залишаються поза увагою.

Автори законопроєкту декларують, що мета прийняття цього закону — унормувати підстави притягнення працівників Агентства до дисциплінарної відповідальності. При цьому, перелік пропонованих до розширення підстав, на наш погляд, неповний.

Поза увагою залишаються:

• порушення порядку реалізації арештованих активів та порядку проведення конкурсного відбору суб’єктів оціночної діяльності. Саме такі факти стали предметом розслідування НАБУ щодо колишніх топпосадовців Агентства;
• порушення порядку здійснення заходів з виявлення, розшуку активів за зверненням слідчого, детектива, прокурора, суду (слідчого судді). Ненадання своєчасних відповідей на звернення правоохоронців щодо розшуку активів зокрема констатували й у звіті з аудиту АРМА;
• порушення правил формування та ведення Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні. Раніше ми зазначали, що якість цього реєстру бажає кращого.

Виглядає, що при розробці законопроєкту автори просто скопіювали відповідні положення Державної антикорупційної програми. Це, звісно, не може вважатися адекватним засобом вирішення проблеми. 

• Концептуальні питання дисциплінарної відповідальності вступають у суперечність з положеннями закону про державну службу.

Засади дисциплінарної відповідальності визначені у профільному законі для всіх державних службовців. Закон про АРМА вказує, що він застосовується до Агентства та його працівників у частині, що не суперечить цьому закону.

Але внесення пропонованих змін може створити додаткові суперечності. Наприклад, за законом про державну службу притягнути до відповідальності держслужбовця можна, якщо він щось протиправно не зробив, або ж зробив, і цим самим не виконав або неналежно виконав свої обовʼязки.

Конкретний перелік дисциплінарних проступків визначається у наступних статтях закону про державну службу. Наприклад, порушення Присяги державного службовця, порушення правил етичної поведінки державних службовців, невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця тощо.

У новому ж законопроєкті пропонується не визначати загальну підставу притягнення до дисциплінарної відповідальності, а одразу звернутися до наведеного в цьому документі переліку конкретних випадків, коли працівників АРМА можна притягнути до відповідальності. Але і цей перелік неповний, адже решту підстав потрібно шукати в законі про державну службу.

Таким чином, ми можемо отримати ситуацію, коли загальна підстава дисциплінарної відповідальності за законом про державну службу та спеціальна підстава за законом про АРМА будуть суперечити одна одній.

Варто зазначити, що процес притягнення до дисциплінарної відповідальності треба проводити максимально чітко та правомірно — щоб запобігти порушенню прав працівників і, як наслідок, виплати їм компенсації. Як це було, наприклад, із Володимиром Павленком, який в судовий спосіб захистив свої права та довів, що його звільнили незаконно. Йому присудили 1 994 870,92 грн компенсації. 

• Не врегульовані окремі процеси, порушення порядку яких може бути підставою для дисциплінарної відповідальності.

Однією з нових підстав для дисциплінарної відповідальності визначено нереагування або порушення встановленого порядку реагування на отриману інформацію та/або встановлені факти неналежного управління активами чи спроб відчуження активів управителем.

При цьому спеціального порядку для цих процесів не існує. Це може створити проблеми з реалізацією такої підстави для дисциплінарної відповідальності. Фактично, вона буде мертвою нормою.

При цьому проблеми зі збереженням арештованого та переданого за рішенням суду майна до АРМА дійсно є. Наприклад, вони були предметом обговорення на засіданнях Слідчої комісії Верховної Ради. 

Висновки

З огляду на важливість завдань, які має вирішити цей законопроєкт, але низьку його якість Transparency International Ukraine підтримує прийняття законопроєкту №10451 за основу з доопрацюванням. 

На моніторинговій платформі ДАП вказано, що виконання цього заходу розпочато невчасно. Напевно, через це й маємо низьку якість документа. Тому, щоб пропоновані законом механізми дійсно працювали, потрібно внести в документ такі зміни. 

1. Визначити вичерпний спеціальний перелік підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників АРМА з огляду на функції Агентства.
2. Узгодити проєкт закону із Законом України «Про державну службу», що є профільним для всіх державних службовців в Україні.
3. Прийняти необхідні підзаконні акти, які врегулюють процеси реалізації функцій АРМА.

І насамкінець слід зауважити, що притягнення до відповідальності — важливий елемент забезпечення належного функціонування державного органу. Однак він застосовується тоді, коли протиправну поведінку вже допущено. Треба докласти всіх зусиль для того, щоб випадків порушення обовʼязків працівників Агентства було якомога менше.