Що треба поліпшити в роботі АРМА за результатами зовнішнього аудиту

За діяльністю АРМА є різні види контролю — наприклад, незалежна зовнішня оцінка роботи Агентства та громадський контроль. Складовою першого є щорічний зовнішній аудит діяльності АРМА. 

Дублювання функцій з розшуку активів, можливе неефективне управління активами, а також надання формальних відповідей на звернення слідчих, прокурорів та суддів, – це лише частина з того, що встановили аудитори Агентства розшуку та менеджменту активів в рамках дослідження. 

До яких ще висновків прийшли аудитори, та що потрібно вдосконалити в роботі АРМА? Розглянемо ці питання детально.

Хто проводив аудит і для чого?

Зовнішній аудит діяльності Національного агентства за 2022 рік відбувався з жовтня по грудень 2023 року. Відповідно до закону, таку оцінку має проводити виключно міжнародна або національна аудиторська компанія, яка є визнаною та має високу ділову репутацію на відповідному ринку України.

Цього разу перевірку проводила аудиторська компанія ТОВ АК «‎Кроу Україна». AC Crowe Ukraine є членом Crowe Global, швейцарського об’єднання, тобто її оцінку цілком можна назвати відповідною запиту в законодавстві стосовно вимог до аудитора. 

Головна мета такого аудиту — отримання об’єктивної інформації про те, яким чином функціонує Агентство, що позитивно або негативно впливає на виконання його функцій. І надалі саме ці дані мають стати основою для роботи комісії з зовнішнього контролю.

Про карколомні закупівлі послуг аудиту АРМА ми розповіли в окремому матеріалі. А зараз пропонуємо подивитися детальніше, що ж виявили аудитори.

До яких висновків дійшли аудитори?

AC Crowe Ukraine перевіряла фінансову звітність та виконання функцій АРМА в цілому. 

В результаті перевірки аудитори виявили, що більшість функцій Агентства у 2022 році не виконували належним чином. Незалежна перевірка встановила, що окремі аспекти діяльності АРМА не врегульовані локальними нормативними актами, деякі функції не виконували взагалі через відсутність ініціатив інших органів, та й загалом спроможності Агентства не використовуються повною мірою. 

Так, проблеми були виявлені у таких сферах:

• аналітична функція АРМА;
• нормотворча функція АРМА;
• функція виявлення, розшуку, проведення оцінки активів;
• організація заходів, пов’язаних з оцінкою, обліком та управлінням активами;
• формування та ведення Єдиного державного реєстру арештованих активів;
• співробітництво з органами іноземних держав;
• функція представництва прав та інтересів України у закордонних юрисдикційних органах;
• надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги.

Цікаво, що за результатами аудиту 2021 року, який проводила ТОВ «Аудиторська фірма “Імона-Аудит”», висновки для тодішнього керівництва АРМА були більш втішними та не такими критичними. 

Оцінюючи зміст нового аудиторського звіту, на наш погляд, треба враховувати таке:

• аудит стосувався 2022 року, тобто періоду до обрання нової очільниці органу. І аудитори спиралися, в тому числі на відповіді, отримані від Агентства під головуванням Думи;
• у цьому ж році розпочалося повномасштабне вторгнення росії на територію України, що не могло не вплинути на роботу будь-якого державного органу; 
• обмеження, про які зазначили самі аудитори у своєму звіті: вибірковий метод, строки проведення аудиту та обмеження доступу до інформації.

Однак чимало зауважень зі звіту слушні і перегукуються із висновками експертів TI Ukraine, які ми згадували в дослідженні спроможності органів антикорупційної інфраструктури. Розглянемо найцікавіші з наведених аудиторами тез.

Аналітична функція АРМА

Аудитори зробили висновок, що Агентство не враховувало можливості для ефективного розшуку та виявлення активів з урахуванням статичних даних, які збираються в АРМА. А функція з аналізу статистики не була належно врегульованою та контрольованою.

Більше того, АРМА не обліковувало інформацію щодо конкретного розподілу доходів, отриманих від управління активами, та видатків, пов’язаних з управлінням таким майном. Це негативно впливає на моніторинг управління активами, адже, наприклад, без такої інформації складно розробити механізми, які б дозволили зменшити видатки на управління.

Також аудитори виявили розбіжності в інформації, що обліковує АРМА, та тією, якою володіють інші правоохоронні органи. Це стосувалося засідання Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з економічної безпеки 23 травня 2023 року. Тоді представники правоохоронних органів  повідомили, що з 24 лютого 2022 року по травень 2023-го від правоохоронних органів до АРМА передали російських активів на суму не менше 70 млрд грн. Вказана вище інформація відсутня у звітності Національного агентства, й АРМА не відстежує її при формуванні статистичних даних.

Тож маємо сподівання, що Агентство запровадить чіткі й конкретні механізми та процедури поводження зі статистичними даними та їх аналізу.

Нормотворча функція АРМА 

В цій частині аудитори відзначили, що Агентство у 2022 році не звертало належної уваги на такі проблемні аспекти:

• ефективність управління активами для максимізації надходжень до державного бюджету;
• порядок відбору на конкурсних засадах управителів активами та реалізація арештованих активів;
• ведення обліку активів;
• заходи в рамках міжнародного співробітництва тощо.

Про цю ж проблему раніше згадували й експерти TI Ukraine. 

Суттєвий недолік також у тому, що в Агентстві не було планування у сфері нормотворчості, і загалом в АРМА не контролювали виконання цієї функції.

Дійсно, законодавство про АРМА потребує вдосконалення в різних аспектах. Наприклад, Єврокомісія у звіті про прогрес України відзначила напрями реформування АРМА, серед яких:

• система прозорого відбору голови АРМА, 
• повноцінне планування перед арештом, 
• визначення пріоритетності арешту активів кримінальними судами, 
• прозорі процедури управління, продажу та оцінки активів,
• розблокування можливості управління корпоративними правами.

Тому важливо мати комплексний план вдосконалення нормативної бази функціонування Агентства.

Функція виявлення, розшуку, проведення оцінки активів

Під час аудиту виявлено, що в АРМА немає систем автоматизованої обробки інформації, яку орган може отримувати згідно з законодавством. На думку аудиторів, це свідчить про низьку ефективність виконання функції розшуку та виявлення активів.

При цьому у звіті оминули увагою, що вже у лютому 2023 року АРМА розробило автоматизовану систему для аналітичної роботи у сфері розшуку активів. Звісно, це не входило в часовий проміжок для проведення аудиту, однак у звіті згадано про прийняття та розробку у 2023 році Методичних рекомендацій щодо відбору управителів активами. Ймовірно інформацію про цю систему Агентство безпосердньо не надавало аудиторам, хоча вона і була в публічному доступі. 

Під час перевірки було встановлено, що на понад як 2% звернень органів досудового слідства та прокуратури щодо розшуку активів відповіді надали із суттєвим порушенням строків. А процедуру продовження встановлених строків розгляду запитів теж порушували неодноразово.

У звіті також відзначено неспроможність територіальних управлінь АРМА здійснювати заходи, зокрема, з розшуку та оцінки активів, — кількість доручень щодо виявлення та розшуку активів скоротилась майже до нуля. Це може бути повʼязано з проблемами кадрового забезпечення, про які ми вказували у власному дослідженні.

Аудитори звернули увагу на потребу переглянути функціонал структурних підрозділів центрального апарату АРМА та МТУ у вказаній сфері. 

Організація заходів, пов’язаних з оцінкою, обліком та управлінням активами

Аудитори висловили позицію, що відбір оцінювача арештованого майна повинен відбуватися до передачі активу в управління. А прийнятий Агентством порядок відбору визначає, що оцінка активу та відбір оцінювача проводяться вже після конкурсу на управителя. Такий порядок повʼязаний із тим, що передбачити розмір витрат на оцінку та закласти їх у бюджет, за загальним правилом, неможливо. Тому вони покриваються за рахунок визначеного управителя конкретними активами або ж реалізатором арештованого майна.

Взагалі стан справ із оцінкою арештованих активів поганий. Саме через імовірні зловживання на етапі оцінки арештованого майна будувалися схеми, які розслідують детективи НАБУ проти посадовців АРМА. 

При цьому незалежна перевірка не досліджувала питання того, чи повністю придатні  національні стандарти з оцінки майна для визначення вартості арештованих активів. На наш погляд, треба звернути увагу на цю сферу приватно-державного партнерства.

Розійшлися позиції аудиторів різних років і щодо форми та доцільності обліку активів, переданих в управління АРМА. У звіті за 2021 аудитори зазначили, що Агентство не контролює арештовані активи в контексті спеціального закону про облік, а лише перевіряє, яким чином визначені управителі виконують свої зобовʼязання. Тому тоді аудитори зробили висновок про недоцільністиь окремого обліку таких активів.

А ось аудитори 2022 року вказали, що з метою зменшення впливу людського ресурсу та для ефективного контролю за активами слід вести позабалансовий облік арештованих активів. На їхню думку, це забезпечить внутрішній контроль за заходами з управління активами.

Ми вважаємо, що з цією метою варто використовувати можливості Єдиного реєстру арештованих активів, щоб уникнути дублювання облікових систем та задля якісного його наповнення.

Аудитори також звернули увагу на відсутність документа, що регламентував би порядок відбору управителів арештованих активів. На наш погляд, цю проблему треба вирішувати внесенням змін до Закону про АРМА, щоб якісно врегулювати ці процеси.

Цікаві й результати аналізу аудиторами укладених договорів з управління арештованими активами. Вони дійшли висновків, що:

• Агентство не проводило роботу з вивчення ринку задля визначення економічних показників управління, і взагалі в АРМА була відсутня дієва процедура з визначення розміру винагороди управителю;
• при управлінні корпоративними правами не були встановлені показники ефективності, яких мали досягнути управителі, а також фактичні дії з розвитку підпорядкованих підприємств;
• у всіх договорах відсутні дієві механізми перегляду економічних показників, що фіксували б покращення інтересів установника управління;
• відповідальність у формі фінансових санкцій має формальний характер, через це установник управління не може забезпечувати виконання зобовʼязання;
• порядок визнання витрат не передбачає дієвого механізму їх контролю, зокрема, АРМА не здійснює планування та ціноутворення витрат, граничні обсяги, конкретизацію результатів витрат тощо;
• в договорах, які містили розмір очікуваного доходу, фінансові наслідки його недосягнення мають формальний характер;
• визнання витрат управителя обґрунтованими залежить від того, чи встигло АРМА надати зауваження до звітності управителя протягом 5 днів.

Слід зазначити, що ці договори досі не доступні громадськості, тому важко оцінити об’єктивність висновків аудиту в цьому питанні. Проте також потрібно змінювати вимоги законодавства до наповненості Єдиного реєстру арештованих активів, щоб такі договори або передбачі в них основі положення були в публічному доступі.

Формування та ведення Єдиного державного реєстру арештованих активів

Аудитори оцінили обґрунтованість закриття цього реєстру. Також вони встановили, що передбачене відповідною постановою Кабінету Міністрів право АРМА на зупинення чи обмеження роботи Реєстру не наділяє АРМА повноваженнями позбавляти інших користувачів можливості  користування ним.

Звернули увагу аудитори і на відсутність розроблених та прийнятих нормативно-правових актів з питань взаємодії органів державної влади та Агентства. А саме ці документи сприяли б наповненню Реєстру необхідною інформацією.

Також у звіті згадали, що стаття 25 профільного закону про АРМА визначає перелік обмежень доступу до інформації в реєстрі. Через ці обмеження ефективний контроль наповненості реєстру неможливий.

Раніше ми писали про те, що якість реєстру арештованого майна бажає кращого, і народні обранці зареєстрували різні законопроєкти, які можуть вплинути на ці процеси. Йдеться про проєкти законів 8184 та 9515. Однак і ці законодавчі ідеї потребують доопрацювання.

Співробітництво з органами іноземних держав

Аудитори зробили висновок, що участь представників АРМА у міжнародних заходах не призводить до впровадження отриманих ідей на практиці. Це суттєве зауваження, особливо в контексті ефективності участі публічних посадовців у відрядженнях коштом державного бюджету.

Було виявлено також недостатній рівень ефективності транскордонного обміну інформацією з компетентними іноземними органами у рамках спільних робочих груп Task Force. Наприклад, зі 171 запиту АРМА отримало відповідь лише по 79. 

Водночас у 2022 році до АРМА надійшов 41 міжнародний запит стосовно виявлення та розшуку активів. З них по 38 Агентство направило відповіді. За 2 запитами АРМА не відповідало оскільки адресантом виступали органи російської федерації. Ще 1 запит, адресантом за яким є Молдова, на кінець 2022 року перебував у роботі.

Функція представництва прав та інтересів України у закордонних юрисдикційних органах

Аудитори відзначили, що керівна роль в організації цих процесів належить Міністерству юстиції України. АРМА може брати участь у них через міжвідомчі робочі групи, але у 2022 році таких прикладів не було. І перед Агентством інші інституції не ініціювали питання про представництво України у закордонних органах у справах щодо повернення активів.

Відтак надається слушна рекомендація про запровадження дієвого правового механізму реального повернення в державу виведених за кордон активів, вдосконалення правового та інституційного регулювання відносин, що виникають у зв’язку з поверненням активів, з представництвом та захистом прав та інтересів України у закордонних юрисдикційних органах у спорах.

Це особливо важливо у контексті реалізації нещодавно схваленої Стратегії повернення активів, яка поки не імплементується, адже план заходів до неї так і не затверджено.

Надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги 

У цій частині аудитори встановили, що організацію освітніх заходів АРМА здійснювало без планування, а зміст зустрічей та заходів мав вибірковий предмет обговорення та не охоплював всіх актуальних питань, пов’язаних з виявленням, розшуком, проведенням оцінки та управлінням активами. 

Аналіз змісту підготованих АРМА відповідей на звернення свідчить, що частина відповідей стосувалася роз’яснень законодавства, і такі роз’яснення та допомога здійснювалися без залучення юридичної служби АРМА.

Тому доцільно проводити повноцінне планування реалізації вказаної функції, а також забезпечувати виконання цих планів.

Висновки

Після достатньо детального звіту з операційного аудиту посадовцям АРМА потрібно ретельно попрацювати над його аналізом та рекомендаціями, що там були зроблені. Адже в ньому, по суті, вказані проблеми у роботі АРМА, усунення яких допоможе вдосконалити роботу Агентства. 

Інструмент зовнішньої оцінки роботи державного органу дуже важливий для того, щоб зрозуміти, наскільки ефективна робота цього органу. Але, щоб він повноцінно працював, потрібно належним чином формувати склад команди, яка проводить таку оцінку, а також забезпечувати її доступом до максимально можливого об’єму даних.

Незалежну зовнішню оцінку діяльності Національного агентства взагалі не проводили жодного разу. І модель формування комісії з зовнішнього аудиту, закладена в Законі про АРМА, має ризики визнання її неконституційною. Така ж проблема трапилася з подібними положеннями Закону про НАБУ.

У 2020 році Конституційний Суд визнав, що наділення Президента повноваженнями, зокрема, визначати одного члена комісії зовнішнього контролю аудиту ефективності роботи НАБУ, не відповідають Основному Закону України.

У парламенті зареєстровані ініціативи щодо реформування інституту зовнішнього аудиту АРМА. Але його необхідно вдосконалити, аби цей інструмент належно працював. Зокрема, варто звернути увагу на такі суттєві недоліки:

• кількість членів комісії з проведення оцінки треба скоротити до трьох, і їх має  призначати Кабмін на підставі пропозицій міжнародних партнерів;
• необхідно розширити коло осіб, які можуть претендувати на позицію члена комісії з проведення оцінки.

Відтак TI Ukraine закликає народних депутатів реформувати інститут зовнішнього незалежного аудиту АРМА. Якщо ж цього не трапиться, то Агентство вже повинно розпочати підготовку до закупівлі послуг аудиту роботи АРМА у 2023 році. Це важливо для того, щоб аудитори мали достатньо часу для проведення свого дослідження.