АРМА придбало аудит своєї діяльності: як обирали виконавця?

Аналіз підготували: Анна Куц, юридична радниця Transparency International Ukraine,

Павло Демчук, юридичний радник Transparency International Ukraine

20 грудня збіг строк проведення аудиту АРМА компанією ТОВ АК “КРОУ УКРАЇНА”. Тому ми вже можемо дізнатись його результати. 

Закупівля цих послуг вдалась Агентству лише з другої спроби, а переможець зміг укласти договір лише через оскарження результатів тендеру. Також закупівлі викликали питання щодо можливої дискримінації. Спробуємо розібратися, чому так сталося.

У травні АРМА оголошувало тендер на аудиторські послуги вперше, але тоді не змогло їх закупити. Умови тендеру містили такі вимоги, що пропозиції всіх учасників були відхилені. 

Наприклад, організатори торгів хотіли, щоб відповідальність аудиторської компанії була застрахована на суму понад 50 млн грн, а також щоб у складі цієї компанії був щонайменше 1 адвокат та 1 працівник, який має кваліфікацію «Master of Business Administration». Ці вимоги важко назвати обґрунтованими, а їх сукупність у тендерах зазвичай може вказувати на бажання, щоб у відборі виграла якась конкретна компанія, або щоб він не відбувся взагалі.

У серпні, вже під керівництвом Олени Думи, АРМА оголосило новий тендер на закупівлю послуг аудиту. Чи вдалось у цьому випадку позбутись ознак дискримінації в умовах процедури — ми проаналізували нижче. 

Для чого АРМА аудиторські послуги

Закон про АРМА вимагає проводити щорічний зовнішній аудит діяльності Національного агентства. Виконувати його має виключно міжнародна або національна аудиторська компанія, яка є визнаною та має високу ділову репутацію на відповідному ринку України.

Аудит охоплює фінансову звітність та операційні питання діяльності АРМА. Серед іншого, така оцінка має на меті виявити обставини, які можуть негативно або позитивно впливати на виконання функцій органу. Тобто такі звіти повинні бути досить якісним джерелом інформації про роботу Агентства, особливо з огляду на те, що незалежну зовнішню оцінку діяльності АРМА так жодного разу і не проводили.

Що було не так з вимогами у цих двох тендерах АРМА 

Дослідивши умови тендерів на аудиторські послуги, ми виявили в них низку вкрай жорстких вимог до учасників. Серед них сума страхування 50 мільйонів гривень та конкретна його форма, вимога підтвердити наявність програмного забезпечення довідкою чи листом від виробника чи його представника, надмірні вимоги до освіти аудиторів, а також умова надати сертифікат ISO про екологічність виробництва. Усе це, на нашу думку, має ознаки дискримінації.    

Відповідати таким вимогам може лише вузьке коло учасників, при цьому в такому звуженні немає об’єктивної необхідності. Щодо деяких умов до АРМА звертались потенційні учасники через систему Prozorro з проханням виключити ці умови з тендерної документації. 

Ось декілька вимог, що викликали наше найбільше занепокоєння.

1. Договір страхування та страховий сертифікат на 50 мільйонів гривень

Як ми вже згадували вище, у травні замовник вимагав надати копію договору страхування цивільно-правової відповідальності учасника та копію страхового сертифіката на суму не менше ніж 50 млн грн. Однак вимога страхування на таку суму явно завищена — за законом вона має сягати 10 млн грн.

Як бачимо, замовник підвищив вимогу до 50 млн, чим обмежив коло потенційних учасників процедури закупівлі лише тими, які мають договір страхування на суму, що у 5 разів перевищує мінімально передбачену законом. 

Крім цього, АРМА вимагало не лише договір страхування, але й копію страхового сертифіката — лише цю форму договору страхування замовник визнав допустимою.

У новому тендері, оголошеному в серпні, вимогу щодо страхового сертифіката прибрали, а суму страхування зменшили до 10 млн грн, що відповідає чинному законодавству.

2. Довідка від виробника програмного забезпечення

У травневому тендері замовник вимагав наявність спеціалізованого програмного забезпечення для виконання аудиторських послуг. І все б нічого, якби учасники не повинні були надавати оригінал або завірену копію довідки, виданої виробником або офіційним представником виробника такого програмного продукту, або завірену копію договору з таким виробником. 

У новому тендері ця вимога залишилась без змін. На наш погляд, отримання довідки від офіційного представника виробника може ускладнитися, якщо програми купуються на сайті через придбання ліцензії та приєднання до договору, без особистого контакту з офіційним представником чи виробником. Підтвердити наявність програмного забезпечення так само можна, наприклад, документами про його придбання (оплату).

3. Наявність адвоката та інші вимоги до працівників 

В обох тендерах АРМА поставило вимоги до працівників учасника торгів, які, на наш погляд, могли звузити коло потенційних аудиторських компаній-учасників.

• У компанії повинні працювати не менше 50 працівників, які залучаються до виконання завдань з аудиту, і з них не менше 15 аудиторів. 
• Не менше ніж 10 працівників-аудиторів, які працюють за основним місцем роботи в учасника, повинні мати чинні сертифікати (дипломи) професійних організацій, що підтверджують високий рівень знань з міжнародних стандартів фінансової звітності. Ці дипломи має видати одна з організацій, яка є членом Міжнародної федерації бухгалтерів (IFAC), а саме присяжних сертифікованих бухгалтерів ACCA, Американським інститутом сертифікованих громадських бухгалтерів (AICPA), Інститутом присяжних бухгалтерів Англії Вельсу (ICAEW).
• Не менше ніж 5 працівників компанії повинні мати дипломи вищезазначених організацій, що підтверджують проходження повної програми сертифікації. Зараховується кількість персоналу лише за документами, що підтверджують їх членство: Member of the Association, Certificate of Membership, Fellow Member of the Association.

До того ж у травневому тендері АРМА вимагало від учасників наявності у штаті юриста, адвоката та спеціаліста з кваліфікацією «Master of Business Administration». Один з учасників тоді просив прибрати вимоги щодо наявності адвоката та «Master of Business Administration» як дискримінаційні. Тоді у задоволенні вимоги відмовили, і компанія вже не брала участь у тендері. Натомість у серпневому тендері таких вимог немає, але залишилась решта, згаданих вище.

Наведеним вимогам у сукупності, ймовірно, відповідає невелика кількість аудиторських компаній. При цьому деякі умови є вкрай специфічними та не мають зрозумілої причини для встановлення. Наприклад, неясно, чому компанія зі штатом, скажімо, 48 працівників не може провести аудит АРМА.

4. Новий тендер — нові вимоги: сертифікати ISO про екологічність виробництва

Серпневий тендер не обійшовся без несподіванок. АРМА почало вимагати від учасників наявності двох сертифікатів: 

• ISO 9001:2015 — передбачає відповідність стандарту «Системи управління якістю»;
• ISO 14001:2015 — передбачає відповідність ДСТУ ISO 14001:2015 Системи екологічного управління. Вимоги та настанови щодо застосовування ISO 14001:2015, IDT.

І якщо мати перший з сертифікатів цілком можливо для учасників, то другий встановлює вимоги до системи екологічного управління, що їх організація може ви­користовувати для підвищення своєї екологічної дієвості. 

Обидва сертифікати викликали запитання. ТОВ «ГРАНТ ТОРНТОН» звернулося до АРМА з вимогою виключити умови щодо сертифікатів ISO. Зокрема щодо сертифікату ISO 14001:2015, оскільки він, на думку компанії, не має жодного відношення до невиробничих компаній, якими є аудиторські. Натомість його мета — звести до мінімуму шкідливий вплив діяльності виробництва на навколишнє середовище. Цей сертифікат також не вимагається жодним із нормативних документів, які регулюють діяльність аудиторських компаній в Україні.

Зауважимо, що остаточний висновок, чи є вимога дискримінаційною, може прийняти виключно відповідна Комісія Антимонопольного комітету України. АМКУ має, розглянути відповідну скаргу потенційного учасника, якщо він доведе, що його така вимога дискримінує. Тому ми не стверджуємо про наявність дискримінації — лише вказуємо на її ймовірність.

Як АРМА реагувало на вимоги учасників закупівлі

У травні Агентство негативно відреагувало на всі запитання та вимоги, в тому числі які стосувались дискримінаційних вимог, тож не внесло жодних змін у тендерну документацію. У другому тендері воно так само відмовило ТОВ «ГРАНТ ТОРНТОН» у виключенні вимог до сертифікатів ISO.

Можливо, якби замовник не був непохитним у своїх вимогах і трохи змінив їх відповідно до звернень бізнесу, учасників було би більше. Так, у травневому тендері два учасники, які подавали вимоги щодо усунення дискримінації, не взяли участь у процедурі закупівлі — деться про ТОВ «БДО КОНСАЛТИНГ» та ТОВ «ЕЙЧ ЕЛ БІ ЮКРЕЙН». У серпні так само від участі в тендері утрималось ТОВ «ГРАНТ ТОРНТОН» — після відмови прибрати вимогу до сертифікатів ISO.

У травні замовник вирішив відхилити всі три тендерні пропозиції з однієї підстави – відсутність страхового сертифіката на суму 50 мільйонів гривень. Один з учасників торгів – ТОВ «ГРАНТ ТОРНТОН ЛЕГІС» – не погодився із відхиленням своєї пропозиції і спрямував вимогу про усунення порушення. Він посилався на те, що надав копію страхового договору на суму 50 000 000,00 грн. Проте замовник, звісно, не задовольнив вимогу через відсутність саме сертифіката. На повторну вимогу замовник не надав відповіді.

Перемога через оскарження: як аудиторська компанія виборола контракт з АРМА

У серпневому тендері взяли участь дві компанії. Розглянувши тендерні пропозиції учасників, АРМА знову відхилило обидві – і знову через недоліки договору страхування.

Учасникові ТОВ АК «КРОУ УКРАЇНА» закидало АРМА, що наданий ним договір страхування не відповідає Типовому договору, затвердженому розпорядженням Нацкомфінпослуг від 13.11.2019 № 1977. У складі тендерної пропозиції другого учасника – ТОВ «КРОУ ЕРФОЛЬГ УКРАЇНА» — договору страхування взагалі не було. 

Зауважимо, що за правилами публічних закупівель, якщо замовник виявив невідповідності в документах, у більшості випадків він має надати учаснику 24 години на їх виправлення. ТОВ АК «КРОУ УКРАЇНА» подало скаргу до відповідної комісії Антимонопольного комітету, оскільки не погодилось із відхиленням своєї пропозиції.  

15 вересня скаргу задовольнили — Комісія АМКУ зобов’язала АРМА скасувати рішення про відхилення тендерної пропозиції ТОВ АК «КРОУ УКРАЇНА». На думку Комісії АМКУ, замовник, замість того щоб відхиляти, повинен був надати учаснику 24 години на виправлення недоліків у договорі страхування. 

Врешті АРМА виконало рішення Комісії АМКУ: повторно розглянуло пропозицію скаржника, дало йому 24 години і уклало 16 жовтня договір про закупівлю. 

За умовами договору, переможець мав три місяці на виконання аудиту. Втім, за останніми змінами цей строк скоротили — він добіг кінця 20 грудня. І звіт за результатами аудиту вже є на сайті АРМА. 

Висновки

Проведення якісного аудиту АРМА дозволить отримати обʼєктивну інформацію про виконання органом своїх функцій. Для цього потрібно, щоб послуги закуповували у визнаної та незалежної аудиторської компанії, і визначити її потрібно прозоро й на конкурентних засадах. На вибір компанії напряму впливають умови тендеру.

Під час першої спроби закупівля аудиторських послуг так і не відбулась, оскільки ніхто з трьох учасників не зміг надати страховий сертифікат на 50 мільйонів гривень. 

У другому тендері частину вимог, які виглядають дискримінаційними, прибрали, зокрема вимоги до страхових сертифікатів. Але замовник залишив інші та додав нові умови, які, можливо, звузили коло учасників. Наприклад, вимогу до наявності сертифіката ISO щодо дотримання екологічних вимог, вимоги до кількості працівників та підтвердження їхніх знань членами міжнародних асоціацій.

Дві пропозиції, що надійшли, знову були відхилені. Але, на щастя, учасник не примирився з цією ситуацією, а звернувся до Комісії АМКУ із скаргою та переміг. АРМА виконало рішення АМКУ і уклало договір з переможцем тендеру. Звісно, стислі строки могли вплинути на повноту та якість аудиту — про це зазначили самі аудитори у звіті з операційного аудиту. 

Також варто відзначити, що зараз на розгляді парламенту перебувають законодавчі ініціативи, які мають вдосконалити проведення зовнішньої оцінки АРМА. Парламентарі пропонують взагалі прибрати вимогу щодо проведення аудиту фінансової звітності та операційної діяльності спеціалізованою організацією. А забезпечити його проведення незалежною комісією, яка буде мати ширший спектр повноважень. Однак допоки цей закон не прийнятий та не набрав чинності, АРМА має виконувати вимоги чинного законодавства.