Плюси і мінуси нового законопроєкту про відновлення е-декларування чиновників

27 липня Верховна Рада України підтримала у першому читанні і за основу новий проєкт закону  №9534, який визначає порядок подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Цей документ націлений на відновлення обов’язкового електронного декларування. 

Короткі висновки з законопроєкта

• Цей законопроєкт хоч і потребує доопрацювання до другого читання, є кращим за свій попередник №8071. Втім, останній так і не дочекався першого читання в парламенті.
• Законопроєкт  № 9534 відновлює обовʼязок чиновників подавати декларації в умовах воєнного стану, а за неподання передбачається звільнення.
• НАЗК зможе відновити перевірку таких декларацій. Також відновлюється проведення спецперевірок зі звільненням за їх непроходження.
• Реєстр декларацій знову відкривається для публічного доступу, однак деяка частина інформації з декларацій оприлюднюватись не буде.
• Існують ризики зловживання в деклараціях новим положенням про ринкову вартість майна у володінні чи користуванні — це може призвести до недекларування такого майна та ухилення від кримінальної відповідальності.

Основні рекомендації

• Виключити з законопроєкту запропоновану нову умову щодо ринкової вартості обʼєктів володіння чи користування.
• Відмовитись від встановлення 183 календарних днів для володіння чи користування активом для його декларування, натомість повернутись до чинного підходу щодо половини звітного періоду.
• Виключити норму про приховування повних імен інших осіб, крім декларанта, з публічної декларації.
• Не обмежувати мандат НАЗК наданням розʼяснень лише у сфері конфліктів інтересів та подарунків.
• Необхідно напрацювати та ухвалити законопроєкт про Єдиний реєстр банківських рахунків.

Детальніше про всі ці нюанси розповідаємо в юридичному аналізі нового законопроєкту.

Що сталося?

27 липня 299 голосами парламент ухвалив у першому читанні законопроєкт №9534 щодо відновлення е-декларування. Головним комітетом було визначено Комітет з питань антикорупційної політики, який очолює Анастасія Радіна — одна з ініціаторок проєкту разом з Давидом Арахамією та іншими народними депутатами. Раніше в цей же день законопроєкт був представлений на засіданні Комітету, який рекомендував його прийняття за основу.

Сам текст законопроєкту був зареєстрований в парламенті та з’явився в публічному доступі напередодні, 26 липня. 

Що з е-декларуванням відбувається зараз?

Після введення в Україні воєнного стану подання майнових декларацій стало необов’язковим, а низка функцій НАЗК були призупинені. Зокрема на паузу поставили одне з основних повноважень Нацагентства – повну перевірку декларацій. 

Крім того, з міркувань безпеки Агентство обмежило доступ до публічної частини Реєстру декларацій, відповідно всі дані з уже поданих декларацій за попередні роки так само були недоступні для медіа та громадськості.

Що пропонується в новому законопроєкті №9534?

1. Законопроєкт пропонує відновити обов’язок подання декларацій в межах 90 днів з моменту набрання ним чинності. Для військовослужбовців і декларантів, які перебувають на територіях, що постраждали від воєнної агресії рф, є винятки. 

До прикладу, для такої категорії декларантів строк для подання звітності (90 днів) може обчислюватися з дня визначення дати завершення бойових дій для відповідних територій чи з дня визначення дати завершення тимчасової окупації для тимчасово окупованих територій, на яких особа перебуває. Це позитивний крок, оскільки наразі подання декларацій суто добровільне.

2. Друга важлива зміна – відновлення всіх перевірок, які до повномасштабного вторгнення рф в Україну проводились НАЗК, а також відновлення спеціальних перевірок. Так само передбачені виключні обставини, пов’язані з військовою агресією, через які спецперевірки можуть бути проведені пізніше. 

Це також є позитивним кроком, оскільки зараз спецперевірки не проводяться, а НАЗК не може перевіряти електронні декларації в рамках механізму повної перевірки. Також пропонуються нові підстави для звільнення чиновника протягом 3 робочих днів за неподання декларації або непроходження спеціальної перевірки, що теж можна оцінити схвально.

3. Законопроєкт пропонує відновити обов’язок подання декларантами повідомлення про суттєві зміни у майновому стані, однак протягом 20, а не 10, як раніше, днів з моменту отримання доходу, придбання майна чи здійснення видатку. Але тепер не потрібно буде повідомляти про такі зміни, якщо вони пов’язані з отриманням доходів у вигляді заробітної плати (грошового забезпечення) або винагороди, отриманих коштом  державного чи місцевого бюджету за основним місцем роботи (проходження служби). 

Ми не вбачаємо ризиків у таких винятках, оскільки інформація про вказаний вид доходів і так буде відображена в декларації.

4. Також важливо, що крім відновлення декларування й перевірок пропонується знову відкрити до певної міри Реєстр декларацій. 

Це винятково позитивний крок з точки зору громадського контролю, адже попереду ми очікуємо конкурси на важливі посади, як то на посаду Голови НАЗК, чи на нових суддів. 

До відомостей, які позначались в декларації як конфіденційні і не оприлюднювались і до 24 лютого 2022 року (ідентифікаційні податкові номери, дати народження, серія та номер паспорта, назви вулиць, номери будинків тощо) додається населений пункт обʼєкта декларації або місця проживання (обов’язок вказувати область залишається, що є виправданим), а також всі ПІБ інших осіб, зазначених у декларації. Останнє є негативним кроком, який знижує можливості для громадського контролю, проведення журналістських розслідувань тощо. 

На нашу думку, суспільний інтерес тут превалює над потенційними ризиками, пов’язаними з публікацією цієї інформації. Крім того, здебільшого дані про таких осіб вже фігурували в попередніх деклараціях, поданих до початку повномасштабної війни.

5. В деклараціях чиновники зможуть не зазначати IBAN-номер та тип банківського рахунку. 

Це норма, яка здатна полегшити заповнення декларацій. Щоправда, для балансування цього кроку парламенту треба буде додатково розглянути та прийняти окремий закон щодо створення Єдиного реєстру банківських рахунків, відповідно до найкращих практик та міжнародних стандартів, закріплених зокрема через Директиви ЄС.

6. Проєкт закону передбачає надання НАЗК декларантам доступу до відомостей про них та членів їх сімей, які містяться в публічних електронних реєстрах за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій. Це полегшить заповнення декларацій.

Що треба доопрацювати

1. Через пропоновані зміни до ст. 46 Закону «Про запобігання корупції» створюється велика прогалина у питанні недекларування об’єктів володіння або користування декларантом або членами його сімʼї та ухилення декларантів від кримінальної відповідальності. 

Зміни пропонують декларувати актив не лише в прив’язці до часу його використання, а залежно від його ринкової вартості, яка має бути вищою за 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 1 січня 2023 року, це 134 200 грн). Це покладе на добросовісних декларантів додатковий обов’язок проводити оцінку ринкової вартості майна. Хоча в цілях декларування обовʼязку офіційно проводити грошову оцінку та визначати вартість, якщо вона раніше не була визначена в правоустановчих документах або мала би бути відомою декларанту, не існує. 

Така зміна також відкриє поле для потенційних зловживань — укладення договорів оренди за зниженою ціною, маніпуляції з експертною грошовою оцінкою тощо. У випадку користування обʼєктом на безоплатній основі такого письмового договору може взагалі не бути. Та й загалом в судовому порядку буде складно доводити прямий умисел порушників, які вдалися до подібних зловживань і тому не задекларували майно. Також ця непропорційна та обтяжлива норма може завдати шкоди належному декларуванню бенефіціарної власності.

2. Щодо привʼязки до часу використання такого активу, то режим декларування послабиться через встановлення порогу у 183 календарні дні для декларування об’єктів володіння чи користування, тоді як декларація може охоплювати звітним періодом менше ніж рік. 

Раніше конкретна кількість днів для декларування не передбачалася, а мала значення половина звітного періоду (якщо декларація щорічна – то пів року). Тож ми пропонуємо залишити чинну редакцію Закону у цьому випадку. Щодо іншої чинної умови декларування таких обʼєктів станом на останній день звітного періоду, яка замінюється двома місяцями, що передували закінченню звітного періоду, з нашого боку застережень немає.

3. НАЗК позбавиться повноважень видавати роз’яснення з приводу державного фінансування політичних партій, викривачів та декларування. В компетенції Агентства будуть лише роз’яснення, які стосуватимуться подарунків та конфлікту інтересів, а інші сфери, зокрема декларування, треба буде пояснювати через «рекомендації», що може створити різну практику подання декларантами інформації.
4. У законопроєкті вказані занадто широкі винятки щодо членів сімей декларантів-військовослужбовців та осіб, які перебувають на постраждалих від російської агресії територіях.

До прикладу, там передбачено, що декларанти, чиї члени сім’ї виконують завдання в інтересах національної безпеки чи перебувають на територіях, що постраждали від військової агресії російської федерації проти України, мають право подати декларацію протягом 90 днів з дня припинення воєнного стану, бойових дій тощо. Більш пропорційним кроком було б застосувати обовʼязок все одно подати декларацію у цьому випадку з усією відомою інформацією, яка не стосується таких осіб.

5. У Прикінцевих положеннях законопроєкт пропонує зобов’язати декларантів подати декларації, які не були подані саме у 2022–2023 роки.

Ми вважаємо, що не варто обмежуватися лише цим періодом, оскільки поки що не можна точно спрогнозувати, коли саме законопроєкт буде ухвалений в цілому, підписаний Президентом і набере чинності. Пропонуємо в цій частині прив’язуватись не до конкретних періодів, а до самих декларацій, які раніше не були подані.

Висновок

Transparency International Ukraine підтримує рішення Верховної Ради прийняти законопроєкт №9354 у першому читанні за основу. 

Втім, він безперечно потребує доопрацювання до другого читання в частині недоліків, вказаних нами вище. Необхідно відновити декларування в тому вигляді, який буде враховувати як тимчасові особливості воєнного стану, так і суспільний інтерес щодо доброчесності посадовців. А він нікуди не зник з початком повномасштабної війни.

Автори: Олександр Калітенко, Наталія Січевлюк, юридичні радники Transparency International Ukraine