Уже три місяці в Україні триває програма релокації бізнесу з постраждалих від бойових дій регіонів. За цей час Верховна Рада та уряд встигли напрацювати та прийняти низку нормативних актів, які спрощують порядок оренди державного і комунального майна в умовах війни. Проте питання приватизації все ще висить у повітрі. Тож, чи зможе парламент врешті-решт адаптувати законодавче регулювання приватизаційних процесів до актуальних викликів — розбираємося далі.

Після провалу голосування у Верховній Раді за законопроєкт № 7191, який містив низку спірних положень (продовження великої приватизації під час війни, списання податкових боргів, а також корупційних ризиків при встановленні розміру гарантійного внеску), депутати зареєстрували новий законопроєкт № 7451 щодо спрощення приватизаційних процесів. Мета не змінилась — сприяти релокації та економічному розвитку держави шляхом пришвидшення приватизації в умовах воєнного стану.

Короткі висновки:

  • законопроєкт передбачає спрощення підготовки об’єктів до приватизації (без аудиту, інвентаризації, оцінки майна) та скорочення строків проведення аукціонів;
  • подавати та оформлювати документи в процесі приватизації можна буде в електронному або паперовому вигляді за вибором покупця;
  • оплачувати придбаний об’єкт потрібно буде до укладення договору купівлі-продажу, а видані підприємствам ліцензії та дозволи на провадження діяльності можна буде переоформлювати на покупців;
  • велику приватизацію пропонують перенести в електронний формат, однак на період воєнного стану аукціони не проводитимуть.

Рекомендації:

Законопроєкт слід розглянути за скороченою процедурою та прийняти за основу. До другого читання слід виключити положення щодо:

  • закриття інформації про учасників та переможців аукціонів, закриття протоколів про результати електронних аукціонів та договорів купівлі-продажу — натомість визначити механізм, який забезпечить анонімність інформації щодо окремих аукціонів;
  • здійснення підготовки об’єктів великої приватизації без залучення радників;
  • диференційованого розміру гарантійного внеску залежно від стартової ціни об’єкта приватизації;
  • можливості призначення керівником (в.о.керівника) державного підприємства, щодо якого прийнято рішення про приватизацію, особи за сумісництвом. 

Детальніше — в юридичному аналізі.

Що пропонується?

Законопроєкт передбачає як зміни, що діятимуть на постійній основі, так і ті, що введуть лише на період воєнного стану.

Головне з того, що хочуть ввести на постійній основі

Переформатування великої приватизації. Аукціони з продажу об’єктів великої приватизації пропонують проводити електронно в системі Prozorro.Продажі. Така новація назріла вже давно і її актуальність підтверджується на прикладі готелю “Дніпро”. Його приватизували через електронний аукціон і продали за ціну у 13 разів вищу за початкову. Для порівняння, ціна Більшовика, який продавали на офлайн аукціоні, зросла лише на 2%. Зміни не лише суттєво дебюрократизують та пришвидшать процес передприватизаційної підготовки великих об’єктів державної власності, але й забезпечать їхній прозорий продаж з реальною конкуренцією за ринковою ціною. 

Для продажу кількох об’єктів приватизації, що здійснюють економічну діяльність в одній або суміжних галузях, депутати пропонують формувати один об’єкт великої приватизації — пул. Нещодавно у власність держави повернувся єдиний виробник титанової губки в ЄвропіЗапорізький титано-магнієвий комбінат, а продаж ОГХК, яка забезпечує видобуток сировини для виробництва титану, вже тричі зривався. Разом ці підприємства формують замкнений цикл виробництва. Відповідно, якщо їх продаватимуть як пул, вони будуть більш привабливі для інвесторів. 

Що стосується процедури продажу, то законодавець вирішив виключити аукціон за методом вивчення цінових пропозицій зі способів приватизації великих об’єктів. Цей механізм раніше не використовували та навряд ще б колись використали. Коли стартову ціну продажу встановлюють потенційні покупці, а не держава, є ризик її заниження. Натомість, згідно з законопроєктом, орган приватизації буде зобов’язаний продати об’єкт за процедурою викупу за ціною не нижче стартової, якщо заяву на участь в аукціоні подасть лише один учасник. Також якщо аукціон проводитимуть повторно, стартову ціну будуть знижувати одразу на 50 відсотків, а не на 25 — як це відбувається зараз.

Нові строки. Проєкт закону пропонує зменшити строк для публікації інформаційного повідомлення про приватизацію об’єктів малої приватизації з 10 до 5 робочих днів, а відповідні аукціони проводити не пізніше 25 днів після публікації повідомлення. Якщо ж аукціон не відбудеться, новий проводитимуть не раніше 10 та не пізніше 15 днів з дати оголошення. Чинний закон не визначає строки, коли потрібно провести повторний аукціон. 

Натомість строки проведення аукціонів великої приватизації хочуть збільшити — не раніше 60, але не пізніше 90 днів після публікації повідомлення. Це обґрунтовано, адже великий об’єкт потребує більше часу для підготовки. 

Новий порядок проведення розрахунків та укладення договору приватизації. Законопроєкт передбачає, що переможець аукціону буде сплачувати за об’єкт до укладення договору купівлі-продажу протягом 20 робочих днів (30 робочих днів — для об’єктів великої приватизації) з дня формування протоколу про результати аукціону. Договір своєю чергою укладатимуть після сплати в повному обсязі ціни продажу об’єкта протягом 25 робочих днів (35 робочих днів — для об’єктів великої приватизації) з дня формування протоколу. Раніше, якщо після підписання договору переможець аукціону не сплачував за об’єкт, органи приватизації мали звертатися до суду, щоб розірвати договір. Зміни допоможуть уникнути таких ситуацій. 

Договір, який не потребуватиме нотаріального посвідчення, можна буде укласти в електронній формі.

Переоформлення ліцензій та дозволів на покупців. Законопроєкт також пропонує переоформлювати спеціальні дозволи і ліцензії (наприклад, на користування надрами, водокористування, викиди в повітря, виробництво спирту, діяльність з обігу наркотичних засобів тощо) на суб’єктів господарювання, які приватизували єдині майнові комплекси державних або комунальних підприємств, на строк дії виданого дозволу. Згідно з чинним Законом новому власнику такі дозволи треба отримувати наново. Зміни допоможуть зекономити час і підвищать інвестиційну привабливість таких об’єктів, особливо у період війни.

Можливість відчуження обтяженого майна у складі ЄМК державних і комунальних підприємств. Наявність заборони відчуження, арешту, відсутність згоди кредитора або іпотекодержателя більше не буде перешкодою для продажу майна, яке входить до складу єдиного майнового комплексу державного або комунального підприємства. Водночас кредиторам, іпотекодержателям та іншим заінтересованим особам хвилюватись не слід — всі обтяження зберігатимуть чинність для покупця об’єкта приватизації та припинятимуться відповідно до законодавства.

У контексті попереднього пункту важливою є заборона вчинення виконавчих дій після завершення приватизації єдиного майнового комплексу боржника – державного або комунального підприємства. Законодавець пропонує протягом року з моменту завершення приватизації ЄМК боржника зупиняти вчинення виконавчих дій, наприклад, накладення арешту та звернення стягнення на кошти або майно боржника. Але стосуватиметься це лише тих зобов’язань, які виникли до завершення приватизації. На нашу думку, це дасть підприємству необхідний час, щоб відновити діяльність та покращити фінансове становище до виконання зобов’язань перед кредиторами.

Відмова від друкованих видань органів приватизації. Парадоксально, але в епоху діджиталізації органи приватизації змушені відповідно до вимог профільного закону публіковувати інформацію про перебіг і результати приватизації у власних друкованих виданнях, на виготовлення яких витрачають кошти платників податків. Законопроєкт пропонує скасувати цей обов’язок. І ми вітаємо такий незначний, але потрібний крок у модернізації приватизаційних процесів.

Друга частина законопроєкту доповнює Закон України «Про приватизацію державного і комунального майна» тимчасовими нормами, які діятимуть виключно на період дії воєнного стану, і передбачають:

Заборону великої приватизації та продаж об’єктів, які розташовані у зоні бойових дій. Неможливо буде приватизувати майно в районах, які наближені до зони бойових дій — перелік таких територій буде окремо затверджувати Кабмін.

Спрощення порядку підготовки об’єктів до приватизації. Через брак часу не будуть проводити аудит, інвентаризацію, а також оцінку об’єктів приватизації та їхніх складових. Як і до війни, стартова ціна об’єкта приватизації визначатиметься на рівні балансової вартості. Якщо балансової вартості немає або вона дорівнює нулю, а також якщо немає висновку про вартість об’єкта приватизації, стартова ціна становитиме одну гривню. Такий підхід є ризиковим, адже навіть старе майно, для якого не проводили оцінку, не можна віддавати фактично задарма.

Подання документів для участі в аукціоні та укладення протоколу про його результати в електронній формі. Потенційні покупці та переможці зможуть обрати спосіб подання та оформлення документів — в письмовій або електронній формі.

Скорочення строків проведення аукціоніввід 5 до 20 днів після опублікування інформаційного повідомлення. Повторні аукціони — зі зниженням стартової ціни, за методом покрокового зниження стартової ціни та подальшого подання цінових пропозицій — проводитимуть не пізніше шести робочих днів з дня формування протоколу попереднього аукціону, який не відбувся.

Спрощення переліку умов продажу. Законопроєкт передбачає, що на період війни допускається приватизація державних і комунальних підприємств без збереження їхніх основних видів діяльності. Тобто, до договору купівлі-продажу можуть включати лише умови щодо погашення боргів із заробітної плати, заборгованості перед бюджетом і забезпечення соціальних гарантій працівникам. Такі тимчасові міри є обґрунтованими, оскільки для економіки країни у стані війни особливо важливо надати можливість бізнесу працювати. Навіть якщо це вимагатиме перелаштування діяльності приватизованих підприємств. Проте це не буде стосуватись об’єктів соціально-культурного призначення, особливий порядок приватизації та перепрофілювання яких визначений в законі та залишається незмінним.

Автори провели належну роботу над помилками та врахували недоліки попереднього законопроєкту. А запропоновані новації відповідають тим викликам, що постали сьогодні перед сферою приватизації публічного майна. Однак не обійшлося і без сумнівних положень.

Насамперед це стосується закриття на період війни значного масиву інформації стосовно проведених аукціонів. Так, після їх закінчення не розкриватимуться відомості про учасників аукціону та переможців. Ба більше, будуть закритими та не відображатимуться в системі та на електронних майданчиках протоколи про результати аукціонів та договори купівлі-продажу. Це обмежить можливість для громадськості моніторити процедури приватизації і виявляти порушення: змови учасників, визначення переможцем учасника, який не відповідає вимогам закону, невідповідність договору затвердженим умовам приватизації тощо.

Мотивація закрити дані обумовлена потенційною загрозою інформувати противника про місцезнаходження підприємств ключових галузей промисловості. Але обмеження принципу прозорості приватизації, на нашу думку, повинне мати винятковий характер і не застосовуватися до всіх без винятків аукціонів. Адже крім представників критичних галузей промисловості в них братимуть участь та перемагатимуть й інші покупці. А в період війни особливо важливо, щоб інформація про них залишилася відкритою, а громадськість продовжила стежити за дотриманням законодавства під час приватизації публічного майна. Для виключення загрози необхідно визначити механізм, який забезпечить анонімність інформації щодо конкретних аукціонів. 

Також депутати хочуть відмовитися від послуг радників у процесі передприватизаційної підготовки об’єктів великої приватизації. Законопроєкт передбачає, що до набрання ним законної сили обрані урядом радники завершать підготовку об’єктів, але їх продаж здійснюватиметься вже на електронних аукціонах.

Відмова від послуг радників виглядає сумнівною з точки зору ефективності передприватизаційної підготовки. Закон передбачає, що зараз радник здійснює левову частку робіт в цьому аспекті: збирає та аналізує інформацію про діяльність підприємства, забезпечує проведення аудиту, визначає інвестиційну привабливість підприємства та шляхи її підвищення, надає рекомендації щодо реструктуризації кредиторської заборгованості, встановлення основних цін і тарифів на продукцію, маркетингової політики, визначає стартову ціну, займається пошуком інвесторів тощо. Водночас радники — це кваліфіковані та досвідчені суб’єкти, яких обирають на конкурсних засадах, та вимоги до яких визначає Кабмін. Запропонований законопроєктом механізм перекладе ці задачі на ФДМУ. Однак у Фонду може просто забракнути ресурсів для цієї роботи, адже він уже відповідає за підготовку значної кількості об’єктів малої приватизації, оренду державного майна, управління об’єктами державної власності та регулювання ринку оцінки. 

Крім того, при визначенні стартової ціни радники враховують інвестиційну складову. Натомість законопроєкт передбачає її встановлення виключно на рівні балансової вартості, що вплине на зниження початкової ціни об’єктів. 

Відмова від радників та їхніх послуг не вирішить проблем, з якими зіштовхнулася велика приватизація в Україні. 

Не виглядають обґрунтованими і норми, які передбачають диференційований розмір гарантійного внеску в залежності від стартової ціни об’єкта приватизації. Законопроєкт пропонує встановити гарантійні внески для аукціонів з малої приватизації, що тричі не відбулися, у розмірі, що є більшим 10% стартової ціни об’єкта або 30 розмірів мінімальних заробітних плат. Отже, навіть якщо стартова ціна об’єкта становитиме 10 000 гривень, кожен учасник буде змушений заплатити гарантійний внесок у розмірі 30 мінімальних заробітних плат, що станом на травень 2022 року становить 195 000 гривень.

Аналогічні зміни стосуються гарантійного внеску під час війни. Для об’єктів, стартова ціна яких становить від 1 до 500 тисяч гривень, гарантійний внесок встановлюється в розмірі 10 мінімальних заробітних плат. Якщо стартова ціна перевищує  500 тисяч гривень — 10 % стартової ціни. При цьому, застосовуватися такі розміри гарантійних внесків будуть як при першому аукціоні з продажу об’єкта приватизації, так і при повторному. Це означає, що участь в аукціоні буде коштувати мінімум 65 000 гривень. Звісно, гарантійний внесок повертають учаснику, якщо він не переміг в аукціоні. Але чи є обґрунтованим в період війни додаткове фінансове навантаження на покупців, які намагаються релокувати свій бізнес? На нашу думку, ні.

Збільшення розміру гарантійного внеску є доцільним, якщо аукціон неодноразово зривають. Але ця сума не повинна дорівнювати або перевищувати стартову ціну об’єкта приватизації, адже тоді гарантійний внесок може стати перешкодою для участі. Тим паче не слід застосовувати високий фіксований розмір гарантійного внеску під час війни, коли фінансове становище покупців не є стабільним.

Також законопроєкт пропонує можливість сумісництва керівником (виконувачем обов’язків керівника) державного підприємства, щодо якого прийнято рішення про приватизацію. Тобто дозволити одній особі бути керівником кількох держпідприємств одночасно. Ця норма не поширюватиметься на стратегічні державні підприємства та включені до переліку об’єктів великої приватизації державної власності. Крім того, особа може бути керівником за сумісництвом не більше ніж на п’яти державних підприємствах, а балансова вартість майна кожного з них не повинна перевищувати сто мільйонів гривень.

Призначення однієї і тієї ж особи керівником (в.о. керівника) декількох підприємств можливе за умови внесення змін до підзаконних актів, зокрема, чинної постанови КМУ № 245 від 03.04.93. Вона передбачає заборону працювати за сумісництвом керівникам державних підприємств, установ і організацій. Однак, окрім необхідності внести зміни до підзаконних актів, постає питання, чи зможе керівник, що працює за сумісництвом, бути ефективним. Особливо зважаючи на те, що переважно йдеться про проблемні і збиткові підприємства. Управляти ними важче, а приватизація може бути довготривалою.  

Висновки

На відміну від свого попередника, законопроєкт № 7451 дійсно містить важливі та необхідні зміни, спрямовані на спрощення та пришвидшення приватизації, яка сприятиме процесам релокації бізнесу та стимуляції економічного розвитку держави в умовах воєнного стану.

ТІ Україна підтримує цю законодавчу ініціативу та рекомендує розглянути цей законопроєкт за скороченою процедурою та прийняти за основу. Водночас при підготовці законопроєкту до другого читання рекомендуємо виключити положення щодо:

1) закриття інформації про учасників та переможців аукціонів, закриття протоколів про результати електронних аукціонів та договорів купівлі-продажу. Натомість визначити механізм, який забезпечить анонімність інформації щодо окремих аукціонів;

2) здійснення підготовки об’єктів великої приватизації без залучення радників;

3) диференційованого розміру гарантійного внеску в залежності від стартової ціни об’єкта приватизації;

3) можливості призначення керівником (в.о.керівника) державного підприємства, щодо якого прийнято рішення про приватизацію, особи за сумісництвом.