Уряд врегулював питання управління конфіскованими російськими активами

Але без подальшого внесення змін ризики все ще зберігаються.

21 листопада Кабінет Міністрів затвердив Порядок управління та реалізації активів, стягнутих в дохід держави через санкційний механізм (далі – Порядок). Примітно, що сталося це більш ніж через рік з моменту першої конфіскації російських активів. 

Протягом тривалого часу влада намагалася знайти рішення, хто та як повинен управляти таким майном. Спершу законодавець поклав обов’язки щодо визначення управителя на Кабмін, який, своєю чергою, розподіляв активи між різними міністерствами та відомствами. Проте цей підхід виявився неефективним через суттєві затягування з прийняттям відповідних рішень або й взагалі залишення окремих активів без визначеного управителя. 

Зрештою парламент вирішив сконцентрувати усі конфісковані активи під управлінням єдиного органу. Для цього Верховна Рада прийняла закон, який з вересня 2023 поклав відповідні функції на Фонд державного майна України. Але разом з цим були внесені й сумнівні зміни до закону, які ускладнили управління та поставили під загрозу реалізацію російських активів.

Попри недосконалість закону, уряд намагався в затвердженому Порядку нівелювати частину ризиків. Чи вдалось це зробити – розбираємось далі. 

То як управлятимуть активами?

Стосовно кожного активу, стягненого в дохід держави, Фонд держмайна прийматиме рішення щодо подальшого управління ним або реалізації. Визначенню долі активу передуватиме проведення аналізу інформації про нього, зокрема стосовно:

• наявності матеріально-технічної бази та людських ресурсів,
• стану розрахунків перед бюджетом і контрагентами,
• наявності попиту на актив,
• порівняння економічного ефекту від управління або його продажу.

Також передані Фонду об’єкти підлягатимуть оцінці та інвентаризації. Коли ж актив буде відсутній за вказаним місцезнаходженням, відомство ініціюватиме звернення до правоохоронних органів з метою його розшуку. 

Якщо ФДМУ прийме рішення про те, щоб залишити актив у державній власності, управління ним здійснюватимуть в один з таких способів:

• збереження конфіскованих корпоративних прав (акцій компаній, часток у їх статутних капіталах) в управлінні Фонду;
• передача активів в оренду;
• передача активів в управління іншим державним органам та відомствам;
• передача активів держпідприємствам, які перебувають в управлінні ФДМУ.

Важливо, що поряд із можливістю передавати активи іншим державним органам та відомствам, уряд врегулював і порядок, за яким Фонд розпоряджатиметься активами, управління якими для нього не характерне, а інколи й недоцільне. Йдеться, зокрема, про державні облігації та культурні цінності. 

Також у Порядку визначено долю конфіскованих грошових коштів – їх будуть перераховувати у фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Туди ж надходитимуть кошти від реалізації стягнених активів, яка відбуватиметься відповідно до існуючих процедур приватизації або земельних торгів.

Окрема увага в Порядку приділена питанням обліку та оприлюдненню інформації про передані Фонду держмайна активи, а також моніторингу ефективності управління ними. 

Так, ФДМУ буде вести облік не лише активів, що знаходяться в його управлінні або підлягають реалізації, але й рішень суду про їх стягнення. Крім того, Фонд буде зобов’язаний щомісячно оприлюднювати на своєму сайті інформацію про передані йому в управління активи та щоквартально подавати звіт Кабміну та Мінекономіки про виконання згаданих рішень суду.

Моніторити ефективність управління ФДМУ конфіскованими активами буде Міжвідомча робоча група з питань реалізації державної санкційної політики, утворена при Кабміні. За результатами такого моніторингу робоча група аналізуватиме стан управління активами та надаватиме уряду рекомендації.

Недоліки Порядку

Один із основних недоліків прийнятого Порядку стосується закріплення зв’язку між реалізацією конфіскованих активів та їх приналежності резидентам держав, що здійснюють збройну агресію проти України.

По-перше, варто згадати про невідповідність предмету регулювання цього підзаконного акта положенню Закону «Про санкції», який встановлює можливість реалізації активів, що належать резидентам держав-агресорів. Тоді як Порядок передбачає таку можливість, якщо активи належали їм до моменту стягнення.

Використовуючи таке формулювання, уряд, ймовірно, передбачив внесення змін до закону та усунення неузгодженості щодо можливості перебування стягнених державою активів у власності резидентів країн-агресорів. Але навіть у такому випадку застосування терміну «резидент» все ще несе ризики для подальшої реалізації підсанкційних активів.

В Законі «Про санкції» цей термін застосовується у значенні, наданому іншим Законом — «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів». Він визначає резидентів виключно як юридичних осіб, які здійснюють свою діяльність відповідно до законодавства України на її території, і їх засновником (учасником, акціонером) або бенефіціаром прямо або опосередковано є російська федерація.

Таким чином, застосовуючи термін «резидент» суттєво обмежується коло суб’єктів, чиї конфісковані активи можуть бути реалізовані. Зокрема:

• компаній, які не пов’язані структурою власності з рф, але сприяли створенню загрози національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України;
• будь-яких фізичних осіб, щодо яких застосовано санкції у вигляді стягнення активів в дохід держави.

Іншим недоліком є відсутність положень, які б належно врегульовували питання збереження активу в управлінні держави або передачі його на подальшу реалізацію. 

Таке рішення має прийматися з урахуванням низки критеріїв: наявності попиту на актив, заборгованості, матеріально-технічної бази та людських ресурсів, порівняння економічного ефекту від управління або реалізації. Але при цьому Порядок не встановлює якихось показників для зазначених критеріїв та не визначає, як саме той чи інший критерій впливатиме на прийняття рішення щодо збереження або передачі активу на реалізацію. 

Нещодавно у Фонді повідомляли про затвердження внутрішнього положення, яке містить критерії проведення тріажу активів, тобто розподілу їх на категорії тих, що підлягають продажу, збереженню в управлінні відомства чи ліквідації через процедуру припинення або банкрутства. Разом з тим, у Порядку відсутні згадки про застосування цього положення щодо конфіскованих активів. 

Тож зрештою у прийнятті рішень про збереження активів в управлінні або передачі їх на реалізацію значну роль відіграватимуть не закріплені в законодавстві прозорі механізми, а суб’єктивні рішення посадових осіб. А це несе в тому числі й корупційні ризики для сфери управління конфіскованими активами.   

Не передбачає Порядок і вимог до обліку конфіскованих активів – форму його ведення встановлюватиме сам Фонд держмайна. Тут нагадаємо, що орган раніше запустив в тестовій експлуатації реєстр, який дає змогу побачити стан справ з усіма конфіскованими активами, що перебувають в управлінні Фонду. 

При цьому ми вже спостерігали невідповідність інформації ФДМУ про передачу активів урядом та даних реєстру. Навіть більше — після оновлення на початку листопада з сайту прибрали частину інформації про перереєстрацію активів на окупованій території, що ускладнило подальший громадський моніторинг та фіксацію можливих зловживань у процесі переходу цих активів у державну власність. Тому слід на нормативному рівні закріпити вимоги щодо актуальності та повноти інформації при веденні обліку конфіскованих активів.

Викликає занепокоєння і фактичне виключення з обліку і моніторингу частини активів, які були або можуть бути передані іншим суб’єктам управління. 

З кінця вересня року уряд визначив управителів для понад 670 конфіскованих об’єктів. При цьому ФДМУ передали лише п’яту частину цих активів. Серед інших управителів – Національний банк України, Міністерство юстиції і Міністерство культури та інформаційної політики. Останнє отримало в управління 537 історико‑культурних та матеріальних цінностей Януковича, оцінених у 18,7 млн євро. 

З огляду на це важливо не втратити з поля зору значний пласт конфіскованих активів, якими управлятимуть інші державні органи або суб’єкти господарювання.

Окреме зауваження стосується вже згаданого моніторингу ефективності управління конфіскованими активами. Відповідні функції поклали на Міжвідомчу робочу групу з питань реалізації державної санкційної політики – тимчасовий консультативно-дорадчий орган при уряді. Статус цієї робочої групи, а також фактична відсутність положень, які б регламентували порядок та строки проведення моніторингу, дає підстави для сумніву в його системності та об’єктивності. 

Вже на початковому етапі управління підсанкційними активами ми помічали зловживання при затягуванні або прийнятті необгрунтованих управлінських рішень з боку ключових суб’єктів. Це підтверджує доцільність ідеї впровадити моніторинг задля удосконалення процедур управління колишніми російськими активами. Але механізм його організації та проведення треба суттєво доопрацювати, зокрема визначивши суб’єктом моніторингу постійно діючий та компетентний орган у сфері управління державними активами.

Висновок 

Уряд затвердив Порядок управління та реалізації стягнених (про)російських активів, який фактично випереджає необхідні зміни до чинного і недосконалого закону. В документі вдалося нівелювати частину ризиків, пов’язаних з розпорядженням специфічними активами, а також уточнено повноваження ФДМУ щодо можливості передачі такого майна іншим державним органам або відомствам для підвищення ефективності управління ним. 

Але поряд із позитивними аспектами Порядок закріплює інший наявний у законі ризик, який суттєво звужує перспективи подальшої реалізації активів. Крім того, в документі не передбачені чіткі критерії для прийняття рішень щодо збереження або продажу активів, а положення, які стосуються їх обліку та моніторингу управління ними потребують доопрацювання. 

Без сумніву, цей Порядок потребує вдосконалення, але йому мають передувати зміни до закону. Примітно, що необхідність їх внесення раніше підтримали як Фонд державного майна, так і Міністерство юстиції, але зрештою жодної відповідної законодавчої ініціативи зареєстровано так і не було. Та попри це у законодавців є простір для впровадження необхідних змін, тож питання тільки за їх політичною волею. 

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.