Оновлення Рахункової палати: три ймовірні сценарії

Ледь вщухли емоції після конкурсу з відбору кандидатів на посади чотирьох членів Рахункової палати. Нагадую, він закінчився тим, що нових членів призначили попри застереження громадськості та міжнародних партнерів. І от увага знову прикута до цієї інституції.

15 березня сплив строк повноважень одразу семи членів Рахункової палати, яких призначили ще у 2018 році. Водночас ані вони, ані орган не перестали бути легітимними — члени Рахункової палати продовжують здійснювати свої повноваження допоки їх не звільнить Верховна Рада.

Здавалось б, закінчення строку повноважень більшої частини складу Рахункової — це шанс не лише кількісно, але і якісно оновити орган. Тобто призначити на посади фахівців з відповідним досвідом та новими підходами на фоні приведення роботи Рахункової палати у відповідність до міжнародних стандартів аудиту.

У вересні минулого року парламент вже оголосив умови та строки проведення конкурсу на зайняття посад членів Рахункової палати, строк повноважень яких закінчився у березні цього року.

У грудні бюджетний комітет Верховної Ради пішов назустріч громадськості та забезпечив публічну трансляцію співбесід з кандидатами. Це перший і суттєвий крок для забезпечення прозорості, який водночас яскраво продемонстрував усі недоліки псевдоконкурсної процедури, яка поміщається в одному абзаці закону та нівелює принципи змагальності, об’єктивності та неупередженості, на яких має базуватися відбір. Чинний підхід дає змогу лише формально оцінити рівень фаховості та відповідності кандидатів тим вимогам, які передбачені для членів Рахункової палати.

З моменту того відбору минуло три місяці, однак жодних зрушень щодо оновлення конкурсної процедури так і не зробили. Проєкт нового Закону «Про Рахункову Палату», який суттєво не змінює чинну процедуру, зрештою не дійшов навіть до першого читання у парламенті. 

Але на реформі наполягали як міжнародні партнери з G7 та ЄС, так і громадськість. Тож  наприкінці минулого року при Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету створили робочу групу з напрацювання нового законопроєкту, який влаштує всі зацікавлені сторони. Зараз там продовжується обговорення пропозицій, які ляжуть в основу проєкту.

З огляду на ситуацію, що склалася, на сьогодні ймовірні кілька сценаріїв кадрових перестановок в Рахунковій палаті.

1. Верховна рада не звільняє старих членів Рахункової палати, скасовує оголошений конкурс, а призначення відбуваються після відбору за оновленою процедурою

Закон не визначає строку, протягом якого мають внести на розгляд парламенту проєкт постанови про звільнення члена Рахункової, строк повноважень якого закінчився. Станом на 4 квітня такі проєкти не були зареєстровані.

Ба більше, вже були випадки, коли законодавчий орган ігнорував розгляд питання щодо звільнення члена Рахункової попри наявні законні підстави для цього. Це також може свідчити й про ймовірний вплив політичних домовленостей всередині Верховної ради щодо роботи Рахункової та її членів.

Про можливість втілення цього сценарію говорять і заяви парламентарів з провладної партії, які запевняли, що конкурс на призначення семи членів Рахункової палати буде відбуватися після прийняття нового закону про реформу відомства. Щоправда, грудневі призначення до Рахункової парламентарі пояснювали тим, що конкурс закінчити неможливо.Хоча це не відповідає дійсності, чудовий приклад — припинення конкурсних відборів суддів до Конституційного суду України.

Ключовим недоліком цього сценарію є подальше збереження більшості членів Рахункової фактично у статусі «виконуючих обов’язки». Це супроводжується нестабільністю та невизначеністю, яка може негативно впливати на ефективність та якість роботи цих осіб та органу загалом. Крім того, реформування Рахункової палати та оновлення конкурсної процедури затягується, а прогнозувати його завершення ніхто не візьметься.

Реалізувати подібний сценарій ще у грудні пропонували міжнародні партнери. Тоді посли країн G7 застерігали не поспішати з новими призначеннями до зміни конкурсної процедури. Також вони попереджали, що призначення посадовців до ухвалення закону про реформу підірве довіру до Рахункової палати як до інституції, що відповідає за нагляд за міжнародною допомогою.  

На необхідності посилити незалежність Рахункової наголошувала і Європейська комісія у своєму звіті. І також вказувала, що треба якнайшвидше ухвалити нове законодавство.

Прозорий, незалежний і конкурентний конкурс до Рахункової палати з перевіркою компетентності та доброчесності кандидатів був у переліку пріоритетних реформ від США.

Але ці заклики двічі зухвало проігнорували: спочатку призначили чотирьох членів Рахункової палати, а згодом — її Голову. Такі дії яскраво демонструють схильність української влади до наступних сценаріїв.

2. Парламент завершує конкурс та призначає нових членів, а після ухвалення нового закону Рахункову палату перезавантажують   

Сценарій, який реалізуватиметься за принципом «реформи в обмін на гроші». Схоже, саме на це натякав спікер Верховної Ради, коли акцентував на тому, що українська сторона готова не до безумовної реформи Рахункової, а до «…конструктивного діалогу з партнерами про питання, які їх турбують у контексті призначення членів парламентського органу».

Народні обранці звикли, що реформи в Україні здебільшого пов’язані з подальшим виділенням макрофінансової допомоги. Водночас попри усі заяви та заклики від міжнародних партнерів, реформа Рахункової палати так і не знайшла свого відображення як умова фінансування в програмах, які реалізують сьогодні. Наприклад, згадки про реформування органу повністю виключили із Ukraine Facility Plan, хоча в проєкті плану вони були.

І це зумовлює ситуацію, коли питання Рахункової відходить на другий план у внутрішньому порядку денному. Водночас влада продовжує посилювати свій вплив на органи контролю бюджетних коштів через призначення своїх кандидатів завдяки чинним конкурсним процедурам.

І якщо реформування вищого органу аудиту країни рано чи пізно все ж стане пріоритетним, компромісним варіантом може стати його перезавантаження. Тоді треба буде достроково припинити повноваження всіх членів та призначити нових на основні відкритого, прозорого конкурсу з оцінюванням кандидатів на відповідність критеріям професійної компетентності та доброчесності.

Такі випадки вже траплялися в минулому. Яскравий приклад — перезавантаження Національного агентства з питань запобігання корупції у жовтні 2019 року, коли парламент достроково припинив повноваження членів цього органу та ще низки його посадових осіб. 

3. Парламент завершує конкурс, призначає нових членів та провалює реформу Рахункової палати

Сценарій, який може втілитися в життя, якщо в ефективній діяльності органу і далі не будуть зацікавлені ані парламент, ані Банкова, ані сама Рахункова палата, яка зможе працювати за старими правилами в оновленому складі. Відсутність підтримки ідеї якнайшвидшого реформування Рахункової всередині країни, як наслідок, відобразиться і на відсутності такої умови в програмах фінансової допомоги від партнерів. 

За таких умов ключовим ризиком (який характерний і для попереднього сценарію) є призначення на 6 років кандидатів на посади членів Рахункової палати за чинними неефективними процедурами.

Тут слід звернути увагу на кандидатів, які подалися на конкурс, та список яких вже остаточно сформований. З 46 учасників лише 9 жодного разу не брали участь у конкурсі на посаду члена Рахункової палати. Серед інших:

• 4 – вже призначені членами Рахункової;
• 6 – члени Рахункової, строк повноважень яких закінчився, і вони бажають обійняти посаду другий термін підряд (це дозволено законом);
• 23 – брали участь у грудневому відборі.

Таким чином, за відсутності змін до слабкої та формальної процедури конкурсу, з високою ймовірністю місця в оновленій Рахунковій палаті зможуть зайняти або її колишні члени або кандидати, які вже раніше не змогли підтвердити відповідність рівню і вимогам посади. 

Але схоже, кандидатам не слід хвилюватися щодо їх можливої невідповідності вимогам Закону. Згідно з рішенням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, кандидат, який не підтвердив знання однієї з офіційних мов Ради Європи, зрештою був успішно призначений на посаду члена Рахункової палати. 

Це зайвий доказ того, що чинна конкурсна процедура є фікцією, а не реальним механізмом для відбору професійних і доброчесних кандидатів. Водночас це наслідок важливішої проблеми — колективної безвідповідальності парламенту при прийнятті рішень, які суперечать висновкам його ж представників та, головне, закону. 

І така ситуація триватиме доти, доки реформа Рахункової палати не стане пріоритетним питанням для української влади. Не тому, що це буде умовою виділення фінансової допомоги, і не тому, що її можна перетворити на черговий контролюючий орган. А тому, що вищий орган аудиту країни — це невід’ємна частина демократичної системи, яка повинна забезпечувати ефективність, підзвітність, результативність та прозорість сфери державного управління. І без довіри до такого органу не буде довіри й до держави.

Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»