Планування перед передачею активів до АРМА: що пропонує проєкт закону 11473

12 серпня 2024 року на виконання одного із заходів Державної антикорупційної програми АРМА підготувало проєкт закону №11473 про внесення змін до КПК України та інших законів. В ньому Агентство пропонує свій варіант врегулювання порядку інформування прокурорів про виявлення активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні — процедура, більш відома як планування перед арештом.

На наше переконання, цей проєкт закону продовжує серію прикладів не зовсім вдалого законотворення, яке проводиться лише для формального виконання заходів ДАП.

Ключові висновки

• Запропонований законопроєктом механізм отримання розʼяснень за запитами від органів правопорядку та прокуратури вже існує, але не може підмінити якісне планування перед передачею активів до АРМА.
• У проєкті закону відсутня диференціація заходів з планування перед передачею активів залежно від виду майна. Наприклад, для управління грошима такі заходи для планування проводити не потрібно.
• Запропоноване АРМА створення нових електронних захищених систем обміну інформацією — це витратний та тривалий процес, тому з реалізацією поставлених в законі цілей можуть бути проблеми.

Що ми пропонуємо:

• проаналізувати практику надання розʼяснень органам досудового розслідування та визначити найбільші помилки. Як показують висновки аудиторів, ця функція не працює належним чином, тому слід визначити механізми її вдосконалення, врегулювавши їх на рівні закону;
• диференціювати обовʼязок планування перед передачею активу до АРМА залежно від складності активу. Адже управління грошовими коштами не вимагає особливої підготовки, а ось управління арештованим бізнесом — значно складніший та комплексніший процес;
• оцінити можливості використання наявних систем обміну інформацією замість створення нової електронної системи для АРМА, органів правопорядку та прокуратури. Запуск нових електронних захищених систем обміну інформацією є дорогим та тривалим процесом, тому слід розглянути інтеграцію АРМА до вже наявних систем.

Як зараз врегульоване питання планування перед передачею активів до АРМА і в чому взагалі проблема

Запровадження інституту планування перед передачею активів до АРМА (планування перед арештом) почали активно обговорювати у 2019 році. Це була реакція на виклик, коли до АРМА передавали активи, якими фактично неможливо було управляти. Наприклад, раніше ми розповідали про випадки, коли суди передавали не весь актив, а його частину: замість виробничого комплексу АРМА отримало в управління тільки приміщення без обладнання. 

Всі ці речі можна було б вирішити, якби АРМА залучалося до комунікації зі слідчими чи прокурорами на етапі подання клопотання про передачу активів в управління. Однак законодавство не визначає необхідність завчасного планування передачі активу до АРМА. 

У профільному законі вказано лише, що Агентство надає слідчому, прокурору, слідчому судді, суду письмові роз’яснення щодо можливості забезпечення ефективного управління активом та збереження, а за можливості — збільшення його економічної вартості (пункт 8-1 частини 1 ст. 10). Водночас міжнародні рекомендації приділяють більше уваги завчасному плануванню арешту активів, адже це сприяє ефективному управлінню ними.

Наприклад, у методичних настановах щодо управління арештованим бізнесом Організації американських держав вказано, що стадія перед арештом має включати три основні фази.

1. Планування, у межах якого вивчається інформація про комерційну або ділову активність, якою займається відповідна компанія. Це має допомогти визначити фахівців або технічних експертів, які можуть потенційно управляти компанією.
2. Одержання від відповідальних органів інформації про розслідування. Воно  допоможе визначити причини та мотиви ініціювання рішення про арешт вказаного бізнесу. А також дозволить з’ясувати, чи йдеться про фіктивну компанію або ж про реальний бізнес, який використовується для відмивання злочинних доходів.
3. Вивчення вихідних даних про компанію та її комерційну діяльність. Це сприятиме не лише ефективному обмеженню власника в контролі компанії, а й дозволить визначити обсяг активів компанії, наявність ліцензій чи інших офіційних дозволів, необхідних для роботи бізнесу. Для забезпечення нормальної фінансової активності компанії АРМА потрібно встановити реквізити її банківських рахунків та інших належних їй фінансових продуктів. 

Наразі бачимо практику, коли суди залучають працівників АРМА як спеціалістів для участі в судових засіданнях щодо передачі активів до цієї установи в управління. Але рівень користі таких залучень сумнівний, адже часто спеціалісти АРМА висловлюють позицію, що покладаються на розсуд суду.

Відтак є потреба якісно врегулювати питання планування перед передачею активів до АРМА, що може дозволити:

• зменшити кількість активів, які безпідставно передаються до АРМА, оскільки останнє не може ними ефективно управляти;
• підвищити якість управління арештованими активами, адже якість ухвал про арешт майна має бути кращою. Тобто не витрачатиметься час на накладення додаткового арешту, обстеження активів тощо.

Як АРМА пропонує врегулювати ці процеси?

Урядовий законопроєкт має амбітну мету – підвищити прозорість сфери виявлення та розшуку активів, забезпечити якісну взаємодію, а також підвищити ефективність системи розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів.

Задля цього пропонується:

• передавати в управління до АРМА не лише речові докази, а й інше майно, за умови, що Агентство у своєму розʼясненні, підтвердить можливість його ефективного управління та збереження (а за можливості — збільшення) економічної вартості;
• зобовʼязати слідчого (прокурора) звертатися до АРМА за письмовим роз’ясненням щодо можливості забезпечити ефективне управління активом та зберегти (за можливості — збільшити) його економічну вартість під час підготовки клопотання про передачу в управління майна.
• зобовʼязати АРМА надавати відповідь на такі розʼяснення протягом пʼяти робочих днів;
• визначити, що форма звернення за розʼясненням затверджується спільним наказом Офісу Генерального прокурора та АРМА;
• створити електронну захищену систему обміну інформацією між АРМА органами прокуратури та органами досудового розслідування.

Проте задекларовану у пояснювальній записці до законопроєкту мету навряд чи можна буде досягнути пропонованими засобами. Далі пояснимо, чому.

Недоліки пропонованого законодавчого врегулювання

Підхід, який запропонувало АРМА, майже нічим не відрізняється від чинного механізму отримання розʼяснень. Зокрема він не пропонує диференціації заходів з планування перед передачею активів залежно від типу активу. А запуск електронної захищеної системи обміну інформацією навряд чи виправданий з огляду на воєнний стан.

1. Механізм отримання розʼяснень за запитами від органів правопорядку та прокуратури вже існує, але не підміняє планування перед передачею активів до АРМА

У липні 2021 року Закон про АРМА доповнили положеннями про те, що орган надає слідчому, прокурору, слідчому судді, суду письмові роз’яснення щодо можливості забезпечення Національним агентством ефективного управління активом та збереження (а за можливості — збільшення) його економічної вартості. Також було визначено, що форма відповідного звернення затверджується спільним наказом Офісу Генерального прокурора та АРМА.

Водночас у звіті з операційного аудиту АРМА за 2022 рік вказано, що функцію з надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги слідчим, детективам, прокурорам та суддям з питань, пов’язаних з виявленням, розшуком, проведенням оцінки та управлінням активами Агентство виконувало неналежним чином:

• АРМА не проводило повноцінного планування з надання таких роз’яснень, а міжрегіональні територіальні управління зі свого боку у 2022 році не забезпечували виконання плану діяльності в частині надання методичної та консультаційної допомоги;
• узагальнення статистичних даних щодо надання АРМА та його регіональними підрозділами роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги слідчим, детективам, прокурорам містять недоліки;
• і взагалі цю роз’яснювальну функцію АРМА виконувало формально.

Додатково хочемо наголосити на висновках аудиторів про те, що коли АРМА надавало їм для оцінки відповіді щодо розʼяснень, то більше зосередилося не на можливості ефективного управління активами, а на поясненнях, як правильно звернутися до Агентства із запитом щодо розшуку активів. Що, знову ж, свідчить про формальний підхід до виконання цієї функції.

Це дозволяє зробити висновок, що пропонована в проєкті закону модель звернення за розʼясненнями вже існує, не виконується, а тому її необхідно інакше врегулювати.

2. В проєкті закону відсутня диференціація заходів з планування перед передачею активів залежно від типу активу

Наразі автори використали формулювання «під час підготовки клопотання про передачу в управління майна прокурор, слідчий за погодженням із прокурором звертається до …». З цього можна зробити висновок, що з відповідним зверненням слідчий чи прокурор повинні звертатися щоразу, коли планують передати актив до АРМА.

Така потреба не зовсім виправдана, адже, наприклад, управління грошовими коштами полягає в їх розміщенні на депозитних рахунках в АРМА. І особливі розʼяснення способів управління ними не потрібні.

А ось управляти складними активами, як то арештованим заводом, досить складно. І тут дійсно потрібне якісне врегулювання всіх питань, що стосуються як юридичної складової активу (наявність орендарів тощо), так і фактичної складової (зношення обладнання, його наявність на території тощо).

На переконання Агентства, загальний порядок того, як будуть відбуватися заходи з планування, мають регулюватися спільним наказом Офісу Генерального прокурора та АРМА. Однак тоді розробка цього акта відбуватиметься без залучення зовнішніх експертів та широкого обговорення фахівців. Щобільше, жодної інформації про затвердження згаданого у попередньому пункті аналізу форми відповіді на звернення субʼєктів щодо надання розʼяснень у законопроєкті ми не виявили. Це свідчить про невисокий рівень взаємодії з ОГП при затвердженні дійсно суттєвих підзаконних нормативних актів.

До слова, Агентство у співпраці з іншими відомствами прийняло багато нормативних актів, що стосуються розшуку активів — зараз ці процеси регулюються щонайменше п’ятьма порядками, затвердженими спільно з різноманітними держорганами. Чи дозволило це вивести на справді високий рівень сферу розшуку арештованих активів? Навряд, адже за 2023 рік АРМА розшукало активів менше, ніж у попередні роки.

При цьому, в одному з цих порядків вказано, що аби АРМА розшукувало чиїсь активи за кордоном, слідчий або прокурор повинен навести докази, що власник цього майна  має якийсь зв’язок з певною країною. А це фактично применшує розшуковий потенціал АРМА, коли йдеться про активи за кордоном, оскільки слідчий чи прокурор не завжди може володіти інформацією про наявність зв’язка фігуранта провадження з конкретною юрисдикцією, а фахівці АРМА володіють спеціальними знаннями та ресурсами для здійснення такого розшуку.

Це, наприклад, показує недоліки врегулювання певних відносин відомчими нормативними актами. Таким чином органи, а в цьому випадку АРМА, можуть докласти всіх зусиль, аби максимально зарегулювати виконання своїх функцій, щоб звести до мінімуму потенційне навантаження.

3. Створення нових електронних захищених систем обміну інформацією — це витратний та тривалий процес, тому з реалізацією поставлених у законопроєкті цілей можуть бути проблеми

У проєкті закону пропонується визначити, що обмін інформацією з питань виявлення та розшуку активів між Агентством, органами прокуратури та органами досудового розслідування буде здійснюватися відповідно до Положення про електронну захищену систему обміну інформацією. 

Це положення має затверджуватись спільним наказом АРМА, органів прокуратури та органів досудового розслідування, а мета такого документа полягає в забезпеченні оперативного надсилання звернень до Національного агентства та оперативного інформування про виявлені та розшукані активи. При цьому, у пояснювальній записці вказано, що реалізація проєкту закону не потребує фінансування з державного чи місцевих бюджетів.

Така ініціатива вже видається сумнівною з огляду на попередній досвід запуску АРМА електронних систем. Тут варто нагадати історію створення Єдиного реєстру арештованих активів, концепцію якого почали обговорювати ще у 2017 році. Його запуск супроводжувався чималою кількістю проблем, у тому числі щодо сертифікації та отримання необхідних узгоджень. Почав функціонувати у промисловій експлуатації цей реєстр аж у січні 2023 року, а відкрили його для публічного доступу, хоч і з численними недоліками щодо фактичних даних, лише в серпні 2024-го.

З огляду на такі тривалі терміни роботи з подібними системами, краще розглянути інтеграцію АРМА до вже наявних систем, або ж до тих, що розробляються. Наприклад, до системи управління досудовими розслідуваннями «Смерека», щоб працівники АРМА могли обмінюватися інформацією з органами прокуратури та органами правопорядку, але без ризиків несанкціонованого доступу до даних досудового розслідування.

Висновки

З огляду на численні недоліки пропонованого законодавчого регулювання, Transparency International Ukraine не може рекомендувати до прийняття проєкт закону №11473.

Для того, аби запровадити якісну систему планування перед арештом, потрібно:

• проаналізувати практику надання розʼяснень органам досудового розслідування та визначити найбільші помилки. Як показують висновки аудиторів, ця функція не працює належним чином, тому слід визначити механізми її вдосконалення, врегулювавши на рівні закону;
• диференціювати обовʼязок планування перед передачею активу до АРМА залежно від складності активу. Адже управління грошовими коштами не вимагає особливої підготовки, а ось управління арештованим бізнесом — значно складніший та комплексніший процес;
• оцінити можливості використання наявних систем обміну інформацією замість створення нової електронної системи для АРМА, органів правопорядку та прокуратури. Запуск нових електронних захищених систем обміну інформацією є дорогим та тривалим процесом, тому слід розглянути інтеграцію АРМА до вже наявних систем.

Планування перед передачею активів до АРМА — це важливий етап, який дозволить підвищити якість управління арештованим майном. Однак до його законодавчого регулювання слід підійти максимально виважено, щоб цей інститут не існував лише на папері або для показників. 

На жаль, наразі жодна з законодавчих ініціатив як з боку Агентства, так і з боку уряду не забезпечує реалізацію такого завдання. І, ніж приймати формальні зміни, краще від початку підготувати якісний нормативний акт, який зможе розв’язати всі проблеми.