Як є зараз?

Після змін, запроваджених Законом України № 4111-IX від 4 грудня 2024 року, у чинному законодавстві залишаються деякі проблеми, які можуть перешкодити ефективному притягненню юридичних осіб до кримінальної відповідальності.

1. Відповідно до ч. 3 ст. 96-3 КК України, яка визначає підстави підстави для застосування до юридичних осіб заходів кримінально-правового характеру, юридична особа несе відповідальність після своєї реорганізації, лише якщо разом з нею було притягнуто до відповідальності фізичну особу, викриту на підкупі (ст. 369 КК України), зловживанні впливом (ст. 369-2 КК України) чи легалізації (відмиванні) майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 209 КК України).
2. Залишається колізія між визначенням службових осіб у ч. 4 ст. 18 (визначає поняття спеціального субʼєкта кримінального правопорушення) та п. 2 примітки до ст. 364 КК України (визначає спеціальне поняття службової особи), оскільки в останньому положенні відсутня згадка про службовців органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств.
3. Україна може притягати до відповідальності за корупційні кримінальні правопорушення лише членів міжнародних парламентських асамблей, до яких входить вона сама. Притягати ж до відповідальності за корупцію членів інших асамблей вона не може.
4. Через неточність п. 9-1 ч. 1 ст. 309 КПК України, яка визначає перелік ухвал слідчого судді, що можуть бути оскаржені, наразі прямо не дозволено оскаржувати ухвалу слідчого судді про застосування обмежень щодо діяльності юридичної особи.
5. Закон України «Про запобігання корупції» не містить уніфікованого з КК України визначення поняття уповноваженої особи юридичної особи.

Що пропонується у законопроєкті?

Законопроєкт пропонує декілька окремих змін до КК України, КПК України та Закону України «Про запобігання корупції», які дозволять розширити зону відповідальності за підкуп посадовців від імені та/або в інтересах юридичних осіб, а також уточнять окремі раніше допущені законодавцем неточності.

1. Зміни до ч. 3 ст. 96-3 КК України не дозволять юридичним особам уникати кримінальної відповідальнотсті завдяки власній реорганізації, навіть якщо правоохоронцям не вдалося знайти конкретну людину, відповідальну за підкуп (ст. 369 КК України), зловживання впливом (ст. 369-2 КК України) чи легалізацію (відмивання) майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 209 КК України).
2. У п. 2 примітки до ст. 364 КК України пропонують уточнити перелік службових осіб, додавши до них також службовців органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств. Це дозволить усунути колізію між пунктом 2 примітки до ст. 364 КК України та ч. 4 ст. 18 КК України, які визначають вказаний перелік службових осіб.
3. Пропонується поширити статус службової особи у згаданих ч. 4 ст. 18 та п. 2 примітки до ст. 364 КК України навіть на членів міжнародних парламентських асамблей, у яких Україна участі не бере. Це дозволить притягати до кримінальної відповідальності тих, хто чинить підкуп таких іноземних (міжнародних) посадовців, до яких Україна не має прямого стосунку.
4. У п. 9-1 ч. 1 ст. 309 КПК України пропонується уточнити, що оскарженню на етапі досудового розслідування підлягають ухвали слідчого судді про застосування чи відмову в застосуванні саме обмежень щодо діяльності юридичної особи, а не остаточні рішення про застосування тимчасових обмежень діяльності юридичної особи та/або тимчасових обмежень в отриманні прав та/або переваг. Це усуне неточність, допущену законодавцем раніше.
5. У ст. 61 Закону України «Про запобігання корупції» також додасться роз’яснення поняття уповноваженої особи юридичної особи, яке раніше згадувалося лише у п. 1 примітки до ст. 96-3 КК України.

Що можна додатково покращити законопроєктом?

В огляді звіту про розширення ЄС щодо України TI Ukraine наголошувала, що проєкт закону №11443 (Закон України № 4111-IX від 4 грудня 2024 року) суттєво звужує підстави для застосування заходів щодо юридичних осіб і ризикує залишитися суто нормою на папері, а не використовуватиметься для боротьби з корупцією на практиці.

Прийнятий закон залишив низку прогалин, через що боротьба з корпоративною злочинністю може мати значно менший ефект. Тому доцільно виправити попередні упущення та зробити механізм притягнення юридичних осіб до кримінальної відповідальності дійсно життєздатним.

Йдеться про розширення «автономної» кримінальної відповідальності юридичних осіб.

Наразі «автономна» кримінальна відповідальність юридичних осіб, тобто відповідальність юридичних осіб без засудження конкретної фізичної особи, застосовується лише у випадку підкупу (ст. 369 КК України), зловживання впливом (ст. 369-2 КК України) чи легалізації (відмивання) майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 209 КК України), вчиненого стосовно іноземних службових осіб.

Такий звужений перелік кримінальних правопорушень, а також суб’єктів, стосовно яких вони вчиняються, робить «автономну» кримінальну відповідальність юридичних осіб радше винятком з правил, а не практикою, яка дозволяє боротися з корпоративною злочинністю, коли доказової бази недостатньо для відшукання винної фізичної особи.

З огляду на це важливо до всіх пунктів ч. 2 ст. 96-3 КК України додати також згадку ч. 3 ст. 18 КК України, яка визначає коло національних службових осіб. Таким чином «автономна» відповідальність юридичних осіб буде поширена й на ті випадки, коли підкуповуються національні службові особи. Крім цього, у згаданій ч. 2 ст. 96-3 КК України слід розширити перелік кримінальних правопорушень, за вчинення яких можливе «автономне» притягнення до кримінальної відповідальності компаній. Так, у першу чергу ідеться про поширені корупційні злочини, передбачені ст. 364 (службове зловживання) та 191 (заволодіння майном) КК України.

Висновки

Поданий на розгляд парламенту президентський законопроєкт №15056 не має змістовних зауважень до наведених його авторами пропозицій.

Водночас цей проєкт може стати підґрунтям для більш комплексного врегулювання процедури притягнення юридичних осіб до кримінальної відповідальності. 

Тож TI Ukraine підтримує прийняття цього законопроєкту з подальшим доопрацюванням в частині розширення «автономної» кримінальної відповідальності юридичних осіб.

Короткі висновки:  

• Законопроєкт №11082 є необхідним і давно очікуваним кроком до модернізації механізмів звернень і наближення до стандартів ЄС. Законопроєкт має прямий стосунок до євроінтеграційних зобов’язань України у сферах прозорості, підзвітності та участі громадян.

• Документ потрібен для чіткого розмежування сфери дії Закону «Про звернення» та Закону «Про адміністративну процедуру» (ЗАП).

• Чинний Закон 1996 року є застарілим і не відповідає сучасним стандартам взаємодії держави з громадянами.

• Поданий до ІІ читання законопроєкт містить недоліки, які можуть послабити позитивний ефект. Ключові рекомендації для доопрацювання:

1. привести перелік суб’єктів у відповідність до Конституції;
2. відмовитися від окремого виду «скарг щодо звернень»;
3. чітко гарантувати очний особистий прийом.

Як є зараз? 

Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) регулює реалізацію двох конституційних прав:

• права на звернення;
• права на участь в управлінні державними справами.

Реалізація цих прав здійснюється через подання таких видів звернень:

• пропозиції (зауваження);
• заяви (клопотання);
• скарги;
• електронні петиції (як особливий вид звернень громадян).

Попри формальне визначення видів звернень, їх змістовне розмежування є недостатнім:

• «заява» охоплює за своєю суттю різні типи звернень — від прохань про реалізацію прав до повідомлень про порушення законодавства чи висловлення оціночних суджень;
• ці звернення мають різну правову природу, але розглядаються за однаковими правилами.

Після ухвалення Закону України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП):

• врегульовано порядок розгляду скарг;
• визначено відносини між суб’єктами публічної адміністрації та фізичними й юридичними особами;
• запроваджено процесуальні гарантії належного адміністрування відповідно до стандартів ЄС.

З урахуванням прийняття ЗАП:

• до статті 12 Закону «Про звернення громадян» внесено положення, за яким звернення і скарги, що належать до сфери регулювання ЗАП, розглядаються саме за процедурою ЗАП;
• фактично більшість заяв і скарг уже сьогодні підпадають під дію ЗАП, що створює паралельне регулювання.

Як було раніше

До набрання чинності Законом №4503-IX порядок приймання активів регулювався виключно законом про АРМА в загальних рисах. Стара модель характеризувалася низкою проблем, таких як:

• відсутність єдиного механізму попередньої ідентифікації активу — АРМА фактично приймало в управління «що дають», без можливості повноцінно оцінити, чи зможе воно ефективно управляти активом;
• розмиті строки прийняття активів, що породжувало конфлікти між прокурорами та АРМА щодо моменту фактичної передачі активу та переходу відповідальності за його збереження;
• відсутність процедури обстеження (огляду) активу за участю прокурора або уповноважених ним осіб, що створювало ризики прийняття в управління активів у незадовільному стані без належної фіксації.

Як є зараз

Новий Порядок запроваджує суттєво іншу модель, яка ґрунтується на таких ключових елементах

1. Ідентифікація активу як передумова прийняття

Хоча сам Порядок не регулює ідентифікацію (це предмет окремого підзаконного акта), він враховує її результати. Пункт 7 розділу I передбачає: якщо в ухвалі слідчого судді відсутнє посилання на передачу активу в управління АРМА, Агентство за зверненням прокурора здійснює його ідентифікацію, щоб визначити можливості для ефективного управління.

2. Чіткі строки на опрацювання звернення

Строк	Дія
День отримання	АРМА інформує реєстраторів реєстрів активів про арешт
Не пізніше наступного робочого дня	Керівництво АРМА надає відповідним підрозділам щодо підготовки необхідної документації для прийняття активу в управління — залежно від його типу
Не пізніше 3-го робочого дня	Агентство за необхідності повідомляє Кабміну про обставини, які дозволяють «виняткове» управління активом (ст. 21-1 Закону)
Не пізніше 5-го робочого дня	Службовці АРМА виконують дії, спрямовані на фактичне прийняття активу залежно від його типу (проводять огляд активу, набувають статус керуючого рахунком у депозитарній установі, направляють платіжку до банку тощо)
Не пізніше 10-го робочого дня	Прокурор підписує акт приймання-передачі (для рухомого/нерухомого майна, цінних паперів, безготівкових коштів)
Продовження до 30 робочих днів	Відбувається за наявності перешкод у доступі до активу або його складових

Зазначені пункти узгоджуються з абзацом третім частини першої статті 19 Закону, який встановлює загальний 10-денний строк для прийняття активу з можливістю продовжити його до 30 робочих днів.

3. Диференційований підхід залежно від виду активу

Порядок вперше деталізовано регламентує процедуру прийняття активу в управління:

• рухомого та нерухомого майна — з обов’язковим обстеженням (оглядом) на місці фактичного знаходження за участю осіб, запропонованих прокурором;
• цінних паперів — через призначення розпорядника рахунку в цінних паперах і взаємодію з депозитарною установою;
• грошових коштів у безготівковій формі — через платіжні інструкції та можливість розміщення на депозитному рахунку;
• грошових коштів у готівковій формі — через касу відділення державного банку;
• банківських металів — через індивідуальний банківський сейф у державному банку.

4. Обстеження активу як обов’язковий елемент

Підпункт 1 пункту 4 розділу II запроваджує обов’язкову процедуру огляду активу за участю «щонайменше однієї з осіб, запропонованих прокурором у зверненні» (слідчого, детектива, спеціаліста). Це принципова новація, яка має забезпечити належну фіксацію стану активу на момент передачі та зменшити ризики подальших спорів між прокурором і АРМА щодо того, яким актив був на момент прийняття.

5. Можливість залучати поліцію

Порядок прямо передбачає право працівників МТУ АРМА «у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує загроза життю та здоров’ю фізичних осіб і публічній безпеці», залучати працівників поліції відповідно до спільного наказу АРМА і МВС. Це важлива гарантія безпеки в умовах, коли активи нерідко перебувають у фактичному володінні підозрюваних або пов’язаних з ними осіб.

Які можуть виникнути проблеми?

Загалом найбільші виклики можуть трапитись у разі розбіжностей у фактичному та юридичному стані арештованого майна. Адже пункт 6 розділу I Порядку передбачає, що прокурор має право подавати пропозиції до проєкту акта приймання-передачі протягом чотирьох робочих днів, які АРМА надалі має розглянути в одноденний строк. Однак не визначено порядок дій у разі неприйняття АРМА пропозицій прокурора. Це створює ризик «безкінечного узгодження», коли формально 10-денний строк дотримується, але фактично передача активу затягується через ітеративні правки, що несумісно з природою арешту.

Крім цього, Порядок виходить з припущення, що висновок щодо можливості здійснювати управління активом вже існує на момент звернення прокурора. Проте не врегульовано ситуацію, коли під час обстеження активу за місцем фактичного знаходження виявляється істотна невідповідність цього майна тим даним, на яких ґрунтувався висновок. 

Також існує невизначеність щодо строку фактичного огляду активу. Наприклад, не врегульована ситуація, коли особа, запропонована прокурором, не може забезпечити свою участь у вказаний АРМА строк, а відтак не визначено, чи може огляд відбутися за відсутності таких осіб, і якщо так, то за яких умов.

Відтак усі ці речі АРМА необхідно напрацювати у взаємодії з органами прокуратури, і їх можна буде ефективно вирішити з огляду на загальні засади кримінального провадження та відповідних відомчих стандартів. А за потреби порядок можна змінити, щоб нормативно врегулювати шляхи подолання викликів.

Висновок

Порядок прийняття арештованих активів в управління АРМА, затверджений спільним наказом АРМА і Офісу Генерального прокурора, є необхідним кроком у реалізації Закону № 4503-IX. Він закриває одну з ключових прогалин у підзаконному регулюванні нової моделі роботи з арештованими активами.

Водночас практика його застосування може показати окремі проблеми, які вимагатимуть зміни деяких положень, тож АРМА слід це відстежувати та оперативно реагувати на це через, зокрема, ініціювання змін до нормативних актів.

Вступ

У січні 2026 року НАЗК оприлюднило проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (далі — АС, Стратегія), який Агентство направило на погодження заінтересованих органів. Новий стратегічний документ містить три розділи замість чотирьох, як це було у чинній АС. 

Цього разу Агентство покрило першим розділом загальну систему запобігання та протидії корупції, а другим — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Крім того, нововведенням став останній розділ, присвячений врегулюванню ключових процедурних аспектів щодо виконання, звітування, моніторингу, координації та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП) на 2026–2030 роки. Цей розділ додали після закінчення раунду обговорень, і представлений він був уже у фіналізованому проєкті, тому представники громадських організацій не мали можливості надати до нього коментарі. 

Варто також відзначити, що цього разу до написання нової Антикорупційної стратегії Агентство залучало групи зовнішніх експертів. Такий підхід позитивний з погляду інклюзивності й підвищення загального рівня якості розділів. Водночас це також стало ймовірною причиною недостатньої уніфікованості підрозділів, зокрема в питанні їх деталізації.

TI Ukraine долучалася як до написання певних розділів, так і до обговорень уже представлених НАЗК проєктів документів. Зокрема, наші експерти безпосередньо працювали над написанням розділу щодо публічних закупівель, і наведений нижче аналіз це враховує.

Щодо підрозділів 1.1., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7, 1.9, 1.10 Розділу І та підрозділів 2.1.1., 2.1.2., 2.3.2. та 2.5. Розділу ІІ Стратегії експерти TI Ukraine долучалися до публічних обговорень цих частин та надавали НАЗК письмові коментарі щодо них.

Також важливо зазначити, що НАЗК оприлюднило відповідні матеріали по всіх підрозділах, так само, як і таблиці врахування/неврахування відповідних коментарів. Це хороша практика, яку Агентство застосовувало і при підготовці попередньої Стратегії. 

Отже, пройдемося безпосередньо по підрозділах, опрацьованих TI Ukraine.

Державна антикорупційна політика

Підрозділ 1.1 щодо державної антикорупційної політики передбачає врегулювання підготовки та виконання АС та ДАП на майбутні періоди. Порівняно з підрозділом, присвяченим антикорупційній політиці у чинній Стратегії, новий проєкт охоплює вужче поле проблем і стратегічних результатів, які базуються безпосередньо на досвіді підготовки і виконання чинного циклу антикорупційної політики.

Фокус уваги цього підрозділу саме на розробці і виконанні циклу антикорупційної політики цілком виправданий. Попередня Антикорупційна стратегія була першим документом такого типу і містила у розділі щодо антикорупційної політики доволі широкі проблеми і декларативні очікувані результати, як-от зниження загального рівня толерування корупції у населення України. Підрозділ же нового проєкту АС позбавлений цих зайвих новел.

Утім, є у проєкті й недоліки. Так, у підрозділі 1.1 часто пропонується здійснення з боку НАЗК та інших відповідальних органів низки активностей, які ці інституції і так виконують на регулярній основі. Попри це, залишився без урахування наш коментар про те, що не варто дублювати у Стратегії активності органів, які вже й так передбачені законодавством. Агентство пояснило це потребою узгодити Стратегію з нормами законодавства для її належного виконання органами, а також тим, що документ має містити всі можливі заходи для розв’язання описаних у ній проблем. З такою логікою складно погодитися, оскільки сама АС також приймається на рівні закону і її норми є настільки ж обовʼязковими до виконання, як і норми профільних законів. Тому потреби дублювати не виникає. 

Позитивно можна оцінити те, що НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо введення «стратегічної паузи» між закінченням дії Стратегії та ДАП на 2026–2030 роки та підготовкою наступного циклу антикорупційної політики. Також погодилося НАЗК з потребою впровадити засоби заохочення виконавців ДАП та надати Агентству право вносити приписи, що має суттєво підвищити виконавчу дисципліну органів влади.

Втім, не знайшов своє відображення у фінальному проєкті документа наш коментар про потребу встановити  прийнятний рівень імплементації ДАП на рівні 90% виконаних заходів, за умови того, що решта 10% або обґрунтовано втратила актуальність, або має фінансові причини їхнього невиконання. Такий рівень відповідає вимогам Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Наразі питання рівня виконання взагалі не врегульоване у проєкті АС.

Деякі наші коментарі щодо покращення координації виконання АС та ДАП Агентство врахувало, що також можна оцінити позитивно. Наприклад, у фінальному проєкті НАЗК передбачило можливості включення до складу Координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики представників бізнес-спільноти, наукової спільноти, неурядових організацій, проектів міжнародної технічної допомоги та міжнародних організацій.

Аналіз корупційних ризиків та конфлікт інтересів

Підрозділи Стратегії 1.3–1.5 щодо антикорупційних програм, уповноважених підрозділів та осіб, аналізу корупційних ризиків та моніторингу конфлікту інтересів загалом покривають більшу частину проблем цих галузей. Щодо підрозділів 1.3 та 1.4 у нас виникло менше критичних зауваг, ніж щодо підрозділу про конфлікт інтересів, який також є одним із найбільш деталізованим з усього І розділу АС. 

НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо перегляду підходів до оплати праці уповноважених з урахуванням складності функцій, так само, як і пропозицію прямо визначити неврахування результатів попередньої антикорупційної програми підставою для відмови у погодженні нової програми НАЗК.

Втім, хоча в підрозділі йдеться про посилення інституційної незалежності уповноважених, коментарі TI Ukraine щодо санкцій за відсутність уповноважених підрозділів або осіб, так само як і антикорупційних програм, не були відображені в очікуваних результатах Стратегії. Агентство пояснило це тим, що самі очільники організацій мають бути зацікавлені в ефективній внутрішній антикорупційній політиці, тому санкції не будуть дієвими. 

У цьому контексті видається, що наявність санкцій за неприйняття антикорупційної програми чи відсутність антикорупційного уповноваженого в організації все-таки стала б додатковим стимулом слідувати вимогам закону. Адже санкції покликані стимулювати якраз тих виконавців, які не проявляють власної ініціативи щодо вказаних вимог.

Також Агентство не передбачило необхідність системнішого залучення громадських експертних організацій до оцінки корупційних ризиків і підготовки антикорупційних програм.

Щодо якості антикорупційної експертизи НАЗК та Міністерства юстиції, то згідно з наданою таблицею частину коментарів TI Ukraine Агентство планує імплементувати при розробці ДАП. Втім, не знайшла чіткого відображення інтенція НАЗК переглянути свою дискрецію при відборі проєктів нормативно-правових актів на експертизу. Можливо, Агентство змінить свою думку на етапі розробки ДАП і включить цей захід у той документ.

Щодо підрозділу по конфлікту інтересів, то НАЗК так і не врахувало найголовніший коментар, який стосувався того, що Агентство досі не застосовує автоматизований розподіл моніторингів між своїми уповноваженими особами, попри критику цього підходу у звіті зовнішньої незалежної оцінки діяльності Агентства за 2020-2021 роки. Агентство пояснило це тим, що запровадження автоматизованого розподілу для ініціативних моніторингів штучно обмежило б здатність НАЗК самостійно та оперативно реагувати на інформацію, що з’являється у публічному просторі, та суттєво знизило б ефективність механізму проактивного контролю. 

Ми не можемо погодитися з тим, що умовна ефективність моніторингів повʼязана з відсутністю автоматизованого розподілу. Так, повна перевірка декларацій теж може відбуватися через повідомлення фізичних та юридичних осіб або інформацію з медіа, але це не заважає застосовувати розподіл у значно складніших перевірках. 

Ба більше, логіка надавати перевагу ефективності контролю над його прозорістю загалом не витримує критики в контексті антикорупційної діяльності НАЗК.

Також попри коментар TI Ukraine, НАЗК включило в АС результат 1.5.3.2, який передбачає винятки з загального правила отримання подарунків посадовцями у випадку «скрутних життєвих ситуацій» (лікування, зруйноване житло). На нашу думку, це створює ідентифіковані ризики зловживань, а питання допомоги посадовцям має вирішуватися через удосконалення системи соціального захисту таких осіб або створення механізму публічних благодійних зборів.

Так само Агентство не погодилося з заявленою в нашому коментарі передчасністю потреби запровадити у законодавстві поняття «уявний конфлікт інтересів», попри проблеми з тлумаченням вже наявних термінів. Ідеться про те, що попри передбачені Законом визначення реального і потенційного конфлікту інтересів, суди досі не можуть напрацювати однорідну практику у справах, повʼязаних з порушеннями у цій сфері.

Решту положень підрозділу в частині обмежень, повʼязаних з подарунками, корпоративною власністю, суміщенням та сумісництвом посадовців, на нашу думку,  Агентство розробило якісно. Так, вдалося покрити проблему непропорційності вимог щодо обовʼязкової передачі корпоративних прав, потребу переглянути заборону на одержання подарунків та недостатню чіткість нормативного врегулювання суміщення та сумісництва.

Фінансовий контроль

Підрозділ 1.6 щодо фінансового контролю включив проблему неповного охоплення суб’єктів декларування (працівники патронатних служб, члени виконавчих комітетів місцевих рад тощо), надмірну обтяжливість заповнення декларації, неефективний контроль за своєчасністю подання декларацій та навіть недостатню ефективність фінансового контролю. Всі ці питання важливі для посилення цього механізму і відповідають вимогам Єврокомісії.

Попри це, підрозділ 1.6 найбільше наразився на нашу критику. Адже НАЗК хоч і визнає наявність проблеми недостатньої ефективності фінансового контролю, проте вбачає причиною тому недостатню автоматизацію та інтероперабельність реєстрів, а також недоліки законодавства. Тоді як громадськість та міжнародні експерти послідовно наголошують, що саме Агентство створило таку систему фінконтролю, яка не дає результатів.

До прикладу, в останньому звіті ЄК про розширення щодо України вказано на необхідність зміцнення системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія заявила, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки.

НАЗК треба не ще більше автоматизовувати перевірки, а зосередитися на покращенні можливостей проведення повних перевірок саме уповноваженими особами Агентства — лише людина може провести якісне розслідування обставин, які виглядають підозрілими. TI Ukraine неодноразово надавала детальні рекомендації Агентству щодо оновлення системи фінконтролю. 

Так, попри значні ресурси, вкладені в розробку та функціонування електронних реєстрів декларацій майна, інструменти фінансового контролю здебільшого використовуються для притягнення до відповідальності за досить дріб’язкові випадки приховування майна посадовими особами або внесення недостовірних відомостей у деклараціях. Досить рідко перевірка е-декларацій переростає в серйозні розслідування випадків корупції на топрівні.

Зокрема, для виправлення ситуації ми пропонували включити до підрозділу проблему, яка полягає у неефективності чинних механізмів фінансового контролю НАЗК через брак ресурсів Агентства, їх неоптимальне використання, існування дублюючих функцій та інших малорезультативних елементів системи. Розв’язати цю проблему можна через низку змін до законодавства, оновлення внутрішніх нормативно-правових актів та практики їх виконання НАЗК. 

Втім, НАЗК не погодилося з нашими пропозиціями і навіть висловило намір врегулювати автоматизацію перевірок, які замінюють собою ручні повні перевірки, на рівні закону.

З того, що НАЗК врахувало, — скасування обов’язку подавати низку проміжних відомостей, які охоплюються річною декларацією, та поширення контролю на посадових осіб держпідприємств (>50% акцій) і членів виконкомів.

З таким підходом до ігнорування справді важливих проблем системи запобігання корупції в новій АС ми ще довго не побачимо справжній ефект від роботи Агентства, а натомість знову ставатимемо свідками корупційних скандалів, яким не вдалося запобігти. 

Захист викривачів

Підрозділ щодо захисту викривачів практично не отримав від нас зауважень. НАЗК розробило його доволі якісно, з належним рівнем деталізації для такого рівня документа, як Антикорупційна стратегія. 

Цей підрозділ покриває як потребу привести законодавство та практику щодо захисту викривачів у відповідність до європейських стандартів, так і необхідність покращити роботу Єдиного порталу повідомлень викривачів та відповідальних органів, підвищення культури викривання тощо.

Для досягнення цих цілей Стратегія пропонує комплекс взаємопов’язаних заходів: приведення національного законодавства у відповідність до Директиви ЄС 2019/1937 та уніфікацію поняття «викривач», створення інституційної рамки з визначеним координуючим органом і мережею відповідальних підрозділів у державних та приватних організаціях, формування культури викривання і підвищення обізнаності працівників щодо їхніх прав, модернізацію Єдиного порталу повідомлень викривачів з інтеграцією до державних систем і запровадженням мобільного застосунку та інші критично важливі кроки для покращення роботи інституту викривачів.

Єдиною важливою пропозицією TI Ukraine було врегулювати співвідношення статусів викривача та конфідента, щоб уникнути правової плутанини. Втім, зважаючи на його специфіку, цей момент, швидше за все, буде відображений уже в ДАП.

Також слушними були коментарі від іншої експертної організації, які стосувалися проблеми відсутності належного обліку звернень щодо порушених прав викривачів та низької кількості випадків фактичного поновлення їхніх прав. Саме кількість захищених викривачів є реальним показником ефективності Агентства, тому важливо тримати фокус на цьому. НАЗК не врахувало ці коментарі повністю, але взяло до уваги. Сподіваємося, ці зауваження будуть відображені, якщо не в межах фінального тексту АС, то вже у ДАП.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

Підрозділи 1.9 «Протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням» та 1.10 «Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» проєкту Антикорупційної стратегії охоплюють систему юридичної відповідальності за корупцію та спроможність антикорупційних органів її забезпечувати. Розділ 1.9 послідовно розкриває види відповідальності — від дисциплінарної через цивільно-правові інструменти до кримінальної. Підрозділ 1.10 структурований навколо чотирьох антикорупційних інституцій — НАЗК, НАБУ, САП та ВАКС.

Загалом проєкт АС в цій частині демонструє високий рівень відповідності технічним рекомендаціям Європейської комісії: він включає автономне прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, протидію зловживанню процесуальними правами у ВАКС, посилення внутрішнього контролю у НАБУ. Рекомендацію щодо системи статистичних даних (1.9.4.3) враховано повністю, а проблему «втікачів» (1.9.4.4) — частково.

Попри це, проєкт стратегії передбачає надання НАЗК права самостійно пред’являти позов про цивільну конфіскацію (результат 1.9.2.2). Під час громадських обговорень ми рекомендували відмовитися від цього через перевантаженість Агентства та доцільність обмежитися наданням процесуальних можливостей збирати докази після внесення змін до статті 290 ЦПК України. Натомість НАЗК краще зосередитися на отриманні можливості самостійно представляти свої протоколи в судах замість прокурорів, що передбачено у Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки, втім, досі не реалізовано.

Також формулювання проєкту не охоплює ситуації предʼявлення позову про цивільну конфіскацію після виправдання особи судом, а охоплює ситуації лише щодо закриття провадження. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження — це різні процесуальні інститути. За відсутності чіткої вказівки на можливість цивільної конфіскації після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази та вищий стандарт доказування у кримінальному провадженні, ніж у цивільному. Також не артикульована проблема відсутності у прокурорів САП права на отримання інформації з обмеженим доступом для збору доказової бази у справах про необґрунтовані активи.

TI Ukraine пропонувала обумовити передачу справ за протоколами НАЗК до ВАКС попереднім посиленням спроможності суду, наголошуючи на його перевантаженості та браку суддів. Проєкт зберіг положення 1.9.3.3 про розгляд справ у ВАКС без застережень, хоча підрозділ 1.10.4 передбачає заходи з підвищення ефективності суду. Однак логічний зв’язок між цими положеннями не є очевидним, а часова послідовність їх реалізації не визначена.

Ми наголошували на необхідності конкретизувати положення про спеціальну конфіскацію та строки давності у КК України (зміна моменту закінчення, розширення підстав зупинення). Проєкт оперує загальними формулюваннями про приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС та ОЕСР, що теоретично може охоплювати ці питання.

Найбільш проблемною виявилася відсутність положення про скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування. Це питання є однією з найгостріших проблем у практичній площині і вже передбачене у списку пріоритетних реформ на шляху до ЄС та у Дорожній карті з питань верховенства права, однак антикорупційна стратегія як документ найвищого рівня узагальнення антикорупційної політики його не містить.

У порівнянні з попередньою антикорупційною стратегією проєкт не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів. Це викликає занепокоєння з огляду на обставини справи «Мідас», які вказують на недостатню ефективність фінмоніторингу, та застереження Єврокомісії, що заморожування та конфіскація злочинних активів залишаються дуже обмеженими.

Однак у розділі про судоустрій і статус суддів враховано нашу пропозицію щодо того, що повинен надалі зберігатися добір до ВККС та ВРП за результатами  вдосконаленого  процесу  відбору  за  участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, з вирішальним правом голосу таких експертів. А в розділі про прокуратуру, правопорядок і протидію кримінальним правопорушенням позитивним є те, що пропонується якісно врегулювати процедури призначення та звільнення Генерального прокурора з тим, щоб нівелювати ризики неформального чи політичного впливів. Як і те, що пропонується відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласної прокуратури відповідно до рекомендацій Європейської Комісії.

Водночас критично важливо, щоб амбітні стратегічні результати не залишилися декларативними. Досвід попередньої Стратегії показує, що навіть прогресивні норми можуть бути нівельовані відсутністю політичної волі. Стратегія також могла б визначити механізми захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив, як це сталося влітку 2025 року з законом, що обмежував незалежність НАБУ та САП.

Відновлення

Відновлення вперше виокремлено в окремий розділ проєкту АС як одну з пріоритетних сфер державної політики. З огляду на його комплексний характер, частину проблем відображено також у розділах щодо будівництва та публічних закупівель. У профільному ж розділі акцент зробили на стратегічному плануванні, нормативному регулюванні та відборі проєктів відновлення.

Відсутність комплексної державної стратегії відновлення є першою проблемою, на розв’язання якої спрямована Стратегія. Попри наявність окремих планувальних документів на місцевому та регіональному рівнях, на державному рівні цілісну стратегію ліквідації наслідків збройної агресії та повоєнного відновлення не затверджено, незважаючи на нормативні передумови та спроби розробити подібний документ.

Наявність документа, який концептуально визначав би сутність відновлення, його цілі та пріоритети, а також передбачав механізми координації, моніторингу та підзвітності, є критично необхідною передумовою для забезпечення ефективного планування, належного фінансування та реалізації проєктів відновлення. Водночас затвердження повноцінної та застосовної стратегії відновлення буде непростим завданням через низку чинників.

Сфера відновлення є комплексною та перетинається з багатьма сферами державної політики. При цьому окремі аспекти відновлення вже знайшли відображення в низці секторальних політик та стратегічних документів. За таких умов формування цілісної стратегії відновлення потребує ретельного узгодження її ключових положень із широким колом стейкхолдерів та належної координації з урахуванням різних пріоритетів.

Зрештою, відсутнє єдине розуміння самого поняття «відновлення» — його меж, пріоритетів і складових. Для одних воно означає повернення до довоєнного стану, для інших — модернізацію та «build back better», для третіх — змішану модель, залежну від сектору й території. Стратегія ризикує бути або надто загальною, або такою, що не отримає підтримки ключових учасників.

По-друге, дані, на яких мала б будуватися стратегія (масштаби руйнувань, збитків, потреби та їх пріоритетність), постійно змінюються. Ба більше, управлінські рішення у сфері відновлення не завжди ґрунтуються на повних, достовірних та систематизованих даних. За таких умов складно закріпити у стратегічному документі цілі і пріоритети, які не втратять актуальності уже на етапі його впровадження. Тож проєкт АС слушно визначає таку ситуацію як окремий критичний виклик, що потребує розв’язання.

По-третє, в умовах війни логіка відновлення здебільшого підпорядковується пріоритету швидкого реагування за окремими напрямами або у конкретних сферах, що ускладнює узгодження таких рішень із довгостроковим плануванням.

Серед інших окреслених у проєкті Стратегії проблем у сфері відновлення слід відмітити активне впровадження урядом експериментальних проєктів як альтернативу застосуванню норм постійного законодавства. Використання такого механізму фактично дозволяє відступати від загальних дозвільних процедур, правил фінансування та механізмів контролю.

Після початку повномасштабної війни практика застосування експериментальних проєктів набула системного характеру, що, з одного боку, пояснюється потребою в оперативності рішень, а з іншого — зумовлює ризики фрагментації законодавства, зниження передбачуваності процедур, послаблення прозорості та підзвітності, неефективного використання публічних коштів.

Раніше TI Ukraine досліджувала експериментальний проєкт з комплексного відновлення населених пунктів, які постраждали від російської агресії. У результаті встановлено, що через прогалини в умовах проведення експерименту з нього фактично випала відбудова одного із запланованих населених пунктів. Крім того, за два роки реалізації проєкту вдалося відновити лише близько 8% від запланованої кількості об’єктів.

Проєкт Антикорупційної стратегії пропонує унормувати механізм запровадження урядом експериментальних проєктів, передбачивши чітке визначення їх правової природи, обов’язкове обґрунтування відступів від загальних процедур, оприлюднення інформації про їх реалізацію та результати, а також здійснення державного фінансового контролю стосовно таких проєктів. Запропонований підхід створить передумови для більш чіткого та прозорого застосування експериментальних проєктів, а також для зниження корупційних ризиків у сфері відновлення. 

Водночас обґрунтування відступів від загальних процедур ризикує перетворитися на формальність за відсутності чітких критеріїв допустимості таких відступів. Крім того, недосягнення задекларованої мети експериментального проєкту або відсутність обґрунтованого звіту про результати його реалізації повинні розглядатися як підстава для його припинення. Зазначені аспекти доцільно врахувати під час підготовки Державної антикорупційної програми.

Останні дві проблеми у сфері відновлення — відсутність єдиного затвердженого механізму пріоритизації проєктів відновлення та відсутність Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами — тісно взаємопов’язані. 

У межах реформи управління публічними інвестиціями передбачено створити Єдину інформаційну систему управління публічними інвестиційними проєктами (Єдину інформаційну систему), яка б мала використовуватися для пріоритезації та відбору проєктів та програм публічних інвестицій, зокрема у сфері відновлення, а також містити інформацію щодо їхн реалізації. Втім, наразі Єдина інформаційна система не функціонує, а формування Єдиного проєктного портфеля на 2026 рік здійснювалося з використанням системи DREAM, яка лише фрагментарно включає інформацію щодо реалізації проєктів, їх ступеня готовності, рівня профінансованості тощо.

Пріоритезація на державному рівні наразі застосовується до окремих інвестиційних проєктів та інвестиційних програм, які можуть об’єднувати декілька таких проєктів. Водночас законодавством не передбачено чіткого механізму пріоритезації проєктів, що включаються до складу інвестиційних програм. Така прогалина створює ризики непрозорого відбору, включення сумнівних проєктів до інвестиційних програм та їх подальшого потрапляння до Єдиного проєктного портфеля.

Реалізація заходів, передбачених у проєкті Стратегії, матиме ключове значення для запобігання непрозорому розподілу коштів, дублюванню фінансування та їх неефективному використанню. Зокрема, йдеться про необхідність забезпечити пріоритезацію всіх інвестиційних програм і проєктів, у тому числі тих, що входять до складу інвестиційних програм, а також про впровадження та належне функціонування Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами, невід’ємною складовою якої є система DREAM.

Публічні закупівлі

Торік експерти проєкту DOZORRO TI Ukraine долучилися до розробки проєкту Антикорупційної стратегії в частині сфери публічних закупівель, зокрема провели необхідне дослідження та продовжують напрацьовувати пропозиції щодо відповідних очікуваних результатів та заходів. 

За результатами публічного експертного опитування найбільш суттєвими у цій сфері були визнані 5 проблем, перша з яких — зловживання можливістю зміни істотних умов договору про закупівлю. Такі практики існують як на стадії укладення договору, коли сторони відходять від змісту проєкту договору, оприлюдненого в тендері, так і на стадії його виконання. 

Щоб мінімізувати такі зловживання, ми запропонували: 

• визначити мінімальний перелік умов договорів про закупівлю, які є істотними та не підлягають довільній зміні. При цьому важливо врахувати, наскільки ті чи інші умови впливають на конкуренцію та інтереси сторін договору;
• удосконалити правове регулювання умов зміни договорів про закупівлю, уточнити регулювання зміни ціни договору, а також розширити обсяг оприлюднюваної інформації про зміни умов договорів про закупівлю;
• досягти такого рівня розвитку системи Prozorro, який дозволить автоматично укладати договір про закупівлю на основі його проєкту в машинозчитувальній формі. Доцільно запровадити функцію наскрізного пошуку за договорами та додатковими угодами, що полегшить контроль за їх правомірністю. 

Друга проблема, яку спробує розв’язати майбутня Антикорупційна стратегія у сфері закупівель, — дискримінаційні та надмірні вимоги у закупівлях. Ідеться не лише про відверту дискримінацію у класичному розумінні, а й про надмірні вимоги, які роблять закупівлі непривабливими для участі, але не можуть бути оскаржені — наприклад, задовгі строки оплати та мінімальні строки подання тендерних пропозицій. 

Щоб покращити ситуацію, ми запропонували запровадити механізм оскарження до Антимонопольного комітету для закупівель через електронний каталог, дослідити чинники, які перешкоджають бізнесу оскаржувати дискримінаційні умови, визначити вимоги до допустимих строків оплати за договорами про закупівлю, а також збільшити строки подання тендерних пропозицій. Також доцільно цифровізувати умови закупівель і підвищити професійний рівень замовників.

Третя проблема — зловживання прямими закупівлями, особливо під час воєнного стану. Щоб її вирішити, потрібно переглянути і скоротити перелік підстав для проведення неконкурентних надпорогових закупівель, а також оптимізувати умови та способи їх здійснення, в тому числі повернути переговорну процедуру там, де це можливо. Крім того, важливо врегулювати, як визначається вартість предмета закупівлі, яку проводять напряму без тендеру. 

Останні дві проблеми пов’язані з належним контролем та притягненням до відповідальності за умисні закупівельні порушення. Так, механізм моніторингу закупівель потребує подальшого розвитку та вдосконалення. Зокрема, необхідно забезпечити превентивний та ризикоорієнтований підхід до моніторингу закупівель, переважно через проведення його до укладення договору. Не менш важливо забезпечити ефективне виконання зобов’язань, визначених у  висновках моніторингів. Тут має допомогти створення переліку способів усунення порушень залежно від їхнього ступеня істотності, а також скорочена процедура судового оскарження висновків. 

Що стосується відповідальності за правопорушення, то фокус пропозицій — насамперед забезпечити невідворотність такої відповідальності. При цьому необхідно актуалізувати склади адміністративних правопорушень та усунути чинники, через які суди часто визнають виявлені порушення малозначними чи не погоджуються з їх наявністю взагалі. 

Окреслені проблеми частково можуть проявлятися не лише в корупційних практиках, а й у ситуаціях без умислу на вчинення корупційного правопорушення. Втім, існування кожної з них сприяє таким практикам або зменшує превентивний вплив на запобігання корупції в роботі замовників.

Більшість очікуваних стратегічних результатів потребує внесення змін до законодавства, технічну реалізацію змін у системі Prozorro, а також проведення додаткових досліджень. Виконанню частини з окреслених кроків має сприяти ухвалення законопроєкту №11520. 

Авторська команда пройшла тривалий шлях дослідження і розробки проєкту Антикорупційної стратегії, який почався у січні 2025 року і триває досі. Сподіваємося, що після необхідних погоджень і доопрацювань у наших пропозиціях буде збережено ключові ідеї і сенси, які в них закладалися.

Висновки

Отже, проєкт нової Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є доволі різноманітним в частині охоплення необхідної проблематики та врахування НАЗК коментарів від ТІ Ukraine. Певні підрозділи Стратегії якісно підготовлені, вони враховують як позицію громадськості, так і міжнародних партнерів, зокрема ЄС. Втім щодо окремих моментів наші оцінки були більш критичними й не були враховані.

Серед ключових виділимо кілька блоків проблем проєкту АС.

1. Дублювання норм. В окремих підрозділах (наприклад, підрозділ щодо державної антикорупційної політики) повторюються норми чинного законодавства без додаткової регуляторної цінності. 
2. Недостатня конкретизація окремих стратегічних результатів. Наприклад, щодо захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив.
3. Неврахування критичних зауважень в проєкті АС. У цій версії документа залишилися неврахованими зауваги щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, відсутності автоматизованого розподілу моніторингів у НАЗК, а також потреби скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування. 
4. Стратегія не покриває всі проблеми, які були артикульовані, але не вирішені попередньою АС. Так, вона не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів, попри очевидні проблеми у цій сфері. 

Наскрізною проблемою також залишається певна нерівномірність у рівні деталізації підрозділів АС, що, ймовірно, повʼязано із залученням різних груп авторів без достатньо якісної редакційної обробки фінальної версії документа. Такий формат тексту створює ризик нерівномірного виконання Стратегії на практиці. 

Сподіваємося, що деякі з цих проблем ще будуть виправлені за результатами погодження з заінтересованими органами, але такі шанси наразі видаються туманними. 

Інституційні та організаційні питання

У цю сферу ми віднесли насамперед змінене положення про АРМА. Адже закон від 18 червня 2025 року вніс чимало уточнень щодо повноважень органу та особливостей його організаційної структури, а цим актом Кабмін привів у відповідність положення про Агентство до оновленого закону.

Наприклад, у положенні вже прямо визначено, що АРМА реалізує прийняті в управління активи шляхом проведення електронних аукціонів у системі приватизації державного і комунального майна (Prozorro.Продажі) у порядку та строки, визначені Кабінетом Міністрів України. А також що Агентство повідомляє прокурора про необхідність переходу до реалізації активу, якщо при контролі за ефективністю управління виявлено обставини, що унеможливлюють збереження його економічної вартості.

У контексті останнього повноваження надзвичайно важливо врегулювати спільними відомчими нормативними актами або ж у КПК України кореспондуючі повноваження органів прокуратури, щоб вони ефективно реагували на звернення від АРМА щодо питань, які виникають при управлінні арештованими активами.

До Положення про уповноважених осіб АРМА також внесли зміни. Відтепер на виконання закону про АРМА уповноважені особи за пред’явленням службового посвідчення безперешкодно отримуватимуть доступ до активів, переданих в управління АРМА, а також до арештованих активів, що перебувають на стадії ідентифікації. Це дозволить якісно виконувати повноваження щодо виявлення того, чи має АРМА можливість ефективно управляти арештованим активом та в який спосіб.

Окрім цього, наказами АРМА було також затверджено Положення про Управління внутрішнього контролю та оцінки ризиків центрального апарату АРМА, а також про Управління внутрішньої безпеки центрального апарату АРМА. 

Загалом Управління внутрішнього контролю координує систему інституційного нагляду  та управління ризиками в АРМА, здійснює перевірки й розслідування для виявлення порушень у сфері розшуку, збереження та управління активами, контролює законність закупівель і використання бюджетних коштів, а також готує пропозиції щодо державної політики у сфері виявлення, розшуку та управління арештованими й конфіскованими активами. А Управління внутрішньої безпеки має забезпечувати доброчесність працівників АРМА: запобігає корупційним правопорушенням, проводить службові розслідування, контролює дотримання етичних правил і врегулювання конфлікту інтересів, перевіряє повідомлення про причетність працівників до правопорушень, організовує спеціальні перевірки кандидатів на посади та консультує персонал з питань етики.

Питання підзвітності

У Положенні про Раду громадського контролю (РГК) визначено статус, завдання та організацію роботи Ради як постійного колегіального органу громадського контролю при АРМА. Рада здійснює нагляд за діяльністю АРМА, проводить моніторинг ефективності його роботи, аналізує проєкти нормативних актів, контролює законність визначення управителів та перебіг реалізації активів, а також забезпечує взаємодію АРМА з громадськістю. Склад Ради — дев’ять осіб, які працюють на безоплатній основі.  Засідання проводяться не рідше разу на квартал, а рішення мають рекомендаційний характер.

У сфері управління активами Рада має такі повноваження: 

• здійснює громадський контроль за законністю та прозорістю визначення управителів активами, делегуючи своїх представників безпосередньо до їх відбору; 
• контролює законність і прозорість реалізації активів та ефективність управління переданими АРМА активами. 

Голова АРМА може залучати представників РГК до перевірок ефективності управління активами, а у разі надходження скарги від власника майна — до з’ясування підстав для додаткової перевірки, аж до включення до складу відповідної комісії. При цьому представники Ради зобов’язані зберігати комерційну та іншу охоронювану законом таємницю, що стала їм відома в процесу такого контролю.

У Порядку формування Ради встановлено конкурсну процедуру відбору її членів через відкрите рейтингове інтернет-голосування громадян. Кандидатів висувають громадські об’єднання, що працюють у сфері антикорупції, кримінальної юстиції або захисту бізнесу не менше двох років, а для кандидатів встановлено широкий перелік обмежень — зокрема, заборона для участі колишніх працівників АРМА, осіб з конфліктом інтересів, іноземних громадян. Голосування має проводитись онлайн щонайменше три доби, обраними вважаються дев’ять кандидатів з найбільшою кількістю голосів.

Раніше функції громадського контролю здійснювала Громадська рада при АРМА із доволі широким переліком повноважень, зокрема участю в міжвідомчій комісії з реалізації активів, контролем за бюджетними витратами, антикорупційною експертизою та правом делегувати представників до конкурсних комісій. Новий же порядок визначає РГК як постійно діючий колегіальний виборний орган із посиленими повноваженнями у сфері управління активами. Відтак попередня рада припинила своє існування, а нову ще належить створити.

Окрім цього, уряд також затвердив склад комісії з проведення незалежного зовнішнього оцінювання (аудиту) ефективності діяльності АРМА. За оновленим порядком усі члени цієї комісії делегуються партнерами з розвитку, що має на меті посилити їх незалежність та забезпечити відсутність неналежного впливу від субʼєктів призначення.

Ідентифікація та прийняття активів на зберігання

У цій сфері, на жаль, досі не прийнято жодного підзаконного акту. Уряд має прийняти акти, які регулюватимуть, як АРМА зберігатиме арештовані активи, передані йому в управління, яким чином відбиратимуться оцінювачі арештованих активів, а також за якою методикою визначатиметься можливість здійснювати управління активом. 

У взаємодії з Офісом Генерального прокурора у цьому питанні необхідно прийняти акти, які врегульовуватимуть питання ідентифікації активів та прийняття їх в управління.

Нагадаємо, що раніше попередня взаємодія між правоохоронними органами та АРМА була ситуативною, а тому до Агентства в управління могли передавати ті активи, якими обʼєктивно складно було організувати управління. Саме з цих міркувань і запровадили етап ідентифікації. З іншого боку, також були проблеми з підписанням актів приймання-передачі активів з боку прокурорів, а тому важливо, що в законі встановлені строки на підписання таких актів, а також вказано про необхідність врегулювати ці процеси на рівні підзаконних актів у спільних наказах АРМА та ОГП.

Крім цього, досі не приведено у відповідність із законом порядок відбору оцінювачів. Раніше для цього існував спеціальний Порядок проведення конкурсного відбору суб’єктів оціночної діяльності, Але закон спростив цю процедуру, встановивши, що визначення суб’єкта оціночної діяльності здійснюється в порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі». У проєкті акту, оприлюдненому на сайті АРМА, деталізовано, що субʼєкт оціночної діяльності визначатиметься за результатами проведення відкритих торгів з урахуванням вимог статті 15 цього закону, а відповідна рамкова угода укладатиметься на строк не більше ніж один рік. 

Відбір управителів активами

Про те, як має відбуватися відбір управителів арештованими активами відповідно до оновленого закону, ми писали раніше. Однак лише 5 лютого уряд прийняв підзаконну базу, яка визначає важливі нюанси. ТІ Ukraine долучалася до розробки нормативних актів про відбори управителів активами — для нас було важливо, щоб ці напрацювання були максимально збережені під час подальших погоджень і до ухвалення. На щастя, логіка викладення норм та напрацьовані запобіжники збереглись, а підготовлений за нашої участі текст зазнав переважно редакційних правок. 

Уряд по-своєму визначив поняття «пов’язана особа» через чотири категорії: пов’язані особи за Податковим кодеком, близькі особи за Законом про запобігання корупції, афілійовані особи за Законом про акціонерні товариства, а також особи у цивільно-правових чи трудових відносинах з власником або підозрюваним, якщо ці відносини припинені менше ніж за 5 років до оголошення. 

Для обох типів відборів — і для простих, і для складних активів — залишається відкритим питання, чи доцільно визначати максимальний розмір винагороди управителю на рівні 100% від розміру прибутку від управління активом. Втім, під час розробки постанов жоден альтернативний підхід не було визнано достатньо обґрунтованим. Тож якщо постанови не змінять, учасники зможуть стартувати в аукціонах зі 100% рівня винагороди. 

Наразі відбори потребують реалізації в системі Prozorro, і певні кроки в цьому напрямку вже роблять. 

Прості активи

Для попередньої кваліфікації майбутніх управителів постанова уточнила строкову архітектуру оголошення: воно діє від публікації до дати наступного оголошення, але не довше ніж до 1 грудня наступного року. Встановлено заборону вносити зміни до оголошення протягом усього строку його дії.

Окремо прописано, що електронна система автоматично розраховує аномально низькі пропозиції та сповіщає учасника й АРМА. Закон лише давав визначення аномально низької пропозиції та встановлював строки обґрунтування, а механізм автоматичного розрахунку — це додаткове уточнення в постанові.

Відповідно до наших пропозицій у порядках щодо відбору управителів простими активами з’явилися:

• важливий запобіжник про те, що АРМА та переможець аукціону укладають договір саме на тих умовах та з тим розміром винагороди, що передбачені в оголошенні та пропозиції переможця, і замовник та управитель не можуть їх довільно змінювати;
• механіка аукціону. Система Prozorro автоматично оцінює пропозиції, у тому числі виявляє серед них аномально низькі, сповіщає про них учасників та АРМА. Описано правильну послідовність кроків учасників в аукціоні: стартовим є найбільший розмір винагороди, і кожен учасник може один раз на кожному етапі аукціону знизити ціну не менше ніж на один крок, а за однакових пропозицій першим ходить той, хто подав пропозицію пізніше; 
• необхідна деталізація процесів: як подаються пропозиції і як їх фіксує електронна система, неможливість подати пропозицію після визначеного кінцевого строку право учасника подати лише одну пропозицію або відкликати її, внести зміни до неї, реєстр поданих пропозицій та його зміст, а також окремі норми про процес оприлюднення інформації та документів. 

Окрім того, правила відбору управителів активами мають потенціал для покращення, якщо:

• виключити з оголошення про попередню кваліфікацію деталі про актив, адже попередня кваліфікація не проводиться щодо конкретних активів — вони не  відомі на момент її проведення;
• за аналогією з відбором для складних активів — визначити, яке обгрунтування аномально низької пропозиції вважається належним, а також передбачити оприлюднення документів, що підтверджують відмову переможця від укладення договору;
• додати запобіжник, щоб перелік документів, які АРМА вимагає від учасників попередньої кваліфікації, не був дискримінаційним та не містив ті, що не передбачені законодавством;
• додати в оголошення про аукціон відомості про власника арештованого активу підозрюваного, обвинуваченого у відповідному кримінальному провадженні, відповідача у справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави (за наявності), щоб учасники і громадськість мали змогу оцінити пов’язаність із ним переможця.

Складні активи

Нові правила проведення відборів управителів складними активами сфокусувались на забезпеченні прозорого, недискримінаційного та зрозумілого процесу. Важливо було розмежувати оцінку документів комісією перед аукціоном і автоматичну оцінку самих пропозицій (рівня винагороди) в аукціоні серед допущених до нього учасників, адже закон містив певні неточності в цьому питанні. 

Відповідно до пропозицій ТІ Ukraine у порядках втілили такі ініціативи: 

• механізм усунення невідповідностей в документах учасників: якщо комісія їх виявить, вона має один раз направити учаснику вимогу про виправлення документів протягом 24 годин;
• вимоги до обґрунтування аномально низьких пропозицій: постанова встановила, що належним є обґрунтування, яке містить розрахунки щодо скорочення витрат, сприятливих умов або збільшення доходу порівняно з орієнтовним планом;
• змістовні обмеження щодо додаткових кваліфікаційних вимог: вони не повинні обмежувати конкуренцію, створювати дискримінацію або надавати переваги окремим суб’єктам, а також мають бути пропорційні потребам управління конкретним активом;
• регулювання випадків, коли АРМА змінює оголошення: встановлено право Агентства вносити зміни до оголошення до закінчення строку подання документів. Щоб нікого не дискримінувати, строк для подання документів учасниками продовжується таким чином, щоб до дедлайну залишалось не менше ніж 10 днів;
• окремо врегульовано, що відбувається з оголошенням, якщо АРМА не надало роз’яснення вчасно: система Prozorro автоматично призупиняє процедуру і не переходить до наступного етапу, а для поновлення АРМА має оприлюднити відповідь й одночасно продовжити строк подання документів не менше ніж на сім днів.

Крім цього, уряд деталізував низку процесуальних питань відбору. Так, АРМА заздалегідь готує перелік можливих додаткових кваліфікаційних вимог щодо досвіду, бази, дозволів і ліцензій учасників. Потім передає його комісії, яка вирішує, чи встановлювати їх, але не пізніше ніж за два робочі дні до розміщення оголошення. 

Також постанова розкрила, що відбувається після того, як АРМА публікує оголошення: наступного дня після завершення строку подання документів Агентство повідомляє комісію про учасників і передає їй матеріали. Окремо врегульовано участь об’єднань учасників з узагальненням їхніх показників.

Щоб удосконалити регулювання відборів управителів складних активів у майбутньому, може бути доцільним:

• додати в оголошення відомості про власника арештованого активу підозрюваного, обвинуваченого у відповідному кримінальному провадженні, відповідача у справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави (за наявності), щоб учасники і громадськість мали змогу оцінити пов’язаність із ним переможця;
• додати уточнення про те, що перелік інформації та/або документів, які повинен подати учасник для виправлення документів протягом 24 годин, має відповідати  вимогам, що містилися в оголошенні про відбір, щоб на стадії розгляду пропозицій не з’являлися нові вимоги;
• за аналогією з закупівлями, додати запобіжник, щоб перелік документів, які АРМА вимагатиме від учасників, не містив документів, не передбачених законодавством.

Також на рівні постанови врегульовано роботу Комісії з визначення управителя складних активів. У ній визначено поіменне відкрите голосування з відображенням у протоколі позиції кожного члена, індивідуальні письмові висновки кожного члена за кожною кваліфікаційною вимогою щодо кожного учасника окремо, механізм самовідводу та врегулювання конфлікту інтересів з обов’язком повідомлення не пізніше наступного робочого дня, право члена фіксувати окрему думку письмово, можливість дистанційних засідань, право комісії запрошувати учасників на засідання та надсилати їм письмові запити.

Закупівля послуг управителів активами

Закон про АРМА визначає, що якщо управителя простого або складного активу не визначено в результаті проведення повторного відбору управителя у порядку, визначеному статтею 21-3 або 21-4 цього закону, Агентство здійснює закупівлю послуг з управління таким активом через проведення відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі».  При цьому участь у такій закупівлі можуть брати суб’єкти підприємницької діяльності, які відповідають кваліфікаційним вимогам, визначеним частиною сьомою статті 21-3 та частиною п’ятою статті 21-4 Закону про АРМА, крім учасників, які відмовилися від укладення договору про управління активом за результатами процедур відбору управителів простих та складних активів.

Прийнята урядом постанова регулює, як потрібно визначити очікувану вартість предмета закупівлі — тобто прогнозні витрати на залучення управителя, які є підставою для планування бюджету та проведення тендеру. 

Для розрахунку очікуваної вартості встановлено чотири інструменти із ієрархією їх застосування. Основними є ринкові консультації (надсилання запитів учасникам ринку для з’ясування актуальних цін та можливих підходів до управління) та метод порівняння ринкових цін (не менше ніж три цінові пропозиції, з яких виключаються аномально високі і низькі, а решта усереднюється). Якщо після фільтрації залишилося менше ніж три пропозиції, застосовується аналіз закупівельних цін минулих періодів з індексацією на інфляцію та курсові зміни.

Резервним інструментом є розрахунок на підставі затвердженого орієнтовного плану управління активом — він застосовується або коли жоден з попередніх методів не дав результату, або коли отримані показники вдвічі і більше перевищують планові. Формула при цьому враховує очікуваний щомісячний дохід від управління, мінімальні витрати на зберігання та базову винагороду управителя у розмірі 10% прибутку, помножені на 12 місяців. Таким чином, Порядок забезпечує методологічну основу для обґрунтованого визначення вартості послуг управителя у найскладніших випадках, коли ринковий відбір не дав результату.

Водночас цей порядок має певні недоліки, які доцільно виправити в разі перегляду постанови в майбутньому:

• недостатньо запобіжників завищенню очікуваної вартості предмета закупівлі. Зокрема, для ефективного застосування методу порівняння ринкових цін важливо, щоб запити до бізнесу були однакового змісту для всіх адресатів і включали всі суттєві умови надання послуг. Це дозволяє отримати релевантну інформацію про ціни на послуги і взагалі сформувати пропозицію. Втім, вимог до змісту запиту немає. Коло суб’єктів господарювання, яким надсилатимуть запити, сформовано доволі широко і не зовсім релевантне для послуг управління — їх надсилатимуть насамперед «виробникам, офіційним представникам, дилерам», тоді як предметом закупівлі є послуги управління;
• не передбачено оприлюднення будь-якої інформації про те, як АРМА сформувало очікувану вартість предмета закупівлі; 
• наразі визначення очікуваної вартості досить широке  — воно охоплює «всі можливі витрати, пов’язані з залученням управителя» і не містить ознаки надання послуг «на конкретних умовах», на відміну від, скажімо, визначення очікуваної вартості в закупівлях за Наказом Мінекономіки від 18 лютого 2020 року №275. 

Варто звернути увагу і на технічні недоліки порядку. Так, за результатами  ринкових консультацій мали б визначатись не лише «оптимальні вимоги до предмета закупівлі», але й власне очікувана вартість. А пункт 8 порядку мав би спрацьовувати лише «у разі застосування методу аналізу закупівельних цін минулих періодів», а не у всіх випадках визначення очікуваної вартості. 

Формула її визначення на підставі цін попередніх закупівель включає показник «ціна минулого періоду». Втім, не розкрито, звідки береться саме одна ціна минулого періоду, якщо загалом метод враховує множинні джерела. Якщо у формулі буде враховано середньоарифметичне значення, то потрібно передбачити норму про відповідну дію з його розрахунку та інші деталі.

Управління активами та контроль за ним

Наразі у цій сфері розроблені лише Порядок та строки розроблення, затвердження, внесення змін до орієнтовного плану управління активом та Порядок здійснення контролю за ефективністю управління активами. Примірні договори управління уряд не прийняв.

Порядок розроблення та затвердження орієнтовного плану управління активом конкретизує механізм такого плану — документа, який є базою для всіх подальших процедур відбору управителя. Закон лише згадував про існування плану та його обов’язковий зміст, тоді як постанова встановила чіткі строки його розроблення: 20 робочих днів для простих активів і 30 робочих днів для складних з дня підписання акта приймання-передачі. При цьому для складних активів введено додатковий орієнтир у 20 робочих днів — для дотримання загальних встановлених законом строків передачі активу в управління. 

Постанова також деталізувала джерела інформації для складання плану: висновок про можливість управління, звіт про обстеження активу, оціночні та експертні висновки, інвентаризаційні дані, а також загальнодоступні джерела від Prozorro до статистичних служб іноземних держав. Окремою новелою є обов’язкове погодження плану з Національною комісією з цінних паперів та фондових ринків (НКЦПФР) у разі, якщо актив є часткою у капіталі або акціями професійних учасників ринків капіталу, — НКЦПФР має на це 10 робочих днів.

Щодо внесення змін до плану постанова запровадила декілька важливих процедурних механізмів. По-перше, управитель може ініціювати зміни, але не раніше ніж через 30 календарних днів після прийняття активу — щоб заблокувати передчасний перегляд планових показників. Звернення управителя має містити перелік змін, обґрунтування з розрахунками та аналіз ризиків, а АРМА зобов’язане розглянути його протягом 10 робочих днів і повідомити про рішення протягом наступних 5 робочих днів. Відмова має бути вмотивованою. По-друге, якщо зміни до плану вносяться вже після оголошення про відбір управителя — як для простих, так і для складних активів — строк подання пропозицій автоматично продовжується так, щоб від дня внесення змін залишалося не менше семи календарних днів. Після закінчення строку подання пропозицій зміни до плану взагалі не допускаються — це важлива гарантія стабільності умов конкурсу.

Окрім цього, уряд затвердив Порядок погодження обсягу витрат управителя активом. Цей документ встановлює механізм узгодження між АРМА та управителями активів тих витрат, які виконавці здійснюють для ефективного управління арештованими активами і які відшкодовуються за рахунок доходів від управління. Порядок визначає п’ять категорій витрат, що підлягають погодженню: винагорода управителя, витрати на утримання та охорону активу, витрати на страхування, витрати на отримання фахових послуг (консультаційних, юридичних, оціночних тощо), а також інші витрати, передбачені орієнтовним планом управління та договором. Ключовою вимогою є те, що всі витрати мають бути економічно обґрунтованими, ефективними та спрямованими на досягнення цілей управління активом.

Порядок встановлює детальну процедуру погодження: управитель подає кошторис витрат на майбутній звітний період разом з обґрунтуванням, аналізом ринкових пропозицій та розрахунком очікуваної економічної віддачі. АРМА протягом 15 робочих днів проводить комплексний аналіз (правовий, фінансово-економічний, технічний), після чого приймає вмотивоване рішення про погодження або відмову. Важливо, що витрати, не схвалені АРМА або які перевищили погоджені обсяги без додаткового дозволу, взагалі не підлягають відшкодуванню. Також передбачено обов’язкову звітність управителя про фактичне використання коштів із зіставленням планових та фактичних показників.

Щодо Порядку контролю за ефективністю управління активами, то у порівнянні з попереднім порядком суттєво розширено понятійний апарат: введено визначення істотних вимог договору, критеріїв ефективності управління, скарги та скаржника, а також — що принципово важливо — потенційного та реального конфлікту інтересів управителя з розмежуванням між ними. Також нові критерії ефективності управління тепер затверджуються окремим наказом АРМА на основі чотирьох принципів: рентабельності, збереження експлуатаційної придатності, фінансової стабільності та економічної доцільності — це повністю відсутній елемент у попередньому порядку.

Істотно змінилася архітектура форм контролю. Попередній порядок передбачав дві форми — камеральну (в приміщенні АРМА) та виїзну, причому камеральна була основною, а виїзна призначалася лише за її результатами або у виняткових випадках. Новий порядок переструктурував систему: запроваджено документальну перевірку (аналог камеральної, не рідше разу на місяць, до 7 робочих днів), виїзну перевірку (не рідше разу на три місяці, до 14 робочих днів) та додаткову перевірку за скаргою (до 7 робочих днів). Виїзна перевірка у новому порядку вже не є похідною від документальної, а проводиться самостійно на регулярній основі. Змінився і мінімальний склад комісії: з трьох осіб у старому порядку до чотирьох у новому.

Принципово новим елементом стала процедура розгляду скарг власників активів. Зараз передбачено утворення постійно діючої робочої групи з розгляду скарг за участю двох представників РГК, право уповноваженого підрозділу проводити додаткову перевірку без обов’язкового повідомлення управителя, а також чітко визначені вимоги до змісту скарги та переліку доданих документів. Одночасно розширено участь РГК — її представники можуть входити до складу комісії під час додаткової перевірки.

Змінилися і процедурні гарантії для управителя. Строк попереднього повідомлення про виїзну перевірку збільшено з двох до п’яти робочих днів, а управителю надано більше часу для подання заперечень — п’ять робочих днів замість трьох. Довідка за результатами контролю тепер надсилається ще й на електронну пошту управителя, зазначену у договорі, чого раніше не було. Крім того, новий порядок доповнив підстави для реагування: до вже наявних обставин неналежного управління та спроб відчуження активів додано нову підставу — встановлення обставин, що унеможливлюють збереження економічної вартості активу, що тягне за собою окремий комплекс заходів відповідно до статті 21-6 закону.

Реалізація активів

Нових актів щодо реалізації активів уряд не приймав. При цьому слід відзначити, що закон про АРМА конкретизував: реалізація активів, з окремими винятками, здійснюється на електронних аукціонах (торгах) в електронній торговій системі Prozorro Продажі.

Попри те, що це і так відбувалося у відповідній системі за попереднім порядком, є підстави для вдосконалення регулювань.

Йдеться зокрема про неможливість попереднім власникам придбати актив, як це трапилося з продажем земель на Боржаві. Це узгоджуватиметься з міжнародними стандартами. Наприклад, у посібнику FATF з повернення активів, отриманих злочинним шляхом, вказано, що дозвіл злочинцям повертати свої активи через аукціони, навіть за ринковою ціною, може підірвати цілі конфіскації, такі як стримування злочинності, та зашкодити репутації державних органів. Деякі держави роблять відповідну перевірку покупців. А в пункті 40 Преамбули до Директиви ЄС 2024/1260 від 24 квітня 2024 року, прямо передбачено, що держава має вживати заходів щодо недопущення повернення активів у власність засуджених або пов’язаних із ними осіб.

Також слід врахувати окремі проблеми з розподілом активів на лоти. Адже у цьому ж випадку продажу земель на Боржаві АРМА сформувало всього три лоти, які складались:  перший — з 245 земельних ділянок, другий —  з 208 земельних ділянок, і третій  — з нижньої станції з канатно-крісельною дорогою, верхньої станції гірськолижного витягу та 41 земельної ділянки. І вельми непереконливі пояснення АРМА про те, що лоти формували, враховуючи суміжність земель та їх розмір, щоб забезпечити максимальну комерційну привабливість кожного лоту та мінімальні строки для отримання коштів від реалізації. Адже всі попередні торги були неуспішними, окрім торгів на зниження ціни.

Ведення реєстру арештованих активів

Нове Положення про реєстр арештованих активів приймало Міністерство юстиції, а не АРМА. У цьому нормативному акті на виконання закону суттєво розширено склад даних, що вносяться до Реєстру щодо управління активами. Попередній документ фіксував лише кошти від управління та реалізації активів. Натомість новий передбачає детальне відображення всього циклу управління: результатів визначення управителя, істотних умов договору управління з розміром винагороди, посилання на сам договір, щомісячних доходів від управління, розміру компенсації витрат та результатів контролю за ефективністю управління. Також окремо фіксуються пули активів із зазначенням економічної, технологічної або функціональної єдності активів, що становлять пул. Щодо реалізації активів тепер фіксується посилання на електронні торги та розмір оцінки активу, а не лише кошти від реалізації.

Змінилися строки та механізм внесення інформації до реєстру. Попереднє положення встановлювало строк до семи робочих днів з дня отримання даних. Нове положення скоротило цей строк до наступного робочого дня після отримання інформації від уповноважених суб’єктів. При цьому введено право уповноваженого працівника повертати неповну інформацію з вказівкою на відсутні відомості — механізм якості даних, якого раніше не існувало. Також уточнено підстави видалення персональних даних особи: нове положення додало ухвалення виправдувального вироку або закриття кримінального провадження як окремі підстави для видалення з реєстру, тоді як попереднє обмежувалося лише скасуванням арешту.

Висновки та рекомендації

Реформа АРМА, запроваджена Законом № 4503-IX, справді стає системним кроком вперед — вона суттєво вдосконалила механізми відбору управителів, контролю за ефективністю управління, підзвітності та прозорості. Однак станом на лютий 2026 року реформа реалізована лише частково: досі відсутня значна частина підзаконної бази, без якої нові механізми не можуть повноцінно запрацювати. Це створює операційну невизначеність і ризик того, що амбітні законодавчі зміни залишаться декларативними.

З огляду на це можемо рекомендувати:

• прийняти спільні накази АРМА та Офісу Генерального прокурора щодо порядку ідентифікації активів та їх прийняття в управління;
• затвердити порядок зберігання активів, прийнятих в управління АРМА, та методику визначення можливості здійснювати управління активом;
• прийняти примірні договори управління активами та порядок погодження витрат управителя;
• привести у відповідність до оновленого закону порядок відбору оцінювачів арештованих активів;
• прийняти оновлений порядок реалізації активів із ключовими новелами: забороною придбання активів їх попередніми власниками або пов’язаними особами (відповідно до стандартів FATF та Директиви ЄС 2024/1260) та чіткими критеріями формування лотів для забезпечення максимальних надходжень від реалізації;
• врегулювати кореспондуючі обов’язки органів прокуратури щодо строків і порядку реагування на звернення АРМА про необхідність переходу до реалізації активу.

Критично важливо також забезпечити моніторинг стану реалізації прийнятих підзаконних актів із врахуванням позицій ключових стейкхолдерів, щоб урахувати проблеми та потреби практики процесів, якими займається Агентство.  

Загалом темп прийняття підзаконних актів недостатній з огляду на те, що ключові положення закону мали набрати чинності з лютого 2026 року. Попри це, за умови швидкого прийняття якісної підзаконної бази є шанси, що АРМА з часом зможе підвищити рівень довіри як з боку інших державних органів, так і громадськості. 

Розроблення та затвердження Стратегії розвитку ВАКС 

Аналізуючи розпорядчі та організаційні документи суду, Рахункова палата відмітила відсутність серед них Стратегії розвитку Вищого антикорупційного суду як інституції. Такий документ мав би визначати основоположні напрями діяльності органу надалі. 

Хоча законодавство не зобов’язує ВАКС затверджувати Стратегію розвитку, її відсутність може негативно позначитися на процесах планування діяльності суду та реалізації його цілей, визначенні стратегічних пріоритетів й ефективності використання наявних ресурсів. Також стратегія була б важливим інструментом демонстрації відкритості, прозорості та підзвітності суду перед суспільством. 

З огляду на це Рахункова палата рекомендувала ВАКС до 1 грудня 2025 року розробити та затвердити Стратегію розвитку, яка включатиме чітко визначені пріоритети, стратегічні цілі та конкретні заходи їх досягнення. 

Примітно, що подібну рекомендацію для ВАКС (розробити стратегію для забезпечення ефективності судочинства) в листопаді надала і Єврокомісія у звіті про розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2025 рік.  

Наприкінці листопада ВАКС повідомив про затвердження Стратегії інституційного розвитку суду на 2026-2028 роки, тож відповідна рекомендація Рахункової палати була вчасно виконана.

Кадрове укомплектування суду

Однією із ключових проблем забезпечення діяльності Вищого антикорупційного суду залишається нестача кадрів —- як у суддівському корпусі, так і в апараті суду. 

На момент проведення аудиту штат суддів у ВАКС був укомплектований трохи менше ніж на 60%: фактична чисельність суддів, які здійснювали правосуддя, включно із суддями Апеляційної палати ВАКС, становила 37 осіб за загальної кількості доступних 63 посад. Така ситуація зумовила зростання навантаження на суддів, збільшення тривалості розгляду справ та накопичення їхньої кількості. За даними Рахункової палати, з вересня 2019 року по листопад 2024 року залишок незавершених кримінальних проваджень у Вищому антикорупційному суді збільшився удвічі. 

Одним з основних факторів, що зумовили значний розрив між затвердженою чисельністю суддів та фактичним укомплектуванням, стало тривале проведення другого конкурсу з добору суддів Вищого антикорупційного суду, який тривав з листопада 2023 року та безпосередньо на момент проведення аудиту. 

Аудит встановив суттєві затягування на окремих етапах конкурсних процедур. Зокрема, кваліфікаційне оцінювання кандидатів було призначено лише через сім місяців після оголошення конкурсу, а кваліфікаційний іспит — через чотири місяці після проведення кваліфікаційного оцінювання. Зрештою призначення відібраних кандидаток, яких залишилося лише двоє після проходження конкурсу, відбулося аж у червні 2025 року.

Тривале проведення конкурсу з добору суддів не лише ускладнило забезпечення ВАКС необхідними кадровими ресурсами, але й створило ризики невиконання міжнародних зобов’язань України в межах Ukraine Facility Plan. За ним передбачалося збільшення на 60%штатної чисельності суддів ВАКС у І кварталі 2025 року.

Як наслідок, Рахункова палата рекомендувала Вищій кваліфікаційній комісії суддів (ВККС) як органу, відповідальному за оголошення та проведення добору суддів у ВАКС, встановити граничні строки проведення конкурсного відбору кандидатів на посади суддів. Цей строк мав починатися від оприлюднення на офіційному вебсайті Комісії інформації про результати розгляду питання про допуск кандидатів, врахувати проходження кваліфікаційного оцінювання та/або участі в конкурсі і завершитися ухваленням рішення про переможців конкурсу. 

У травні 2025 року ВККС внесла зміни до Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, зокрема щодо визначення строків проведення кваліфікаційного оцінювання за рішення Комісії, і, таким чином, виконала рекомендацію Рахункової палати.

Водночас відсутність встановлених строків проведення конкурсних процедур не була єдиною проблемою відбору кандидатів на посади суддів Вищого антикорупційного суду. Серед інших недоліків слід відзначити звуження кола потенційних кандидатів унаслідок специфічних вимог до стажу роботи, встановлення надмірно короткого початкового строку подання документів, наявність некоректних питань у тестовій базі, а також необґрунтовано високий пороговий бал під час тестування когнітивних здібностей. Але ці вади конкурсу не були відображені у звіті за результатами аудиту, що може свідчити про неповний аналіз проблемних аспектів відбору суддів ВАКС. 

В контексті кадрового забезпечення апарату Вищого антикорупційного суду аудит зафіксував невідповідність фактичної кількості працівників апарату ВАКС штатній чисельності. Зокрема, вакантними залишалися понад 120 посад, створених для забезпечення діяльності нових суддів. З огляду на це, Рахункова палата рекомендувала Вищому антикорупційному суду до 1 липня 2025 року ініціювати та запровадити ефективні заходи з прискорення процесу кадрового укомплектування апарату після призначення повного складу суддів.

У березні ВАКС повідомив Рахункову палату про призначення 10 працівників апарату ВАКС для забезпечення роботи суддів, які мали бути призначені за результатами конкурсного відбору. Тоді ж суд оголосив добір кандидатів для включення до кадрового резерву на 110 вакантних посад для заповнення вакансій після призначення решти суддів. Таким чином, виконання рекомендації триває.

Запобігання затягуванню розгляду справ 

Оцінюючи виконання Вищим антикорупційним судом завдань зі здійснення судочинства, аудит зафіксував зростання кількості нерозглянутих кримінальних проваджень, що негативно впливає на строки їх розгляду.

Таку ситуацію зумовили як об’єктивні чинники, зокрема пандемія, запровадження воєнного стану, недостатня чисельність суддів, так і недосконалість законодавчого регулювання. До останнього належать обмеженість процесуальних механізмів для протидії окремим зловживанням правами учасниками провадження, недостатність превентивних заходів у законодавстві, необхідність розгляду кримінальних проваджень спочатку у випадку заміни судді у складі суду.

Важливо, що внесення змін до кримінального процесуального законодавства щодо підвищення динаміки розгляду справ про корупційні та пов’язані із корупцією кримінальні правопорушення вже було заплановане як один із заходів Державної антикорупційної програми. Втім, запровадити змогли лише одноособовий розгляд кримінальних проваджень у ВАКС як суді першої інстанції.

Тому Рахункова палата за результатами аудиту рекомендувала Національному агентству з питань запобігання корупції (НАЗК) як виконавцю відповідного заходу Державної антикорупційної програми підготувати та внести на розгляд уряд проєкт закону щодо:

• недопустимості зловживання процесуальними правами учасниками кримінального провадження, а також можливість слідчому судді або суду визнавати зловживанням певні дії чи бездіяльність таких учасників;

• розширення підстав для застосування грошових стягнень за порушення обов’язків учасниками кримінального провадження та збільшення розмірів таких стягнень;
• спрощення порядку здійснення виклику в кримінальному провадженні для громадян України, які проживають за кордоном,
• звуження підстав для відкладення судового розгляду;
• встановлення порядку, визначення обсягу та послідовності дослідження доказів у судовому засіданні;
• встановлення можливості для суду проголошувати лише вступну та резолютивну частину вироку значного обсягу з обов’язковим врученням або надсиланням повного тексту вироку учасникам судового провадження у день проголошення. 

Крім того, Рахункова палата рекомендувала Кабінету Міністрів України вжити заходів щодо розроблення та внесення на розгляд парламенту законопроєкту щодо можливості продовження судового розгляду кримінального провадження у разі заміни судді, який не є головуючим.

TI Ukraine у своїх дослідженнях неодноразово акцентувала на негативній тенденції щодо затягування розгляду справ у ВАКС. Наш моніторинг виявив, що процесуальні зловживання, спрямовані на затягування судового розгляду, фіксуються в 55% справ. При цьому в законодавстві відсутній ефективний механізм протидії таким зловживанням. 

Європейська комісія у своєму звіті щодо України за 2025 рік також наголосила на необхідності внести зміни до Кримінального процесуального кодексу задля зменшення перешкод та процесуальних затримок у кримінальних провадженнях, особливо у справах про корупцію на високому рівні. 

Рекомендації Рахункової палати також збігаються з нашими в частині підвищення розмірів штрафів і грошових стягнень за неповагу до суду та неналежну процесуальну поведінку, а також в питанні необхідності розв’язати проблему розгляду справи спочатку після заміни судді. 

НАЗК розробило законопроєкт «Про внесення змін до КПК України щодо неприпустимості зловживання процесуальними правами» та, починаючи з кінця 2024 року, тричі направляло його на розгляд уряду. Однак, в перших двох випадках проєкт закону повертали через наявність розбіжностей з Мін’юстом, ДБР та Уповноваженим ВРУ з прав людини. Остання спроба подати законопроєкт на розгляд Кабміну відбулася у липні 2025 року, однак у зв’язку з відставкою уряду документ знову повернули. Станом на кінець вересня НАЗК готувало законопроєкт для здійснення повторного погодження і подання, тож виконання рекомендації Рахункової палати триває. 

На відміну від НАЗК, уряд не підтримав запропонований Рахунковою палатою підхід до можливості продовжувати судовий розгляд кримінального провадження у разі заміни судді, який не є головуючим. На думку Мін’юсту, він суперечить загальним засадам кримінального провадження, що полягає у порушенні принципу безпосередності дослідження доказів у кримінальному провадженні. 

Втім, ще в лютому 2024 року народні депутати зареєстрували відповідний законопроєкт, однак в порядок денний він не був включений. Тож перспектива прийняття таких змін, як і виконання рекомендації Рахункової палати з боку уряду, виглядає малоймовірною.

Актуалізація показників роботи суду та розгляду справ

Серед решти наданих Рахунковою палатою рекомендацій варто виділити актуалізацію базових показників роботи ВАКС через включення показника, що визначає відсоток скасованих та змінених рішень судами вищих інстанцій від загальної кількості рішень, а також необхідність впровадити показник середньої тривалості розгляду справ для категорій, що належать до підсудності ВАКС. 

Перший показник обов’язковий для оцінки якості судової діяльності, зокрема судових рішень, і дає змогу своєчасно виявляти негативні тенденції та реагувати на них. Але ВАКС не обчислював і не відображав цей показник у своїй звітності, оскільки це не вимагалося на рівні законодавства. За рекомендацією Рахункової палати Рада суддів України включила відповідний показник в затверджений перелік Базових показників роботи суду. Втім, майже за рік адміністратор автоматизованої системи документообігу суду, ДП «Інформаційні судові системи», не зміг налаштувати відповідний функціонал, тож показник скасованих та змінених рішень й досі не обраховується.

Показники середньої тривалості розгляду справ, своєю чергою, впливають на визначення рівня навантаження на суддів. Але рівень навантаження на суддю як критерій завантаженості не встановлений, у зв’язку із чим неможливо оцінити ефективність судового процесу загалом та визначити наявність чи відсутність потреби в організаційних змінах. 

Невизначеність показників щодо тривалості розгляду справ також унеможливлює здійснення розрахунку вартості розгляду однієї справи. З огляду на це, Рахункова палата рекомендувала Вищій раді правосуддя (ВРП) розробити та впровадити показники середньої тривалості розгляду справ для категорій, що належать до підсудності ВАКС, ґрунтуючись на результатах аналітичних досліджень та консультаціях із зацікавленими сторонами.

Цю ініціативу підтримали Державна судова адміністрація України та безпосередньо Вищий антикорупційний суд, і в серпні ВРП створила робочу групу для розроблення та впровадження показників середньої тривалості розгляду справ для категорій, що належать до підсудності Вищого антикорупційного суду.

Висновок

Аудит відповідності Вищого антикорупційного суду не лише підсвітив низку актуальних проблем в забезпеченні діяльності суду, зокрема нестачу кадрів та затягування строків розгляду справ, але й сформулював релевантні рекомендації для їх усунення. Примітно, що зміст цих рекомендацій частково узгоджується з позицією Європейської комісії та з аналітичними висновками TI Ukraine.

Актуальність наданих рекомендацій підтверджується і рівнем їх впровадження: з 13 рекомендацій, наданих за результатами аудиту, Вищий антикорупційний суд та дотичні органи влади протягом року виконали 7, а ще 5 перебувають у процесі реалізації. Лише в одному випадку впровадження рекомендації не було розпочато — щодо розроблення урядом законопроєкту, який би передбачав можливість продовжувати судовий розгляд кримінального провадження у разі заміни судді.

Оцінюючи вплив аудиту, варто зауважити на підтримку з боку Вищого антикорупційного суду аудиторського підходу до оцінки відповідності забезпечення діяльності суду, а також активну комунікацію щодо наявних проблем у його роботі та можливих шляхів їх вирішення. Крім того, безпосереднє виконання ВАКС більшості адресованих йому рекомендацій свідчить про їх доцільність та відповідність потребам функціонування суду.

Однак для підвищення ефективності роботи Вищого антикорупційного суду необхідно виконати й решту рекомендацій Рахункової палати. Зокрема розв’язати проблему необхідності розгляду кримінальних справ спочатку при заміні судді та запровадити механізми протидії зловживанню процесуальними правами. 

Крім того, для зміцнення інституційної спроможності ВАКС та підвищення ефективності боротьби з корупцією TI Ukraine рекомендує:

• комплексно вдосконалити законодавство про строки давності (встановити додаткові підстави для зупинення строків, збільшити їх тривалість, змінити кінцеву точку обрахунку);
• скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування;
• переглянути положення про одноособовий розгляд та поширити його на справи про цивільну конфіскацію;
• передбачити обов’язкову спеціальну конфіскацію при затвердженні угод.

Водночас реалізація суттєвої частини рекомендацій, що стосуються внесення змін до законодавства, належить до повноважень інших органів. У зв’язку з цим доцільно продовжувати активний моніторинг стану їх виконання з боку Рахункової палати та належно реагувати у разі затягування або бездіяльності відповідальних суб’єктів.

Рання практика  

У 2017 набрали чинності зміни до Закону України «Про прокуратуру», які мали на меті реформувати механізм дисциплінарного провадження щодо прокурорів. Зокрема, функцію притягнення прокурорів до відповідальності почала здійснювати Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП). І з моменту початку роботи саме КДКП вперше почала системно використовувати матеріали НСРД у своїх провадженнях. 

Згідно з даними дослідження Центру політико-правових реформ, протягом 2017-2018 років КДКП у 25 випадках зі 196 рішень про накладення стягнень використовували відомості, отримані органами правопорядку негласно. В основному у цих випадках КДКП обирала звільнення як стягнення. Згідно з дослідженням, на момент аналізу у 2019 році жодне з рішень КДКП не було скасованим у Верховному Суді. 

Згідно з аналізом Фундації DEJURE, після практики КДКП ВРП також почала застосовувати цей інструмент у дисциплінарних провадженнях щодо суддів. І хоч спочатку практика ВРП не мала єдиного підходу (Дисциплінарні палати в межах тижня могли приймати протилежні рішення щодо використання матеріалів НСРД), то зараз практика ВРП доволі одностайна – 50 суддів притягнули до дисциплінарної відповідальності.

Аргументи проти використання матеріалів НСРД

Аналізуючи ранню практику дисциплінарних органів, завершені та актуальні справи у ВС, а також публікації правників на цю тему, можна виокремити такі аргументи проти використання матеріалів НСРД у дисциплінарних провадженнях: 

1. таке використання порушує право на повагу до приватного життя та кореспонденції, гарантоване статтею 8 Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ); 
2. прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі таких матеріалів порушує презумпцію невинуватості; 
3. прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі таких матеріалів порушує принцип «не двічі за одне й те ж». 

На наш погляд, такі аргументи не переконують у тому, що використовувати матеріали НСРД у дисциплінарних провадженнях неможливо. 

Втручання у приватне спілкування та кореспонденцію

ЄКПЛ у статті 8 встановлює заборону органам державної влади втручатися у здійснення права на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. При цьому, окремі негласні слідчі дії є вочевидь таким втручанням. 

Однак сама ж Конвенція дозволяє таке втручання, якщо дотримані три критерії щодо дій держави:

1. наявність відповідного закону; 
2. легітимна мета втручання (в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб);
3. існування необхідності такого втручання у демократичному суспільстві (тобто чи були мотиви доречними і достатніми та чи був відповідний процес прийняття рішень справедливим і здатним забезпечити належний захист інтересів).

За цими критеріями розглянемо, чи можна використовувати матеріали НСРД у дисциплінарному провадженні.

«Згідно із законом»

За практикою ЄСПЛ, для втручання необхідна підстава у національному праві, яка належним чином доступна, сформульована з достатньою точністю, щоб бути передбачуваною. 

Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК України) у встановлених засадах містить норми, за якими під час кримінального провадження кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, інших форм спілкування (ч. 1 ст. 14 КПК України) та невтручання у приватне (особисте і сімейне) життя (ч. 1 ст. 15 КПК України). 

Вказані статті також містять положення, що інформація, отримана внаслідок втручання у спілкування (ч. 3 ст. 14 КПК України), та інформація про приватне життя (ч. 3 ст. 15 КПК України) не може бути використана інакше як для вирішення/виконання завдань кримінального провадження. Їх очевидно не можливо тлумачити окремо від того, в якому процесі вони будуть застосовуватись. Йдеться про те, що КПК України регулює процес притягнення до кримінальної відповідальності, а не притягнення до дисциплінарної відповідальності. На це вказував також член ВРП Анатолій Мірошниченко у своїй окремій думці до рішення Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 10 квітня 2019 року №1106/3дп/15-19.

Іншими словами, у контексті використання НСРД у дисциплінарних справах ці норми слід тлумачити як «органи досудового розслідування не можуть використовувати інформацію поза кримінальним провадженням».

При цьому сам КПК України встановлює, що інформація, отримана шляхом НСРД, може вийти за межі кримінального процесу (ст. 257). І якщо для використання в ще одному кримінальному провадженні потрібна ухвала слідчого судді, то спосіб використання в інших цілях КПК України не конкретизує. Відтак логічно здійснювати передачу цієї інформації на підставі ч. 1 ст. 222 КПК України як такої, що встановлює загальне правило щодо зняття таємниці досудового розслідування та розголошення такої інформації. 

На користь цього свідчить також позиція ВП ВС. Зокрема, у постанові ВП ВС від 22 жовтня 2019 року у справі №9901/918/18 визнала законність отримання КДКП матеріалів незавершеного кримінального провадження, зокрема і матеріалів НСРД, як доказів у дисциплінарному провадженні: 

«61. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає, що відомості, необхідні Комісії для здійснення своїх повноважень, можуть бути отримані з будь-яких джерел у порядку, встановленому законодавством. Тому Комісія витребувала та отримала необхідні для ухвалення оскаржуваного рішення копії матеріалів кримінального провадження, дозвіл на використання яких у межах дисциплінарного провадження відповідно до статті 222 КПК України надано безпосередньо прокурором. 

(…) 

63. Отже, немає підстав для висновку про те, що вказані докази, використані у дисциплінарному провадженні, були отримані у незаконний спосіб».

Якщо ж говорити про дисциплінарне провадження, то отримання доказів у ньому регулюється Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та Законом України «Про Вищу раду правосуддя». У цьому випадку саме ці закони є спеціальними для дисциплінарного провадження, і вони не містять обмеження щодо джерел отримання доказів. 

Окремої уваги заслуговує приклад регулювання оперативно-розшукової діяльності. Зокрема відповідні підрозділи зобов’язані інформувати відповідні державні органи про відомі їм факти та дані, що свідчать про порушення законодавства, пов’язані зі службовою діяльністю посадових осіб (п. 4 ст. 7 ЗУ «Про оперативно-розшукову діяльність»). Тобто законодавець передбачив передання інформації, яка отримана негласно.

Наявність сталої практики Верховного Суду щодо допустимості використання НСРД у дисциплінарних провадженнях є важливою в оцінці передбачуваності як ознаки якості закону. 

Йдеться про те, що ЄСПЛ сформував дві вимоги, які стосуються критерія «згідно із законом»: закон має бути доступним, а норма — сформульована з достатньою точністю, щоб дозволити громадянинові регулювати свою поведінку (The Sunday Times v. the United Kingdom, №6538/74, § 49).

Крім цього, поняття «закон» треба тлумачити у матеріальному, а не формальному значенні. Воно охоплює не лише нормативні акти у вузькому сенсі, а й підзаконні акти та неписане право, зокрема усталену судову практику, яка відіграє визначальну роль у континентальних правових системах (Kruslin v. France, №11801/85, § 29,). 

Тому навіть якщо теоретично припустити, що відповідна правова підстава у законі могла вважатися недостатньо чіткою, саме усталене та послідовне тлумачення цієї підстави судом усувало будь-яку правову невизначеність.

Легітимна мета та наявність необхідності в демократичному суспільстві

Щоб встановити наявність легітимної мети та необхідності такого втручання в демократичному суспільстві треба звернутися до крайнього рішення ЄСПЛ Adomaitis v. Lithuania (№14833/18), в якому суд досліджував релевантну ситуацію. 

У цій справі заявником був директор литовської в’язниці, щодо якого протягом року здійснювалося прослуховування його телефонних розмов та інше приховане спостереження за підозрою у зловживанні службовим становищем. І попри те, що кримінальне провадження було припинене за відсутністю підстав для обвинувачення, зібрані матеріали з дозволу прокурора використали в дисциплінарному провадженні.

ЄСПЛ вказав, що втручання переслідувало легітимну мету у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції, а саме — запобігання злочинності та захист прав і свобод інших осіб. А використання матеріалів негласного спостереження було також визнано спрямованим на забезпечення прозорості та відкритості державної служби, що ЄСПЛ прямо відніс до легітимних цілей втручання (Adomaitis v. Lithuania, №14833/18, § 84).

В українському контексті переважна більшість проваджень, які розглядала ВРП, стосувалася отримання неправомірної вигоди або інших корупційних злочинів, а з початком повномасштабного вторгнення — також діянь, пов’язаних із питаннями національної безпеки. Розгляд дисциплінарних проваджень із відповідними матеріалами очевидно мав легітимну мету не лише для захисту національних інтересів, зокрема шляхом усунення відповідних осіб з посад, але й для виконання ширшої публічної функції. Йдеться про відновлення довіри до державних інституцій, реалізацію принципу підзвітності та забезпечення авторитету правосуддя в цілому.

Оцінюючи необхідність і пропорційність використання інформації, здобутої в межах кримінального провадження, ЄСПЛ враховував, зокрема, мету забезпечення ефективності правоохоронних інституцій та високих етичних стандартів для державних службовців на керівних посадах. Важливою також була серйозність інкримінованих корупційних діянь. Використання цих матеріалів було чітко обмежене законом, а заявник мав можливість оскаржити як достовірність доказів, так і пропорційність такого втручання (Adomaitis v. Lithuania, №14833/18, § 87).

Є й інший підхід, наприклад, рішення Суду ЄС по справі прокурора, якого звільнили з посади за результатами дисциплінарного провадження. В основі провадження були матеріали, отримані через втручання в електронне спілкування та метадані мобільного зв’язку. 

Прокурор стверджував, що передання цієї інформації не відповідало Директиві 2002/58/ЄC про обробку персональних даних та захист таємниці у сфері електронних комунікацій. Ця Директива забороняє втручання у приватне спілкування, за переліком винятків.  

Суд ЄС сконцентрувався на переліку винятків і вказав, що він містить ієрархію: від найбільш до менш значущого. І якщо матеріали були отримані в межах одного винятку (наприклад, для розслідування тяжких злочинів), то використовуватися можуть лише для істотніших цілей з переліку (наприклад, для захисту національної безпеки, а також громадської безпеки). Суд вказав, що дисциплінарне провадження має меншу вагу в ієрархії цілей. При цьому, аргументи урядів Чеської Республіки та Ірландії, згадані в рішенні про те, що такі дисциплінарні провадження стосуються громадської безпеки, були відкинуті лише з причини, що національний суд при вирішенні справи не посилався на хоч якусь серйозну загрозу громадській безпеці (A. G. v. Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra, §41-42).

Відтак суд ЄС не приділив уваги аргументу, що дисциплінарне провадження, повʼязане з корупційними діями, може стосуватися громадської безпеки. А в українській дисциплінарній практиці суддів звільняли з посад, зокрема, за наявність доказів участі в корупційних діях. Тож через брак мотивації та відсутність оцінки допустимості такого підходу, не можна чітко стверджувати, що суд вважає загалом неприпустимою передачу таких матеріалів дисциплінарному органу.

Повертаючись до українського контексту слід зауважити, що стандарти доброчесності та професійної етики суддів фактично одні з найвищих серед усіх представників публічної влади, що зумовлено обсягом їхніх владних повноважень, а також винятковими гарантіями їхньої незалежності й захисту. За таких умов серйозність зафіксованих обставин та характер посади обумовлюють необхідність і пропорційність використання матеріалів НСРД. 

Водночас судді не були позбавлені ефективних засобів захисту – вони мали можливість оскаржувати належність і допустимість відповідних доказів у межах кримінального провадження, а також ставити під сумнів їх використання у дисциплінарному процесі. Щобільше, судді мали змогу оскаржувати в судовому порядку як саме подання таких матеріалів до дисциплінарного органу, так і їх оцінку.

Порушення презумпції невинуватості

Іншим аргументом проти використання матеріалів НСРД є те, що констатація дисциплінарного порушення на їх основі автоматично дорівнює визнанню винним у злочині без вироку суду. Тобто ВРП нібито передчасно констатує злочин до рішення суду. 

Презумпція невинуватості гарантує, що особа вважається невинною у вчиненні злочину до набрання законної сили обвинувальним вироком суду (ст. 62 Конституції України). Важливо розуміти, що йдеться саме про обвинувальний вирок за кримінальним обвинуваченням. 

Дисциплінарне ж провадження за своїм предметом, суб’єктом, стандартом доказування, процедурою тощо не є кримінальним обвинуваченням. Зокрема, дисциплінарний орган не встановлює наявність чи відсутність складу злочину — він лише аналізує певні обставини з погляду професійної етики. Тому притягнення до дисциплінарної відповідальності в жодному разі не може бути еквівалентним до визнання особи винною у вчиненні злочину. Щобільше, рішення дисциплінарного органу не матиме жодного преюдиційного значення для кримінального провадження, що також констатувала ВП ВС у постанові від 22 січня 2019 року у справі №800/454/17.

При цьому цілком можлива ситуація, в якій особу можуть притягнути до дисциплінарної відповідальності в умовах, коли вона була виправдана у кримінальному процесі або ж кримінальне провадження було закрите. Така ситуація відповідає практиці ЄСПЛ, що зазначала і ВП ВС, зокрема у постанові від 25 квітня  2018 року у справі №800/547/17: 

«Згідно з практикою Європейського суду з прав людини не є порушенням ст. 6 Конвенції притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі відомостей про факти, що встановлені у кримінальному провадженні, якщо такі відомості аналізувалися під кутом зору правил службової етики, навіть якщо особа була у кримінальному провадженні виправданою (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 6 жовтня 1982 року у справі «X. v. Austria» про неприйнятність заяви№ 9295/81) чи таке провадження було закрите (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 7 жовтня 1987 року у справі «C. v. the United Kingdom» про неприйнятність заяви№ 11882/85)».

У цій постанові ВП ВС власне і вказувала на те, що презумпцію невинуватості не можна поширювати на дисциплінарну процедуру.

Порушення принципу «не двічі за одне й те ж»

Пов’язаним із попереднім твердженням є аргумент, що притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі матеріалів кримінального провадження нібито може зумовити порушення заборони притягати особу двічі до відповідальності за одне діяння.  

Але в нормі Конституції України йдеться, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (абз. 1 ст. 61). 

Кримінальна відповідальність та дисциплінарна відповідальність — це різні види юридичної відповідальності. І як зазначалося вище, ЄСПЛ допускає притягнення до дисциплінарної відповідальності за діяння, які були предметом кримінального провадження, але за які особу було виправдано або провадження було закрито. 

На можливості притягнення до різних видів відповідальності саме суддів неодноразово вказувала і Венеційська Комісія (Opinion No. 880/2017, CDL-AD(2017)002, § 18). 

Чи може Верховний Суд змінити власну практику 

ВП ВС неодноразово відступала від попередньої судової практики, у тому числі й власної. Водночас позиції ВС мають значну силу: висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах, обов’язкові для всіх суб’єктів владних повноважень (ч. 5 ст. 13 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»). 

У тому числі через це така зміна має мати достатні підстави, які сама ВП ВС окреслила, зокрема, у постанові від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21:

• вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); 
• зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання.

За результатом аналізу та з погляду стороннього спостерігача усталена практика не має суттєвих вад, які стали б підставою для її зміни. Також, починаючи з 2017 року,  у суспільному контексті не відбулося значних змін, які б обумовлювали зміну практики. Понад те, використання НСРД у дисциплінарних провадженнях доводить свою ефективність.

Висновки

Питання використання матеріалів НСРД у дисциплінарному провадженні безумовно залишається дискусійним. Водночас наявна на сьогодні національна практика, досвід інших країн та міжнародних інституцій у схожих по суті ситуаціях свідчать про те, що використання матеріалів НСРД у дисциплінарному провадженні може бути визнане прийнятним за умови дотримання чітких гарантій. Зокрема, недавні рішення ЄСПЛ, а також послідовна практика ВП ВС вказують на допустимість цього механізму як такого, що не суперечить гарантіям прав людини.

Відтак в українських реаліях наразі існує достатньо правових і інституційних передумов для збереження теперішнього підходу до використання матеріалів НСРД у дисциплінарних провадженнях щодо суддів. Підстав для його перегляду чи відмови від нього сьогодні немає. 

Цей механізм уже став важливим елементом підзвітності судової влади та відновлення довіри до неї: інформація про значну кількість суддів, звільнених у дисциплінарному порядку на підставі таких матеріалів, переконливо демонструє здатність системи до самоочищення.

Разом із тим застосування НСРД звісно має залишатися виваженим, пропорційним і таким, що відбувається з дотриманням прав людини та процесуальних гарантій. Аби боротьба за доброчесність не перетворилася на загрозу для незалежності правосуддя.

Ефективність НАЗК

Порівняно з торішнім звітом про розширення Єврокомісії щодо України цього року єврокомісари були значно критичнішими у своїй оцінці роботи Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). Хоча деякі рекомендації перекочували з попереднього звіту, додалося багато нових. 

Так, Комісія рекомендувала насамперед:

1. розширити персональний обсяг декларантів щодо патронажу високопосадовців та спростити й удосконалити процедури перевірки декларацій.
2. зміцнити спроможності та фокус НАЗК для виявлення необґрунтованих активів.

Ці рекомендації повністю узгоджуються з нашими, які ми описували як у цьогорічному Тіньовому звіті, так і в попередньому.

У цьому контексті Єврокомісія зазначила, що загалом, НАЗК зберігає свою центральну роль у формуванні антикорупційної політики та запобіганні корупції. Втім вона також висловила занепокоєння щодо його неупередженості та ефективності в деяких функціях. Комісія закликала Агентство терміново виконати всі рекомендації звіту, оприлюдненого у липні 2023 року комісією з незалежної оцінки ефективності НАЗК. Наступну таку оцінку потрібно провести без подальших зволікань, застосовуючи надійну методологію та критерії — ще одна вкрай важлива рекомендація від єврокомісарів, яку ми повністю підтримуємо.

Також в ЄС підкреслили, що Агентству необхідно забезпечити, щоб його внутрішні процеси регулювалися через обов’язкові підзаконні акти, а не через необов’язкові рекомендації чи подібні документи. Про цю проблему також неодноразово згадано як у звіті аудиту НАЗК, так і у нашій аналітиці.

Важливо, що у звіті також йдеться про необхідність зміцнити систему е-декларування задля ефективного запобігання та виявлення необґрунтованих активів, що теж перегукується з нашими рекомендаціями. Так, Комісія вказала, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються (автоматизованого) процесу перевірки, зокрема методології перевірки та застосованого ризик-орієнтованого підходу. 

Також Комісія відмітила, що слід забезпечити певний ступінь зовнішнього нагляду за логічним та арифметичним контролем декларацій (ЛАК). Ми ще у 2021 році закликали Агентство зробити правила ЛАК доступними, адже саме вони визначають рівень ризикованості декларації і її подальший відбір на перевірку. Оприлюднення цих правил у попередні роки дозволяло громадським експертам виявляти в них недоліки та пропонувати способи їх усунення. Наразі немає можливості оцінити, чи визначені НАЗК правила є достатньо ефективними.

Попри цю критику, у звіті позитивно оцінено ефективність та результати моніторингу способу життя публічних посадовців (МСЖ). ТІ Ukraine не поділяє цю позицію, адже чинна процедура МСЖ не є належно врегульованою та фактично дублює собою зміст повної перевірки декларацій. Ба більше, при проведенні цього виду контролю НАЗК не застосовує автоматизований розподіл серед уповноважених осіб. Це загрожує тим, що конкретні категорії декларантів або навіть окремих людей перевірятимуть спеціально визначені працівники НАЗК — відповідно існує імовірність політичного впливу на процес. 

Загалом Комісія підкреслила, що необхідно приділяти більше уваги практичному застосуванню інструментів фінансового контролю до високопосадовців. Адже в межах оцінюваного періоду повідомлялося про багато звинувачень у необґрунтованих активах та прихованому майні. Парламент повинен додатково збільшити покарання за необґрунтовані активи та зменшити застосовні пороги, щоб зробити режим санкцій більш релевантним та ефективним. Крім того, обов’язок декларувати активи також повинен охоплювати патронаж приватних офісів високопосадовців, включаючи радників та помічників. Повністю підтримуємо ці рекомендації.

У звіті про розширення також порушили проблему недостатнього людського ресурсу НАЗК. Зокрема там вказано, що для залучення та утримання кваліфікованих працівників необхідний конкурентний рівень заробітних плат, а також чітка внутрішня кадрова політика. Крім того, Агентство створило секторальні експертні підрозділи, яких тепер треба уповноважити надавати додаткову методологічну підтримку антикорупційним підрозділам та посадовим особам публічних органів та державних підприємств. Так само повинні бути посилені навички, професіоналізм та підзвітність антикорупційних уповноважених. Ми погоджуємося, що кадрове забезпечення НАЗК має бути посилене, зважаючи на велике навантаження, зокрема через центральну роль Агентства в антикорупційному мейнстрімінгу у переговорах з ЄС.

У розділі щодо ефективності Єврокомісія вказала на те, що кількість повідомлень про корупцію, отриманих НАЗК, значно зросла — з 534 у 2023 році до 982 у 2024-му, але кількість підтверджених викривачів впала з 25 у 2023 році до 17 у 2024-му. Лише невелику кількість осіб засудили у кримінальних провадженнях на основі повідомлень викривачів (0,47% проваджень на рівні звичайних судів; 5% у провадженнях ВАКС).

Згадали у Комісії і про антикорупційну експертизу законопроєктів з боку НАЗК та профільного комітету ВРУ. На переконання єврокомісарів, яке узгоджується з нашим, наразі така експертиза не є систематичною, а рекомендації, надані Агентством за її результатами, не виконуються послідовно.

Щодо стратегічних документів, то Єврокомісія оцінила як обмежений вплив Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки та Державної антикорупційної програми через розрив у їх виконанні, що вказує на необхідність загальнодержавної участі.

Комісія закликала розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму без зволікань у прозорий та інклюзивний спосіб. Вони повинні включати амбітний, але реалістичний рівень пріоритетних заходів у сферах, найбільш схильних до корупції, таких як публічні закупівлі, відбудова, енергетика, інфраструктура, будівництво та управління землею, судова система та правоохоронні органи, митниця та оподаткування, видобувні галузі та природні ресурси. Щоб уникнути проблем з виконанням майбутньої стратегії, необхідно зміцнити спроможності та ресурси, зокрема на рівні НАЗК. Крім того, потрібно терміново посилити правозастосовні структури та регулярну участь (високорівневих) політичних координаційних органів. Усі ці рекомендації також перегукуються з описаними нами у Тіньовому звіті.

Крім того, Комісія справедливо відмітила, що більшість публічних органів ухвалили антикорупційні програми, але вони рідко знешкоджують корінні причини корупції, і НАЗК має посилити свій контроль якості за ними. Певні органи місцевого самоврядування та менші державні підприємства не зобов’язані розробляти такі програми, що залишається проблемою, яку потрібно вирішити.

Наостанок у звіті згадується, що НАЗК необхідно розвивати свої спроможності для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Це нова сфера відповідальності Агентства, яка на наше переконання справді потребує додаткової уваги.

Таким чином, щодо роботи НАЗК Єврокомісія рекомендувала:

• розширити перелік декларантів щодо патронажу приватних офісів високопосадовців;
• спростити й удосконалити процедури перевірки декларацій; 
• зміцнити спроможності та фокус НАЗК для виявлення необґрунтованих активів;
• терміново виконати невиконані рекомендації звіту за результатами незалежної оцінки ефективності органу у 2023 році та забезпечити вчасне проведення нової оцінки за оновленою методологією;
• забезпечити регулювання внутрішніх процесів НАЗК через обов’язкові підзаконні акти;
• оприлюднити ЛАК для контролю за його застосуванням;
• посилити кадрове забезпечення НАЗК, зокрема, через збільшення оплати праці;
• розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму без зволікань у прозорий та інклюзивний спосіб; 
• розвивати спроможності НАЗК для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання.

Про що не згадала Єврокомісія?

Попри вичерпні рекомендації щодо підготовки наступного циклу антикорупційної політики, Комісія коротко висловилася про обмежений вплив чинних стратегічних документів. У торішньому звіті йшлося про необхідність запровадження санкцій за систематичне невиконання заходів ДАП, що було доволі конкретно. Водночас цьогоріч єврокомісари обмежилися лише загальною думкою про необхідність загальнодержавної участі. У нашому Тіньовому звіті описані конкретні проблеми виконання чинної Антикорупційної стратегії та ДАП і рекомендації, як їх вирішити.

Цього року Єврокомісія також не згадала про недоліки Єдиного порталу повідомлень викривачів. Вони включають вимогу викривачу надати юридичну кваліфікацію можливого правопорушення на етапі подання повідомлення, можливість керівника викривача бачити архів таких повідомлень, відсутність TOR-версії порталу та інші невідповідності найкращим стандартам анонімності та конфіденційності. Також не згадали у звіті про виклики електронної звітності політичних партій через реєстр Politdata.

Висновок

Цьогорічна оцінка роботи НАЗК Європейською Комісією покриває фактично всі проблеми діяльності Агентства, які давно критикує громадськість. Попри спірну позицію щодо моніторингу способу життя декларантів, ЄК доволі вичерпно описала необхідні реформи системи фінансового контролю з наголосом на прозорість та інклюзивність. Оновлення в цій сфері має стати пріоритетом для НАЗК, і ми сподіваємося, що Агентство таки дослухається до ЄС.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

У порівнянні з попереднім звітом Єврокомісії, який відзначив, що Україна має певний прогрес у боротьбі з корупцією, цьогоріч прогрес у сфері оцінили як обмежений. Комісія відзначила, що її рекомендації з минулого року були частково виконані й залишаються актуальними. 

При цьому у звіті вказано, що кількість обвинувальних актів у справах НАБУ зросла, тоді як загальна кількість підозрюваних та обвинувачених осіб дещо знизилася. Водночас кількість обвинувальних актів у справах про корупцію, розслідуваних Національною поліцією (НПУ), Державним бюро розслідувань (ДБР) та Бюро економічної безпеки (БЕБ) зменшилася. Багато справ залишилися без судового рішення, також збільшилася кількість закритих проваджень. Ми звертали увагу на цю проблему у Тіньовому звіті і підкреслювали, що причини збільшення кількості закритих справ потрібно якісно проаналізувати. Водночас необхідно вдосконалити механізми статистичної звітності, щоб результати роботи органів досудового розслідування та судового розгляду були більш порівнюваними.

Єврокомісія відзначила, що кількість справ, розглянутих Вищим антикорупційним судом (ВАКС), залишається на рівні, подібному до попереднього року, тоді як кількість винесених вироків, включаючи остаточні обвинувальні вироки, дещо зросла. 

Однак ЄК звертає увагу на критичну проблему: середня тривалість розгляду в суді є дуже високою, що призводить до накопичення справ. Ми неодноразово наголошували на цій проблемі у наших звітах з моніторингу роботи ВАКС.

Це питання стало ще гострішим через неефективний другий конкурсний добір суддів ВАКС, що може призвести до ще більшого перевантаження суду через незаповнені вакантні посади. Тому надзвичайно важливо успішно завершити новий конкурс на позиції суддів ВАКС із залученням Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), визначивши доброчесних та професійних суддів. Також, щоб усунути значні затримки, зменшити відставання справ та скоротити час розгляду, ВАКС слід розробити комплексну стратегію для забезпечення ефективності судочинства.

Єврокомісія констатує позитивний прогрес у цивільній конфіскації, однак визначає критичною проблемою низьку кількість арештів та остаточних конфіскацій активів у справах про корупцію високого рівня. Тут необхідний подальший прогрес, у тому числі шляхом проведення ефективних паралельних фінансових розслідувань. І цю проблему також слід вирішувати з урахуванням заходів, визначених у відповідній Дорожній карті.

Єврокомісія констатує, що правова база для боротьби з корупцією створена, але її потрібно далі зміцнювати. 

При цьому Україна повинна продовжити строки давності та переглянути підстави для їх переривання та зупинення відповідно до європейських стандартів, щоб забезпечити достатні часові рамки для належного розслідування, судового переслідування та винесення рішень щодо корупції та пов’язаних з корупцією правопорушень. І це також узгоджується з нашими рекомендаціями з останнього звіту з моніторингу роботи ВАКС. В останній рік ця рекомендація стала ще актуальнішою через зростання кількості справ, які можуть закрити через закінчення строків давності. Дорожня карта з питань верховенства права передбачає виконання цих заходів лише до ІІ кварталу 2027 року, що є неприйнятно довгим строком.

Окрему увагу ЄК приділила законодавчим ініціативам, що звільняють певні оборонні компанії від кримінальної відповідальності або запроваджують необґрунтовані обмеження щодо кримінальної відповідальності та розслідувань, у тому числі за корупцію та інші економічні злочини. Йдеться, зокрема, про проєкт закону № 12439, який потрібно суттєво доопрацювати.

Також Єврокомісія повідомила про ризик підривання довіри громадськості до антикорупційних інституцій через необґрунтовані публічні заяви та створення у червні 2025 року Тимчасової слідчої комісії з широким мандатом для розслідування можливої корупції в правоохоронних органах, судах та судових органах. Це має ризик  виходу за межі обмежень, що випливають з поділу влади. 

Єврокомісія відзначила і те, що посада Генерального прокурора залишається політизованою. Вона рекомендувала прийняти законодавчі зміни, щоб зробити процедури відбору та звільнення Генпрокурора об’єктивнішими, прозорими та заснованими на заслугах. На цьому ми також наголошували у наших матеріалах.

Таким чином, щодо сфери боротьби з корупцією Єврокомісія рекомендувала:

• розвʼязати проблему великої тривалості судового розгляду справ про корупцію на найвищому рівні. Цьому можуть посприяти запровадження інституту протидії зловживанню справ у ВАКС;
• продовжити строки давності та переглянути підстави для їх переривання та зупинення відповідно до європейських стандартів; 
• вилучити положення про автоматичне закриття кримінальних справ через закінчення строків для досудового розслідування та переглянути поточні строки, щоб забезпечити достатній час для кримінальних розслідувань; 
• удосконалити конфіскаційні механізми та забезпечити проведення ефективних паралельних фінансових розслідувань;
• виконати всі рекомендації аудиту НАБУ; 
• усунути обмеження, що перешкоджають повному розгортанню системи іКейс; 
• надати НАБУ доступ до автономного прослуховування та незалежних судових експертиз, а також можливість прослуховувати засоби звʼязку без залучення інших органів;
• надати керівнику САП можливості розпочинати розслідування та схвалювати слідчі дії щодо членів парламенту незалежно від Генерального прокурора. 
• переглянути винятки для високопосадовців щодо одноособового розгляду справ із тим, щоб забезпечити пропорційність та вплив на ефективність судового розгляду;
• вдосконалити норми про підслідність НАБУ, а також запровадити гарантії щодо їх належного дотримання. 

Про що не згадала Єврокомісія?

У звіті Єврокомісії прямо не вказано на проблему виконання покарань у вигляді конфіскації майна, про яку ми писали в окремих дослідженнях. Однак у розділі про правосуддя йдеться про те, що Україна повинна прийняти додаткове законодавство щодо покращення виконання судових рішень, пов’язаних з грошовими та негрошовими зобов’язаннями. 

Крім цього, прямо не вказано на проблему того, що питання про дострокове звільнення засуджених осіб вирішує місцевий суд за місцем відбування покарання. Причиною для цього може бути велика увага на етапи досудового розслідування та судовий розгляд корупційних справ і незначна комунікація про результати виконання таких рішень, хоча саме вони і є головною метою всього процесу.

Висновок

Єврокомісія справедливо відзначає прогрес у формуванні track record боротьби з топкорупцією, але водночас визначає критичні системні виклики. Особливо важливими є рекомендації щодо вдосконалення строків давності, надання НАБУ автономного прослуховування, скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування та посилення ефективності конфіскації активів. Ці проблеми вимагають термінових коригувальних заходів на законодавчому та інституційному рівнях.

Боротьба з організованою злочинністю

Як минулого року, так і цьогоріч Єврокомісія відзначила певний прогрес у сфері боротьби з організованою злочинністю. У звіті вказано, що правова база частково узгоджена з acquis ЄС, але спроможність боротися з серйозною та організованою злочинністю потребує покращення.

Єврокомісія відзначає, що українські правоохоронні органи розпочали впроваджувати деякі заходи в межах загального стратегічного плану реформування (КСП). ЄК підкреслює, що постійне впровадження КСП до кінця 2027 року разом із відповідними частинами дорожньої карти верховенства права Розділу 24 є вирішальним для реформування цивільного сектору безпеки відповідно до європейських стандартів. 

Ми вважаємо цю рекомендацію важливою. Як показує наш Тіньовий звіт, План заходів до КСП містить пункти, спрямовані на посилення публічного контролю і підзвітності НПУ, ДБР та БЕБ. Однак окремі заходи потрібно вдосконалити під час розроблення проєктів нормативних актів, особливо щодо залучення незалежних (зокрема міжнародних) експертів до складу конкурсних комісій з добору керівників.

Єврокомісія відзначає, що Україна зміцнила правову базу фінансових розслідувань, коли прийняла відповідне імплементаційне законодавство. А також те, що Міністерство внутрішніх справ готує Стратегію фінансових розслідувань. Однак важливо, щоб у межах підготовки цього документу МВС провело публічні консультації з експертним середовищем. 

Єврокомісія поділяє висловлені в Тіньовому звіті рекомендації для забезпечення систематичності, ефективності та вчасності фінансових розслідувань. Для цього важливо виділити достатні ресурси, забезпечити навчання, надати доступ до необхідних баз даних та розробити практичні настанови та інструменти. 

Увагу Єврокомісії також привернув закон, який непропорційно зменшив доступ до державних реєстрів під час воєнного стану. Йдеться про те, що Президент України не почув заклики понад 50 громадських організацій та журналістів ветувати закон щодо особливостей надання відомостей публічних електронних реєстрів. Єврокомісія висловила занепокоєння цими змінами, адже розслідування фінансових злочинів часто ініціюють за повідомленнями громадянського суспільства та ЗМІ. Також ЄК звернула увагу на суперечливі поправки до Кримінального процесуального кодексу, заявленою метою яких є захист бізнесу. Вони можуть підірвати ефективність фінансових та кримінальних розслідувань економічних злочинів та слідчу незалежність БЕБ.

Позитивно у звіті Єврокомісія відзначила прийняття закону про реформу Агентства з розшуку та менеджменту активами (АРМА), який запровадив систему конкурсного відбору голови агентства, регулярні незалежні аудити та переглянуту систему управління активами. Однак звернула увагу на те, що для повного впровадження реформи потрібно прийняти відповідне імплементаційне законодавство, а також провести незалежну оцінку ефективності Агентства. Йдеться, на наш погляд, передусім про зміни до КПК України, щоб забезпечити ефективну взаємодію АРМА та органів прокуратури.

Суголосно із нашим Тіньовим звітом Єврокомісія відзначила, що багато вироків за відмивання доходів винесли на основі угод про визнання вини з подальшим звільненням без відбуття тюремного ув’язнення. Вона зазначила, що фінансовим розслідуванням все ще заважає відсутність надійної інформації про власність на майно, структуру компаній, банківські записи та транскордонні операції. Підхід «слідуй за грошима» значною мірою відсутній.

У звіті ЄК також вказала на проблему відсутності консолідованої статистики конфіскацій, а також згадала, що менше 3% розшуканих АРМА активів передані йому в управління. Аудит Агентства Рахунковою палатою виявив деякі недоліки в управлінні активами та у відборі управителів, які слід усунути у світлі реформи АРМА.

Єврокомісія відзначила, що призначення очільника Держфінмоніторингу (ДСФМ) відбулося без конкурсу з огляду на положення законодавства про воєнний стан і підкреслила, що ДСФМ повинна мати необхідні спроможності та ресурси, щоб ефективно виковувати свій мандат, зокрема забезпечувати своєчасну та якісну розвідку.

Важливо, що повз увагу ЄК не пройшло те, що чинні правила та судова практика щодо недопустимості доказів, зібраних неуповноваженим правоохоронним органом, разом із нечітким поділом та фрагментацією компетенцій, підривають боротьбу зі складними формами організованої злочинності та збільшують ризик корупції. Йдеться про практику Верховного Суду визнавати недопустимими докази, зібрані з порушенням правил підслідності. На жаль, такі приклади все ще трапляються.

Загалом щодо фінансових розслідувань, конфіскацій та менеджменту правоохоронних органів Єврокомісія рекомендувала:

• впроваджувати Комплексний стратегічний план реформування правоохоронних органів (КСП) до кінця 2027 року разом із відповідними частинами дорожньої карти верховенства права Розділу 24;
• забезпечити ефективність фінансових розслідувань через виділення достатніх ресурсів та баз даних, щоб такі розслідування проводилися систематично, ефективно та на ранній стадії паралельно з кримінальними розслідуваннями; 
• прийняти законодавчі норми щодо запровадження реєстру банківських рахунків та усунення законодавчої прогалини щодо віртуальних активів;
• відновити доступ до інформації права на нерухоме майно, зареєстроване за будь-якими юридичними особами в електронній формі; 
• не приймати суперечливі поправки до КПК щодо начебто «захисту бізнесу», які насправді спрямовані на підрив ефективності фінансових та кримінальних розслідувань економічних злочинів;
• удосконалити механізми конфіскації активів,  щоб забезпечити можливість досудового арешту активів з метою розширеної конфіскації та конфіскації доходів («спеціальна конфіскація»). А правила щодо конфіскації без обвинувального вироку в кримінальних провадженнях повинні бути далі узгоджені з Директивою ЄС про стягнення та конфіскацію активів;
• посилити спроможності Держфінмоніторингу; 
• запровадити прозорі процедури добору керівників НПУ та ДБР;
• усунути недоліки роботи АРМА у світлі триваючої реформи. 

Про що не згадала Єврокомісія?

Хоч ЄК звертає увагу на реформу АРМА, вона не оцінює, наскільки ефективно виконується Стратегія повернення активів. Водночас можемо зазначити, що на кінець 2025 року, згідно з Планом заходів на її виконання, повинні бути впроваджені заходи, зокрема, щодо реформи конфіскаційного механізму. На жаль, їх реалізації ми не бачимо.

Також, попри те, що у звіті прямо вказано, що очільника Держфінмоніторингу призначили без конкурсу, Єврокомісія не звернула увагу, що за чинним законодавством не передбачено якісних конкурсних процедур, хоча на посади в антикорупційних органах такі конкурси проводять.

Висновок

Україна має достатньо серйозне домашнє завдання у сфері боротьби з організованою злочинністю, і від його виконання залежить, у тому числі ефективність боротьби із корупцією. Адже корупція є невідʼємним елементом, який обумовлює існування організованої злочинності, а через необґрунтовані переслідування та інституційні конфлікти між НАБУ-САП та іншими органами досудового розслідування розмивається фокус уваги та втрачаються цінні ресурси. 

Регіональна політика 

Перш за все, Єврокомісія відзначила прогрес у законотворенні у сфері регіональної політики, зокрема затвердження Плану дій на 2025–2027 роки щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на 2024–2027 роки. Водночас у Звіті підкреслено, що згаданий План, а також стратегії розвитку громад мають тісніше інтегрувати вимоги реформи управління публічними інвестиціями. До того ж наголошують на важливості розвитку цифрових інструментів, першочергово системи DREAM (яка є «банком» публічних інвестиційних проєктів у межах реформи). 

У вимірі планування на місцевому рівні ЄК загалом бачить потребу в «уточненні та впорядкуванні змісту й структури місцевих стратегічних документів». Такі документи ОМС радять логічно поєднувати з джерелами фінансування. Тобто стратегувати потрібно, орієнтуючись на оцінку реальних потреб та спроможностей.

Єврокомісія також відзначила низку інших рішень на центральному рівні. Йдеться про такі кроки, як призначення Віцепрем’єр-міністра з питань відновлення – Міністра розвитку громад та територій головою Міжвідомчої координаційної комісії; передбачення у держбюджеті 2025 року фінансування на відновлення Державного фонду регіонального розвитку тощо. На думку ЄК, Україна має докласти більше зусиль до створення правової системи, що залучала б місцеву владу, громадськість та партнерів до всіх етапів планування — у дусі Європейського кодексу поведінки щодо партнерства. 

У Звіті простежується акцент на прозорому та підзвітному управлінні фінансами, особливо в питаннях відновлення. Єврокомісія рекомендує розробити підхід до звітування про використання коштів Ukraine Facility та інших джерел фінансування, аби весь процес відповідав принципам політики згуртованості ЄС — субсидіарності (щоб рішення ухвалювались на рівні, де вони реалізовуватимуться), ефективності (щоб кошти приносили відчутний результат), підзвітності (щоб влада пояснювала свої дії) та участі субнаціональних органів у прийнятті рішень (щоб громади реально впливали на розподіл ресурсів).

Для органів місцевого самоврядування це означає: планувати проєкти відновлення з урахуванням реальних потреб громади, прозоро використовувати виділені кошти, регулярно звітувати, залучати громадськість до прийняття рішень і забезпечувати контроль за ефективністю та доцільністю використання ресурсів. 

Зі схожими рекомендаціями Єврокомісія торкається теми аудиту та контролю: відзначає, що внутрішні та зовнішні аудиторські функції існують (зокрема Рахункова палата, яка тепер має повноваження перевіряти місцеві бюджети), однак їхня робота ще не відповідає міжнародним стандартам. Реалізацію аудиту на рівні громад звіт характеризує як «нерівномірно ефективну». Для місцевої влади це може стати можливістю посилити власні механізми внутрішнього контролю та фінансової прозорості: за даними програми «Прозорі міста», окремі підрозділи внутрішнього аудиту функціонують менш ніж у третині зі 100 найбільших міст України, і лише чотири з них звітують про результати своєї роботи.

Таким чином, Єврокомісія рекомендує органам місцевого самоврядування:

• розробити чи оновити стратегічні документи громад на основі оцінки потреб та ресурсів. Підкріпити стратегії планами реалізації;
• підтримувати діалог з громадськістю, представниками бізнесу та міжнародними партнерами через належну комунікацію та проактивне залучення;
• використовувати систему DREAM для управління та контролю за проєктами відновлення;
• посилити прозорість в управлінні фінансами за допомогою регулярного звітування про використання бюджетних коштів; 
• розвивати чи розширити механізми внутрішнього аудиту та контролю. 

Про що не згадала Єврокомісія? 

Єврокомісія говорить про адміністративні спроможності у сфері регіональної політики лише на рівні Міністерства розвитку громад та територій. Водночас у звіті не приділено уваги кадровій стійкості місцевого самоврядування, яка залишається одним із викликів для громад у воєнний час.  

Окрім того, Єврокомісія розглядає вимір боротьби з корупцією на регіональному рівні крізь призму контролю та аудиту, тоді як не менш важливим є розвиток локальної антикорупційної інфраструктури — посилення ролі уповноважених із питань запобігання корупції, затвердження та реалізація місцевих антикорупційних програм, навчання з питань доброчесності тощо.

Висновки

Орієнтуючись на вказівки Єврокомісії, місцева влада сприяє євроінтеграційному поступу України та відкриває для себе можливості зміцнити управління, підвищити довіру та перейти до сталих практик прозорості. Від того, наскільки послідовно та якісно громади вибудують прозорі фінансові процеси, стратегічне планування та взаємодію з мешканцями, залежить їхня готовність до європейських правил гри.

Фінансовий контроль

Зовнішній аудит

У цьогорічному звіті Єврокомісія вперше за останні роки високо оцінила прогрес України у сфері зовнішнього аудиту. Значну роль у цьому відіграли зміни до Закону «Про Рахункову палату», ухвалені наприкінці минулого року. Вони допомогли наблизити національне законодавство до Міжнародних стандартів для вищих органів аудиту (ISSAI) та розширили мандат Рахункової палати (РП), що, зокрема, було однією з рекомендацій Єврокомісії у 2024 році.

Втім, ключова рекомендація щодо діяльності вищого органу аудиту країни залишилася майже незмінною порівняно з минулим роком: необхідно посилити політичну та фінансову незалежність Рахункової палати, а також зміцнити її адміністративну спроможність, зокрема через завершення формування її менеджменту. І за останній рік ця рекомендація стала ще більш актуальною.

Щоб посилити політичну незалежність органу у 2024 році, змінами до закону, зокрема, запровадили оновлену процедуру конкурсного відбору членів Рахункової палати — з переважним правом голосу міжнародних експертів та акцентом на прозорості. Проте за понад 10 місяців конкурс так і не розпочався через неспроможність парламенту сформувати дорадчу групу експертів (ДГЕ), яка має здійснювати відбір кандидатів. TI Ukraine закликала парламентарів зважити досвід та репутацію експертів та утворити ДГЕ, щоб розблокувати конкурс.

У контексті необхідності посилити адміністративну спроможність органу варто відзначити, що в Рахунковій палаті вакантними залишаються понад третина (35%) посад державних аудиторів. Після затвердження Порядку конкурсного відбору наприкінці січня 2025 року та переведення чинних працівників на посади державних аудиторів орган оголосив лише два конкурси — обидва у липні 2025 року. За їх результатами призначили лише 15 державних аудиторів, що становить приблизно 3% від штатної чисельності. За таких умов забезпечення ефективної роботи Рахункової палати залишається під питанням, особливо з огляду на суттєве розширення її контрольних повноважень — про це зазначає і Єврокомісія у своєму звіті.

Попри прогрес у вдосконаленні національного законодавства, повна відповідність міжнародним стандартам все ще залишається викликом. Європейські експерти підкреслюють, що Рахункова палата має не лише продовжувати впроваджувати затверджені методики аудиту у своїй роботі, а й створити механізми контролю якості, щоб регулярно оцінювати ефективність цих аудитів. Це дозволить гарантувати їх відповідність міжнародним стандартам щодо прозорості та підзвітності.

Втім, не з усіма висновками та рекомендаціями ЄК стосовно роботи Рахункової палати можна погодитися.

Що стосується фінансової незалежності органу, то наприкінці 2024 року посадових осіб РП, включно з державними аудиторами, вивели з-під дії Закону «Про державну службу» та встановили розміри їхніх посадових окладів і доплат безпосередньо у профільному законі, що залишає їх поза впливом уряду. Крім того, у січні 2025 року парламент вніс зміни до Бюджетного кодексу, якими запровадив особливу процедуру розгляду бюджетних запитів Рахункової палати урядом та парламентом. Тож у цьому контексті рекомендація ЄК щодо подальшого посилення фінансової незалежності Рахункової палати виглядає дискусійною.

Європейські експерти у своєму звіті також відзначили прогрес у моніторингу виконання рекомендацій за результатами аудитів та розробці спеціалізованих ІТ-інструментів. Вимогу щодо здійснення такого моніторингу і оприлюднення його результатів закріпили в Законі «Про Рахункову палату» наприкінці 2024 року. Водночас Регламент РП передбачає, що моніторинг має здійснюватися відповідно до затвердженого органом порядку. Втім, ані серед оприлюднених внутрішніх документів Рахункової палати, ані в матеріалах щодо реалізації рекомендацій немає згадок про відповідний Порядок моніторингу виконання рішень. Це дає підстави припускати, що такий документ не було затверджено.

Таким чином, для подальшого євроінтеграційного поступу у сфері зовнішнього аудиту, Україні необхідно:

• посилити політичну та фінансову незалежність Рахункової палати, а також зміцнити її адміністративну спроможність, зокрема через завершення формування її менеджменту.

Крім того, Рахунковій палаті Єврокомісія рекомендувала:

• надати пріоритет ефективному впровадженню затверджених методик аудиту на основі Міжнародних стандартів для вищих органів аудиту у своїй роботі;
• розробити надійні механізми забезпечення якості для регулярної оцінки ефективності своїх аудитів, гарантуючи їх відповідність міжнародним стандартам прозорості та підзвітності;
• відбирати аудити для включення до плану роботи на 2026 рік на основі оцінки ризиків та впливу;
• збільшити кількість аудитів консолідованої фінансової звітності суб’єктів державного сектору та бюджетів у 2026 році.

Висновки

У своєму звіті Єврокомісія позитивно оцінила прогрес України у сфері зовнішнього аудиту. Однак варто зазначити, що вона звернула увагу радше на поступ в ухваленні законодавчих змін. На нашу думку, Україні була б корисна також критика щодо відсутності реальної імплементації цих нововведень. Зокрема, щодо того, що за більш ніж 10 місяців український парламент так і не спромігся зробити ключовий крок для посилення політичної незалежності Рахункової палати — сформувати комісію для запуску конкурсного відбору її членів.

Що стосується наданих рекомендацій, то більшість із них – за винятком посилення фінансової незалежності Рахункової палати – є актуальними та загалом узгоджуються з позицією TI Ukraine. 

Захист фінансових інтересів ЄС

Одним із пріоритетних напрямів удосконалення системи фінансового контролю у процесі євроінтеграції України є забезпечення належного захисту фінансових інтересів ЄС. Особливої актуальності це питання набуло після старту програми макрофінансової допомоги Ukraine Facility, яка передбачає 50 млрд євро від ЄС у вигляді грантів та кредитів на підтримку відновлення, реконструкції та модернізації України на період з 2024 по 2027 роки.

У вересні минулого року в межах запровадження національного механізму координації взаємодії органів державної влади для захисту фінансових інтересів України та ЄС уряд уповноважив Державну аудиторську службу України здійснювати функції Служби координації боротьби із шахрайством. Додатково Україна зобов’язалася в межах Ukraine Facility до кінця 2025 року внести зміни у законодавство, щоб посилити спроможність Держаудитслужби у сфері захисту фінансових інтересів ЄС (йдеться про гармонізацію наших практик з міжнародними стандартами) та підвищити ефективність заходів щодо моніторингу закупівель.

Станом на початок листопада відповідні зміни до законодавства не були прийняті, тож Єврокомісія сформулювала подібну за змістом рекомендацію: відповідно до Плану для України внести зміни до законодавства про фінансовий контроль щодо зміцнення системи державного фінансового контролю, включаючи роль і повноваження Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС.

TI Ukraine підтримує відповідну рекомендацію. Раніше ми наголошували, що при виконанні Держаудитслужбою повноважень Служби координації боротьби із шахрайством можуть виникнути проблеми на рівні національного законодавства. Держаудитслужба повинна сприяти Європейському управлінню з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF) в проведенні адміністративних розслідувань та перевірок на території України. Але її фахівці не мають достатніх повноважень для доступу до документів та інформації, які знаходяться в суб’єктів господарювання та фізичних осіб, але можуть бути потрібні для розслідування порушень в межах Ukraine Facility. Тому без внесення змін до законодавства розслідування можливих зловживань з коштами ЄС може виявитися суттєво ускладненим.

Єврокомісія у своєму звіті відзначила часткове узгодження національного законодавства України з acquis ЄС у сфері захисту фінансових інтересів ЄС. Водночас вона рекомендувала Україні повністю адаптувати законодавство до вимог Директиви ЄС щодо боротьби з шахрайством, яке завдає шкоди фінансовим інтересам Європейського Союзу. Це дозволить компетентним національним органам ефективно співпрацювати з OLAF під час проведення слідчих дій в Україні, включаючи перевірки на місці та доступ до інформації, яка міститься в національних базах даних і стосується відповідних розслідувань.

У контексті захисту фінансових інтересів ЄС згадується і необхідність розробити та впровадити Національну стратегію боротьби з шахрайством для захисту коштів ЄС. Відповідне завдання покладене саме на Державну аудиторську службу України, втім інформація про затвердження такої стратегії в публічному просторі відсутня.

У сфері захисту фінансових інтересів ЄС Єврокомісія рекомендувала:

• внести зміни до законодавства про фінансовий контроль щодо зміцнення системи державного фінансового контролю, включаючи роль і повноваження Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС;
• адаптувати національне законодавство до вимог Директиви ЄС щодо боротьби з шахрайством, яке завдає шкоди фінансовим інтересам Європейського Союзу;
• розробити та впровадити Національну стратегію боротьби з шахрайством для захисту коштів ЄС.

Висновки

Підсумовуючи, рекомендації Єврокомісії щодо забезпечення належного захисту фінансових інтересів ЄС видаються обґрунтованими та значною мірою збігаються з позицією ТІ Ukraine.

Внутрішній аудит

За напрямом внутрішнього аудиту Україна лише частково виконала торішню рекомендацію Єврокомісії — експерти відмітили у звіті законодавчі зміни, які: 

• оновили визначення «внутрішнього аудиту» відповідно до Глобальних стандартів внутрішнього аудиту; 
• уточнили та посилили управлінську відповідальність за функціонування внутрішнього контролю та здійснення внутрішнього аудиту; 
• передбачили створення аудиторських комітетів у ключових розпорядників бюджетних коштів.

Втім, як і у попередньому звіті, ключова рекомендація не змінилася: Україні необхідно підвищити якість внутрішнього аудиту в державному секторі шляхом застосування нових Глобальних стандартів внутрішнього аудиту та посилення ролі й спроможності Департаменту гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Мінфіну.

Примітно, що у звіті за 2025 рік повторюються не лише рекомендації за відповідним напрямом, але й згадки з торішнього звіту, зокрема про «створення стратегічної основи для внутрішнього аудиту в рамках стратегії реформування управління державними фінансами на 2022–2025 роки» та «створення комісії із сертифікації функції внутрішнього аудиту при Міністерстві фінансів». Це наштовхує на висновок про відсутність суттєвого прогресу у сфері внутрішнього аудиту.

Отже, у сфері внутрішнього аудиту Єврокомісія рекомендувала:

• підвищити якість внутрішнього аудиту в державному секторі шляхом застосування нових Глобальних стандартів внутрішнього аудиту;
• посилити роль й спроможність Департаменту гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Мінфіну.

Публічні закупівлі

Оцінюючи сферу публічних закупівель, Єврокомісія констатувала, що Україна має певний рівень підготовки та досягла обмеженого прогресу. Торішні рекомендації були виконані лише частково і залишаються чинними. 

Прогрес цьогоріч став можливим насамперед завдяки впровадженню Стратегії реформування системи публічних закупівель на 2024-2026 роки (далі — Стратегія) та її Плану дій. Зокрема, Єврокомісія позитивно відмітила кроки щодо професіоналізації замовників, розвитку системи Prozorro, підвищення прозорості та ефективності. 

Водночас Єврокомісія рекомендує скоригувати Стратегію, щоб більш чітко визначити цілі, завдання та показники їх виконання. Проєкт DOZORRO TI Ukraine також звертав на це увагу, адже подекуди індикатори зараз більше вказують на процес, аніж на досягнення конкретного результату. 

Ще однією ціллю вдосконалення Стратегії має стати оптимізація заходів контролю та боротьби з корупцією. Зокрема, механізм відмови учасникам в участі в закупівлях має стати більш ефективним з усіх підстав, передбачених acquis ЄС, особливо у зв’язку з корупційними злочинами. Також у звіті згадуються критерії доброчесності для учасників тендерів — потрібно забезпечити, щоб цих вимог дотримувались.

Єврокомісія нагадала, що в Україні немає окремої антикорупційної стратегії саме для сфери закупівель і вона потребує затвердження. Проте, сподіваємось, вже наступного року публічним закупівлям буде присвячена окрема частина Антикорупційної стратегії держави. Зараз вона перебуває в розробці, і TI Ukraine готує дослідження про головні корупційні проблеми сфери, результати якого мають лягти в її основу. Закликаючи ухвалити Антикорупційну стратегію без затримок, Єврокомісія згадує публічні закупівлі серед сфер, що найбільше схильні до корупції і мають бути включені до неї насамперед.

За оцінкою Єврокомісії, закупівельне законодавство досі залишається частково узгодженим з acquis ЄС. Новий закон про публічні закупівлі, який сама Єврокомісія називає довгоочікуваним, поки не прийнято. Триває доопрацювання законопроєкту №11520 та його підготовка до розгляду у другому читанні. 

Натомість влітку Верховна Рада ухвалила новий закон про публічно-приватне партнерство (ППП), що також входить до закупівельного розділу Угоди про асоціацію. Проте Єврокомісія відзначає, що він має істотні розбіжності з acquis ЄС, зокрема не повністю урівнює можливості доступу до ППП українським та європейським компаніям. Тож цей закон потрібно доопрацювати, а систему ППП та концесій — зробити більш привабливою для інвестицій. TI Ukraine зазначала про ризики і проблеми законопроєкту, як-от недостатню прозорість процедур та зашироку дискрецію конкурсних комісій.

Тож головна рекомендація на найближчий рік, як і торік — досягти прогресу у приведенні законодавства про публічні закупівлі, ППП, концесії, а також оборонні закупівлі у відповідність до acquis ЄС. При цьому важливо забезпечити можливість участі європейських компаній у вітчизняних закупівлях, ППП та концесіях нарівні з українськими, без жодної дискримінації.

Загалом ми підтримуємо цю рекомендацію як неодмінну умову нашого євроінтеграційного поступу. Водночас робота над законопроєктом №11520 показала, що деякі українські підходи до регулювання та здійснення закупівель є досконалішими, ніж у країнах ЄС. Так, цьогоріч TI Ukraine надала пропозиції щодо змін у європейському регулюванні публічних закупівель ЄС під час публічних консультацій Єврокомісії.

Розглядаючи законодавство про закупівлі, Єврокомісія також зазначила у звіті про тимчасові винятки з нього. Йдеться про підстави для укладення договорів напряму замість конкурентних процедур на надпорогові суми. Таке право передбачено Постановою Кабміну №1178 від 12.10.2022 року (зі змінами), яка під час воєнного стану регулює особливості здійснення публічних закупівель. Єврокомісія зауважує, що сфера застосування винятків, пов’язаних переважно з потребами воєнного стану, була розширена. Однак, на відміну від минулого звіту, цьогоріч відсутні окремі рекомендації з цього приводу. Вочевидь, це охоплено загальною вимогою гармонізувати законодавство з acquis ЄС. Адже під час роботи над законопроєктом №11520 саме перелік винятків є однією з найбільш дискусійних частин. 

Також Єврокомісія побіжно згадує, що законодавство про право на правовий захист у сфері публічних закупівель частково узгоджено з acquis ЄС. Втім, не дає конкретних засторог чи рекомендацій, у чому полягає невідповідність іншої частини і які кроки потрібно виконати, щоб її усунути.

Натомість значну увагу приділено контролю за закупівлями. Позитивним кроком в цій царині визнали те, що Міністерство фінансів прийняло нову методологію визначення автоматичних індикаторів ризику, їх перелік та порядок застосування. Однак, як зазначено у звіті, Держаудитслужба розпочинає за ризик-індикаторами лише незначну частину моніторингів. Що стосується результатів моніторингів, за оцінкою Єврокомісії вони рідко зазнають судового оскарження, а навіть якщо зазнають — суди частіше стають на бік позивачів. 

Єврокомісари характеризують внутрішній і зовнішній контроль у закупівлях як слабкі, особливо на ранній стадії, до укладення договору. Так само — і оцінку ризиків всередині замовників, і запобігання конфлікту інтересів у сфері. Єврокомісія пов’язує обмежену ефективність внутрішнього контролю та аудиту з нестачею людських і фінансових ресурсів. Вона констатує, що лише в небагатьох випадках виявлені порушення вдається успішно усунути, особливо у випадку контрактів на великі суми.

Тож ключова рекомендація — зосередити законодавство на посиленні заходів з контролю за процедурами закупівель, зміцнити роль і можливості моніторингу. Зокрема надавати пріоритет превентивним заходам контролю на основі ризиків та ефективно реагувати на виявлені порушення. Схожі рекомендації раніше надавала ТІ Ukraine. Особливого значення цей виклик набуває для закупівель за кошти ЄС, і Єврокомісія посилається на Ukraine Plan у цих рекомендаціях.

Також цьогоріч більше уваги у звіті отримали оборонні закупівлі.  Єврокомісія відзначила запровадження посади уповноважених осіб у військових підрозділах — цю реформу чекали досить давно. Водночас вона звернула увагу, що в законодавстві й досі бракує чіткості щодо розмежування між цивільними та оборонними закупівлями, а також на випадки політичного втручання в роботу організацій, що здійснюють централізовані закупівлі для війська. Найімовірніше, ідеться про скандал зі зміною голови АОЗ взимку 2025 року, коли на посаду очільника підприємства призначили Арсена Жумаділова замість Марини Безрукової.

Що стосується практики здійснення закупівель, Єврокомісія вказала, що 68% вартості наших закупівель припадає на конкурентні процедури. Щоправда, існують розбіжності у розрахунках показника конкуренції: на думку Єврокомісії, він становив у середньому 1,55  учасника на лот, а за даними BI Prozorro — 1,59 у 2023 році і 1,88 у 2024. Втім, безспірним залишається те, що частка тендерів з одним учасником залишається високою.

Оцінюючи ці закупівлі, Єврокомісія зауважує про надмірну залежність від ціни як єдиного критерію присудження — на її думку, це вказує на дисбаланс у пріоритетності ціни над якістю. Остання теза виглядає дискусійною, адже максимальні вимоги до якості можуть бути передбачені умовами закупівлі і без нецінових критеріїв. До того ж замовники, які вважають це доцільним, мають можливість їх встановлювати — хоча і справді роблять це рідко. Також у звіті констатують обмежений прогрес у сфері обов’язкових критеріїв енергоефективності.

Єврокомісари рекомендують замовникам і надалі нарощувати свій потенціал в управлінні закупівельними процесами. Позитивно відмічено оновлення навчальних ресурсів, зокрема безкоштовні онлайн-курси. Також у звіті згадали про створення нової ЦЗО для Агентства відновлення. 

Також серед рекомендованих кроків — запроваджувати нові інструменти та електронні контракти у системі Prozorro, удосконалити взаємодію з системою DREAM та іншими державними ІТ-системами. 

А оскільки закупівлі здійснюються у всіх галузях державного управління та суспільного життя, їх згадано в багатьох розділах звіту. Наприклад, у галузі охорони здоров’я ключовим пріоритетом вважається боротьба з корупцією в медичних закупівлях, а оцінюючи розвиток транспортної сфери — Єврокомісія не оминула увагою боротьбу АТ «Укрзалізниця» з кількома випадками корупції, зокрема і в закупівельній сфері. 

Таким чином, для подальшого євроінтеграційного поступу у сфері публічних закупівель, Єврокомісія рекомендує:

• ухвалити новий закон про публічні закупівлі, ППП та концесії, зокрема усунувши дискримінаційні умови для компаній з ЄС;
• скоригувати Стратегію, з чіткішим визначенням цілей, завдань, показників їх виконання;
• посилити контроль за закупівлями, зокрема моніторинг, сфокусувавшись на превентивних ризик-орієнтованих заходах та ефективній реакції на порушення;
• оптимізувати заходи контролю та боротьби з корупцією, забезпечити, щоб підстави для відмови в участі в закупівлях відповідали acquis ЄС та реально працювали;
• охопити в майбутній Антикорупційній стратегії сферу закупівель;
• нарощувати потенціал замовників щодо управління закупівлями;
• запроваджувати нові інструменти та електронні контракти у системі Prozorro, удосконалити взаємодію з системою DREAM та іншими державними ІТ-системами. 

Про що не згадала Єврокомісія?

У сфері закупівель існують й інші проблеми, як-от неможливість оскарження кваліфікації та рішень замовників у надпорогових закупівлях електронного каталогу Prozorro Market. Втім, ця та деякі інші проблеми мають бути вирішені прийняттям законопроєкту №11520. 

Висновки

Підсумовуючи, рекомендації Єврокомісії видаються слушними та багато в чому збігаються з позиціями ТІ Ukraine. Варто сфокусувати зусилля на гармонізації законодавства з acquis ЄС, зберігаючи при цьому і власні здобутки у сфері, а також вдосконалювати контроль за закупівлями.

Відбудова 

Попри відсутність у звіті Єврокомісії окремого розділу, присвяченого відновленню, у різних частинах документа містяться згадки та рекомендації, що стосуються цієї сфери.

У звіті ЄК віднесла відновлення до сфер, найбільш вразливих до корупції, і наголосила на необхідності включити пріоритетні та реалістичні заходи з її запобігання до нової Державної антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки та відповідної Державної антикорупційної програми, які повинні бути розроблені у прозорий та інклюзивний спосіб. У цьому контексті слід зазначити, що НАЗК провело і планує надалі продовжити обговорення з експертами з громадського середовища пріоритетних проблем сфери відновлення в межах підготовки проєкту Антикорупційної стратегії.

Питання формування та реалізації стратегії відновлення має безпосередній зв’язок зі сферою регіональної політики. Попри досягнутий прогрес в процесі стратегічного планування на місцевому рівні, європейські експерти звернули увагу на необхідність раціоналізувати та уточнити зміст і структуру місцевих стратегічних документів.

Це важлива рекомендація, адже система планування та реалізації регіональної політики наразі складається з понад 20 документів на усіх рівнях урядування (національному, регіональному та місцевому). Усі ці документи так чи інакше стосуються схожих процесів планування, в тому числі і стратегічного бачення відновлення, а структура документів часто дублюється. Це, зокрема, стосується планів відновлення та програм комплексного відновлення на рівні територіальної громади, які розробляються на базі одних і тих же даних та містять подібні за змістом структурні розділи.

На інституційному рівні європейські експерти відмітили створення централізованої закупівельної організації при Державному агентстві відновлення та розвитку інфраструктури в межах експериментального урядового проєкту, щоб мінімізувати ризики та стандартизувати процедури закупівель в процесі відновлення. 

Що стосується Агентства відновлення, Єврокомісія рекомендувала активізувати зусилля для завершення процесу правового та нормативного врегулювання з метою консолідації установи як прозорої й підзвітної інституції з чітко визначеними повноваженнями та належними ресурсами для ефективної реалізації своїх завдань. Раніше Transparency International Ukraine також звертала увагу на обмежений вплив Агентства на діяльність регіональних Служб відновлення, що зумовлено їхнім статусом окремих юридичних осіб, та наголошувала на необхідності реорганізувати орган в єдину юридичну особу, щоб посилити контроль за роботою регіональних підрозділів.

Відмітили у звіті Єврокомісії й розвиток DREAM як елементу реформи управління публічними інвестиціями, що охоплює, зокрема, фінансування проєктів відновлення. Її основою є створення єдиних проєктних портфелів на центральному, регіональному та місцевому рівнях, які базуються на прозорих механізмах визначення пріоритетів, оцінки та відбору для формування портфелів проєктів державних інвестицій. Попри помітний прогрес, європейські експерти звернули увагу на необхідності офіційно визначити роль системи DREAM та забезпечити її подальше функціонування. Така рекомендація збігається з позицією TI Ukraine — статус та обов’язок застосування системи для проєктів з відновлення мають бути визначені та закріплені на законодавчому рівні.

Для суміжних з відновленням сфер Єврокомісія, зокрема, рекомендувала:

• уточнити законодавчі вимоги щодо змісту і структури місцевих стратегічних документів;
• активізувати зусилля для завершення процесу правового та нормативного врегулювання з метою консолідації Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури;
• офіційно закріпити роль системи DREAM та забезпечити її подальше функціонування.

Висновок

TI Ukraine позитивно оцінює рекомендації Єврокомісії щодо сфери відновлення, оскільки вони узгоджуються з позицією організації та підкреслюють необхідність посилення прозорості, підзвітності й узгодженості процесів відновлення. Звіт Єврокомісії звертає увагу на ключові проблеми, раніше окреслені TI Ukraine, зокрема, потребу у правовому врегулюванні статусу Агентства відновлення та підвищенні контролю за його регіональними підрозділами, упорядкуванні системи документів стратегічного планування та законодавчому закріпленні системи DREAM.

Конкурс до ВККС

Єврокомісія окремо згадала про проблему завершення участі міжнародних експертів у проведенні конкурсу на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Зокрема, вона вказала на те, що хоч повноваження майже усіх членів ВККС завершаться у 2027 році, за формування Конкурсної комісії відповідають нереформовані національні органи. Тому у звіті наголошується, що формування нової Конкурсної комісії треба припинити, а натомість продовжити участь незалежних експертів, номінованих міжнародними партнерами.

Ця рекомендація звіту є однозначно позитивною. Ми неодноразово вказували, що припинення участі міжнародних експертів у проведенні конкурсу до ВККС загрожує незалежності майбутніх конкурсів на посади суддів та створює негативний прецедент виходу незалежних експертів в одному з ключових відборів. На важливості цього наголосили також 90 громадських організацій. У парламенті уже зареєстрований законопроєкт №13382, який може продовжити участь міжнародних експертів. Однак з дня його реєстрації у червні профільний комітет Верховної Ради досі не спромігся розглянути цей нормативний акт.

Як є зараз?

Попри те, що Закон «Про запобігання корупції» передбачає обовʼязковий щодворічний аудит діяльності НАЗК остання відповідна оцінка була проведена понад два роки тому й охоплювала період з 2020 по 2021 роки. Відтоді в Агентстві  змінився очільник, але чимало неефективних практик збереглося. На це зокрема вказує і Єврокомісія у своєму останньому звіті.

В умовах закритості та недостатньої підзвітності НАЗК аудит міжнародними експертами ефективності його роботи у 2024-2025 роках (перші два роки нового Голови) — це конструктивний захід для підвищення якості сфери запобігання корупції та перевірок декларацій. 

Однак перед цим слід оновити методологію та критерії аудиту, які були прийняті у 2020 році і показали свою перевантаженість та недоліки. Це досі не було зроблено за трьох Міністрів юстиції, натомість дотепер у цьому питанні Міністерство консультується з НАЗК і дозволяє Агентству, яке має внутрішній конфлікт інтересів, суттєво впливати на зміст цих документів. 

Поточна їх редакція не включає оцінку нового мандату НАЗК у сфері лобіювання, а математичний поріг неефективності для звільнення Голови занадто вимогливий та нереалістичний. Індивідуальна неефективність та недоброчесність очільника Агентства у методології та критеріях теж не враховані. Тому доцільним видається, аби саме Комісія з оцінки, а не уряд, затвердила нові відповідні документи. Зокрема, за прикладом того, як це передбачено у Законі «Про Національне антикорупційне бюро України».

Які зміни пропонує законопроєкт?

Проєкт закону №14209 пропонує доповнити статтю 14 Закону «Про запобігання корупції», що стосується контролю за діяльністю НАЗК, новим положенням, за яким рішення про початок формування Комісії з проведення оцінки ухвалює Кабінет Міністрів України не пізніше ніж за тридцять календарних днів до закінчення дворічного строку з дати затвердження останнього звіту зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) НАЗК. 

Також пропонується, щоб Комісія з аудиту у місячний строк після затвердження її персонального складу затверджувала та оприлюднювала критерії та методику проведення оцінювання ефективності діяльності Національного агентства, виходячи із повноважень, покладених на нього відповідно до закону. У тому числі Комісія має прийняти критерії визнання неналежним виконання обов’язків Головою Національного агентства та критерії неефективності діяльності Національного агентства. 

Законопроєкт також пропонує додати відповідну підставу щодо неналежного виконання обовʼязків Голови Агентства до частини 5 статті 5 Закону, яка визначає умови для дострокового припинення повноважень очільника НАЗК.

Висновки

Transparency Internatiobal Ukraine повністю підтримує ухвалення законопроєкту №14209, який нарешті створить дієвий механізм зовнішнього контролю за роботою НАЗК, усуне зловживання із затягуванням аудиту та забезпечить реальну відповідальність керівництва за неефективність чи неналежне виконання обов’язків. 

Запровадження оновлених, об’єктивних і незалежно затверджених критеріїв оцінки — це ключова умова для підвищення довіри до антикорупційної системи та її результативності, особливо в контексті останній корупційних скандалів.

Втім, попри нашу підтримку запропонованих змін, видається парадоксальним, що для запуску механізму зовнішнього контролю за діяльністю НАЗК, який уже прямо передбачений чинним законодавством, виникає необхідність у додатковому законодавчому втручанні з метою забезпечення його реального функціонування.

Що пропонують змінити

Уряд пропонує визначити, що справи про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, залежно від складності, будуть розглядатися суддею ВАКС одноособово або колегіально у складі трьох суддів цього суду.

А справи про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», будуть розглядатися протягом 30 днів з дня надходження позовної заяви до суду, без вказівки на специфіку колегіального розгляду цієї категорії справ.

При цьому в прикінцевих та перехідних положеннях цього закону визначено, що попередні правила про колегіальний розгляд будуть діяти у справах:

• про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, провадження в яких відкрито до набрання чинності цим Законом;
• про застосування санкції, передбаченої пунктом 11 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», провадження в яких відкрито до набрання чинності цим Законом.

Що слід вдосконалити

Проєкт закону дійсно пропонує доречні та актуальні зміни, які можуть вплинути на підвищення ефективності розгляду як справ про цивільну конфіскацію, так і санкційних проваджень ВАКС. Крім цього, в останньому звіті з моніторингу роботи ВАКС ми звертали увагу парламенту на те, що слід запровадити одноособовий розгляд для справ про цивільну конфіскацію.

Щодо справ про цивільну конфіскацію, то потребує деталізації положення про те, яким чином суддя ВАКС буде розв’язувати питання про одноособовий або колегіальний розгляд справи. 

Механізм «розширення» складу суду через складність справи не новий для процесуальних законів. Така можливість є в адміністративному та господарському процесах: справа, яка має слухатися одноособово, може розглядатися колегією за власною ініціативою суду або за ініціативою учасника справи. Водночас у цих прикладах визначена стадія, коли склад суду можна «розширити» – до закінчення підготовчого засідання або ж до початку розгляду, якщо таке засідання не проводиться. Про розгляд справи у колегії суд приймає окрему ухвалу. 

Законопроєкт не містить пропозиції щодо стадії, на якій має розв’язуватися це питання, за чиєю ініціативою (виключно суду чи також учасників), а також форма ухвалення такого рішення. Також важливо встановити критерії складності, якими суд може керуватися, ініціюючи колегіальний розгляд. Це також допоможе суддям краще мотивувати рішення про колегіальний розгляд справи, адже дасть опору для аргументів. 

Ці аспекти потрібно доопрацювати, щоб нівелювати ризик майбутнього оскарження рішень через те, що розгляд відбувався не «судом, встановленим законом». До прикладу, критерієм розмежування одноособового чи колегіального розгляду може бути посада особи, яка є відповідачем.

Міжнародні інституції неодноразово вказували на потребу визначити чіткі правила та критерії для формування складу суду для розгляду у справі. Пропозиція законопроєкту по суті запроваджує винятки у формуванні складу суду на основі складності справи. Раніше Венеційська комісія (ВК) вказувала, що розподіл справ між окремими суддями має максимально ґрунтуватися на об’єктивних і прозорих критеріях, заздалегідь встановлених законом або спеціальними актами на основі закону, наприклад, у регламенті суду. Комісія заявляла, що винятки до цих критеріїв повинні бути обґрунтованими. 

З іншого боку Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи щодо суддів у контексті незалежності вказували, що справу не слід відкликати у конкретного судді без поважних причин. Рішення про відкликання справи у судді має так само прийматися на основі об’єктивних, заздалегідь встановлених критеріїв та відповідно до прозорої процедури органу влади в судовій владі. І хоч такі висновки сформульовані у контексті процедури розподілу та відкликання справи, їх можна поширити й на процедуру «розширення» складу суду, адже такий процес також призводить до зміни складу суду у справі. 

Якщо ж говорити про одноособовий розгляд справ про санкційну конфіскацію, то така зміна є також виправданою з погляду потреби зменшити навантаження на суддів. Втім доречно було б щоб вона супроводжувалася також збільшенням процесуального строку на подання апеляційної скарги, адже її розглядає якраз колегія АП ВАКС. 

Наразі учасники справи та їхні представники можуть подати апеляційну скаргу на рішення ВАКС протягом п’яти днів з дня проголошення цього рішення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного рішення та його опублікування на офіційному вебсайті ВАКС. Аналогічний строк відведено КАСУ також для подання відзиву — пʼять днів з дня одержання позовної заяви.

Transparency International Ukraine давно наголошує на необхідності збільшити процесуальні строки у санкційних справах, зокрема строку на подання відзиву на позов та строку на подання апеляційної скарги на рішення першої інстанції. Адже коли ми говоримо про процесуальні права у санкційних справах, ідеться не лише про підсанкційних осіб, але й про Міністерство юстиції, яке також може оскаржувати в апеляції рішення суду першої інстанції та третіх сторін, а ними часто є непідсанкційні українські компанії і громадяни.

Ми пропонуємо збільшити строки на подання відзиву та апеляційне оскарження до 15 днів, зважаючи на стандарти КАСУ.  При цьому варто врахувати екстраординарність механізму стягнення та обмеження його застосування виключно періодом воєнного стану. Чинний порядок обчислення цих строків не потребує змін.

Висновки

Transparency International Ukraine рекомендує приймати проєкт закону №14033 в цілому лише після доопрацювання, яке має бути спрямоване на:

• конкретизацію критеріїв складності справ про цивільну конфіскацію, які мають розглядатись суддями ВАКС колегіально; також необхідно визначити, на якому етапі, за чиєї ініціативи та у якій формі приймається рішення про такий розгляд;
• збільшення процесуальних строків на подання апеляційної скарги та відзиву на позовну заяву до 15 днів з дня проголошення або опублікування рішення та з дня одержання позовної заяви відповідно.