Що пропонується

Спеціальні правила стосуватимуться сільських, селищних і міських рад громад із кількістю виборців до 10 тисяч, депутати яких були обрані на місцевих виборах 2020 року за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах і склад яких скоротився нижче кількості, необхідної для звичайного функціонування ради.

Ключова зміна — можливість зберегти повноважність ради, якщо після дострокового припинення повноважень окремих депутатів у її складі залишається від третини до половини депутатів включно. Якщо розрахунок третини складу дає дробове число, необхідну кількість депутатів округлюватимуть до наступного цілого числа.

Законопроєкт також визначає особливості скликання сесій і прийняття рішень такими радами. Спеціальний режим діятиме протягом воєнного стану, а після його припинення або скасування — до дня відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних місцевих виборах.

Ще один блок змін стосується депутатів, які проходять військову службу. В оновленій редакції передбачено, що вимоги щодо участі в роботі ради та наслідків пропуску засідань не застосовуватимуться до депутатів сільських, селищних і міських рад, які проходять військову службу під час мобілізації, за контрактом або внаслідок призову резервістів. Сам факт проходження військової служби не припинятиме депутатських повноважень.

Також законопроєкт дозволяє адаптувати процедури депутатського звітування до безпекових умов. Зокрема, рада зможе визначати спосіб і форму звітування та оприлюднення звітів, якщо виконання звичайних вимог створює ризики для фізичної безпеки.

Що змінилося після зауважень до законопроєкту

Одна з найбільш дискусійних частин законопроєкту стосувалася того, скільки депутатів має залишатися в раді, щоб вона могла продовжувати роботу.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради звертало увагу, що первинний підхід потребує узгодження з принципом колегіальності місцевого самоврядування. Після доопрацювання Комітет запропонував чіткіше визначити межі дії виняткового механізму: він застосовуватиметься, коли в раді залишилося не більше половини, але не менше третини депутатів.

Водночас із законопроєкту запропонували вилучити норму, за якою скорочення складу ради нижче половини мало б автоматично ставати підставою для утворення військової адміністрації населеного пункту.

Втрата частини депутатського складу внаслідок війни сама по собі не має означати автоматичної втрати громадою дієздатного органу місцевого самоврядування, якщо рада зберігає мінімально необхідне представництво та здатність колегіально ухвалювати рішення.

Для громад критично важливо, щоб війна та об’єктивне скорочення депутатського складу не призводили до ситуації, коли рада формально існує, проте фактично не може ухвалювати бюджетні, соціальні, земельні, відновлювальні та інші рішення, від яких залежить життєдіяльність громади.

Водночас виняткові правила, необхідні під час воєнного стану, мають залишатися чітко обмеженими за сферою застосування та в часі. Зменшення кількісного порогу повноважності ради не повинно перетворюватися на загальне правило поза обставинами, для яких цей механізм створюється.

Так само адаптація вимог до депутатського звітування через безпекові ризики не повинна означати відмову від самої підзвітності. Якщо публічний захід, завчасне повідомлення про місце його проведення чи інший традиційний формат створюють ризики, громада має використовувати безпечні альтернативи, які одночасно дозволяють виборцям отримати інформацію про роботу депутата.

Що рекомендуємо

«Прозорі міста» вважають доцільним підтримати законопроєкт №14405 в оновленій редакції, водночас під час його остаточного ухвалення та практичного застосування важливо зберегти кілька принципових запобіжників:

• спеціальний порядок має застосовуватися лише до тих місцевих рад, які підпадають під визначені законом критерії та не можуть заповнити вакантні депутатські мандати через неможливість проведення виборів під час воєнного стану;
• нижня межа у третину від загального складу ради має залишатися запобіжником від ситуацій, щоб рада залишалася спроможною приймати рішення;
• депутати, які проходять військову службу, мають бути захищені від негативних наслідків невиконання обов’язків, які вони фізично не можуть виконувати через службу;
• безпекові винятки щодо звітування мають змінювати форму, а не скасовувати принцип підзвітності депутатів перед виборцями.

Через війну, дострокове припинення депутатських повноважень та неможливість проводити вибори окремі невеликі громади ризикують залишитися з радами, які не здатні повноцінно працювати. Запропонований механізм має дозволити таким громадам зберегти дієздатне місцеве самоврядування, забезпечити безперервність ухвалення рішень, захистити права депутатів, які служать у Силах оборони, та адаптувати окремі процедури роботи рад до умов війни.

Що пропонують змінити

Законопроєкт №16043 визначає, що справи про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави розглядатимуться суддею ВАКС одноособово. Колегіальний розгляд (у складі трьох суддів) можливий лише за клопотанням відповідача, який належить до вичерпного переліку посад — Президент України, повноваження якого припинено, народний депутат, Прем’єр-міністр, член Кабінету Міністрів, Секретар РНБО, Генеральний прокурор, заступник Генпрокурора — керівник САП, Голова СБУ, Директор ДБР, Директор НАБУ, Голова НАЗК, Голова АМКУ, Голова НБУ, Голова Рахункової палати, Голова ФДМУ, Голова ЦВК, Уповноважений ВРУ з прав людини, Голова та судді КСУ, Голова Верховного Суду, голови вищих спеціалізованих судів, Голова ВРП.

При цьому законопроєкт додатково визначає механізм реалізації цього права: суд в ухвалі про відкриття провадження буде зобов’язаний роз’яснити відповідачу з переліку його право заявити клопотання про колегіальний розгляд, а подати таке клопотання можна буде лише до призначення справи до судового розгляду по суті — якщо ж клопотання надійде пізніше, воно залишатиметься без розгляду. Питання про колегіальний розгляд суд вирішуватиметься в підготовчому засіданні.

Щодо санкційних справ, то з КАС просто виключать слова «колегією у складі трьох суддів Вищого антикорупційного суду» — така справа розглядатиметься одноособово, без будь-яких винятків чи переліку суб’єктів, які могли б ініціювати колегіальний розгляд.

У прикінцевих та перехідних положеннях законопроєкту, як і в попередній редакції, збережено правило, що попередній порядок розгляду (колегіально) застосовується до справ обох категорій, провадження в яких відкрито до набрання чинності цим законом.

Що треба вдосконалити

Головне зауваження, яке ми висловлювали до законопроєкту №14033, полягало в тому, що він не визначав, на якій стадії, за чиєю ініціативою та в якій формі вирішується питання про колегіальний розгляд справи про цивільну конфіскацію, обмежуючись розпливчастим критерієм «складності». Це зауваження прямо перегукується з проблемою, яку сьомий звіт з моніторингу ВАКС фіксує вже щодо аналогічного механізму в кримінальному процесі (застосовується з 16 травня 2024 року) — щодо відсутності єдиного підходу до моменту, коли обвинувачений може реалізувати право на колегіальний розгляд. Цим час від часу користується сторона захисту для затягування процесу, зокрема у справі «Роттердам+».

Новий законопроєкт усуває таку невизначеність для цивільних справ, причому робить це саме тим способом, який ми пропонували як орієнтир. Такий підхід узгоджується з позицією Венеційської комісії про те, що розподіл справ і винятки з нього мають ґрунтуватися на об’єктивних, прозорих і заздалегідь встановлених законом критеріях, і знижує ризик оскарження рішень через те, що розгляд відбувався не «судом, встановленим законом».

Водночас лишаються невирішеними два питання з попереднього нашого аналізу. Адже строки оскарження в санкційних справах так і не збільшено — вони залишаються 5-денними. 

 

Висновки

Transparency International Ukraine рекомендує ухвалити законопроєкт №16043 за основу та в цілому. 

Водночас іншим законопроєктом слід вирішити питання збільшення процесуальних строків на подання відзиву та апеляційної скарги у санкційних справах до 15 днів.

 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Як є зараз

Порядок внесення застави. Відповідно до статті 182 КПК України, застава полягає у внесенні коштів на спеціальний рахунок для забезпечення виконання підозрюваним або обвинуваченим покладених на нього обов’язків. Заставу може вносити як сам підозрюваний або обвинувачений, так і будь-яка інша фізична або юридична особа (заставодавець), за винятком державних і комунальних підприємств та установ, що фінансуються з бюджету. Чинна редакція статті не встановлює механізму публічного оприлюднення відомостей про застосування застави як запобіжного заходу.

Регулювання у сфері фінмоніторингу. Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі — Закон про протидію легалізації доходів, Закон) наразі не виокремлює операцію з внесення коштів як застави у кримінальному провадженні в окрему категорію. Відповідно до статті 11 Закону, належна перевірка клієнта (ідентифікація, верифікація, встановлення кінцевого бенефіціарного власника, з’ясування джерела коштів) здійснюється суб’єктом первинного фінансового моніторингу на загальних підставах — зокрема, у разі встановлення ділових відносин, наявності підозри або проведення разової фінансової операції на суму, що дорівнює чи перевищує пороги, встановлені статтею 20 Закону.

Фінансова операція є пороговою (тобто підлягає обов’язковому інформуванню Держфінмоніторингу) за одночасної наявності двох умов: 

• сума операції дорівнює чи перевищує 400 тисяч гривень; 
• операція має одну з визначених законом ознак підвищеного ризику, серед яких фінансові операції з готівкою (внесення, переказ, отримання коштів), зв’язок сторони операції з державою-агресором чи неблагонадійною юрисдикцією, участь політично значущої особи, транскордонний переказ, операція е-резидента.

Закон наділяє суб’єкта первинного фінансового моніторингу правом (а за наявності підозри у вчиненні кримінального правопорушення — обов’язком) зупинити підозрілу фінансову операцію на два робочі дні з подальшим можливим продовженням зупинення Держфінмоніторингом. Однак це загальний інструмент, застосування якого залежить від суб’єктивної оцінки підозрілості операції конкретним банком, а не від імперативної вимоги закону щодо застав як таких.

Таким чином, на сьогодні: 

• банк, що приймає кошти застави, не зобов’язаний законом здійснювати цільову перевірку джерела саме цих коштів до моменту зарахування; 
• операція з внесення застави не є автоматично пороговою і не підлягає обов’язковому інформуванню Держфінмоніторингу незалежно від суми та наявності зв’язку заставодавця з підозрюваним; 
• відсутній законодавчо визначений механізм зупинення зарахування коштів застави у разі неможливості підтвердити їх походження до моменту, коли кошти вже перебувають на рахунку суду; 
• інформація про заставодавців, суми застав та рух цих коштів не підлягає обов’язковому публічному оприлюдненню.

Що пропонують автори законопроєкту

Пропоновані зміни стосуються норм КПК України та Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

Публікація інформації про заставодавців

КПК України пропонують доповнити обов’язком органу (установи), на рахунок якого надійшли кошти для сплати застави, не пізніше трьох робочих днів з дня їх надходження передати відповідну інформацію Державній судовій адміністрації України (ДСА) для оприлюднення. 

ДСА ж зобовʼязана не пізніше трьох робочих днів з дня отримання цієї інформації оприлюднити на своєму офіційному вебсайті дату та номер кримінального провадження в ЄРДР, дату та номер судового рішення про заставу, ПІБ заставодавця (фізичної особи) або найменування та код ЄДРПОУ (юридичної особи), а також розмір і дату надходження коштів.

Звернення застави в дохід держави, якщо законність походження коштів на неї не підтверджено

КПК України також доповнюють новою нормою, яка визначає, що кошти застави звертаються в дохід держави у разі, якщо в порядку, визначеному Законом, неможливо підтвердити законність джерела цих коштів — повністю або у відповідній частині.

Питання вирішується в тому ж процесуальному порядку, що й звернення застави в дохід держави за невиконання обов’язків (частина 9 статті 182 КПК України).

Спеціальний обовʼязок банків та інших СПФМ щодо перевірки застав

Додається нова частина 23 у статті 11 Закону, яка встановлює спеціальний обов’язок суб’єкта первинного фінансового моніторингу (СПФМ), що здійснює переказ коштів застави на рахунок за статтею 182 КПК України, до моменту такого переказу:

• ідентифікувати та верифікувати особу, яка вносить заставу (незалежно від того, підозрюваний/обвинувачений це чи третя особа);
• вжити заходів для встановлення джерела коштів, а якщо заставу вносить третя особа — також джерела її статків (для фізичної особи) або джерела походження активів (для юридичної особи);
• якщо заставу вносить особа, відмінна від підозрюваного/обвинуваченого, — встановити наявність чи відсутність її зв’язку з підозрюваним (обвинуваченим), задокументувати цей факт і зазначити характер зв’язку (родинний, договірний, корпоративний, трудовий тощо);
• у разі неможливості підтвердити джерело коштів на підставі офіційних документів — зупинити зарахування коштів у порядку статті 23 Закону.

Внесення застави – завжди порогова операція

Автори пропонують визначити, що фінансова операція з внесення коштів застави у кримінальному провадженні визнається пороговою незалежно від суми — тобто автоматично, без потреби у додаткових ознаках ризику, на відміну від загального правила, визначеного у Законі. 

СПФМ зобов’язаний повідомити Держфінмоніторинг про таку операцію не пізніше наступного робочого дня з дня зарахування коштів. У повідомленні він повинен зазначити номер кримінального провадження та суд, який ухвалив рішення про заставу, розмір застави, відомості про особу, яка фактично внесла кошти (включно з даними про кінцевого бенефіціарного власника для юридичної особи), наявність і характер зв’язку заставодавця з підозрюваним (обвинуваченим), а також результати перевірки джерела коштів за новою частиною 23 статті 11 та підтвердні документи (за наявності).

Обовʼязкове зупинення фінансової операції

За пропозицією народних депутатів СПФМ зобов’язаний зупинити фінансову операцію зі внесення застави, якщо неможливо підтвердити законність джерела цих коштів відповідно до пункту 5 частини 23 статті 11. 

Це доповнює наявне загальне право/обов’язок зупиняти підозрілі операції — після прийняття законопроєкту №15388 для застав такі дії з питання суб’єктивної оцінки підозрілості банком перетворяться у пряму законодавча вимога, що спрацьовуватиме автоматично при недоведеності джерела коштів.

Оцінка положень законопроєкту

Загальний вектор пропонованих змін є обґрунтованим і може розвʼязати ідентифіковані проблеми. Але окремі законодавчі пропозиції слід збалансувати, із тим, щоб вони не створили загрозу порушенню права на свободу та особисту недоторканність, а також неправомірного розкриття персональних даних.

Взагалі перевірка законності коштів застави є важливим аспектом у застосуванні запобіжних заходів у інших державах. У практиці судів США (federal courts) навіть існує усталена доктрина «Nebbia hearing», що походить від справи United States v. Jean Nebbia. 

У цій справі Небіа, якого звинувачували в контрабанді 95 кг героїну, вніс готівкову заставу $100 000 банківським чеком, але уряд відмовився прийняти заставу без встановлення джерела коштів. Суд другого апеляційнийного округу підтримав право суду з’ясовувати походження коштів застави, сформулювавши принцип: «суспільство просить не суму застави, а присутність обвинуваченого». Тобто сама лише готівка не гарантує стримувального ефекту застави, якщо кошти не належать реально підозрюваному чи не створюють для нього справжньої фінансової втрати в разі втечі.

Це суголосно з позицією Конституційного Суду України. Згідно із нею, застава функціонально виправдана лише тоді, коли вона є реальною альтернативою триманню під вартою і має справжній стримувальний ефект для конкретної особи. 

Якщо ж кошти застави підозрюваному фактично не належать і не створюють для нього ризику втрати, стримувальна функція застави обнуляється — а це прямий аргумент на користь того, що перевірка джерела коштів як така не суперечить, а навпаки, зміцнює конституційний сенс інституту застави, як його розуміє і український, і американський суд.

Але є суттєва різниця між тим, що пропонують автори законопроєкту №15388, і тим, що існує у Штатах:

• Nebbia-перевірка дискреційна, ініціюється судом ad hoc, як правило, у справах з підвищеним ризиком (наркотрафік, великі суми), а не автоматично для кожної застави незалежно від суми;
• перевірка відбувається в межах судового провадження, під процесуальним контролем судді;
• не вимагається публічного оприлюднення особи заставодавця — перевірка залишається частиною матеріалів справи.

Тобто американський досвід виправдовує саму ідею контролю джерела коштів.  Однак разом з тим є окремі проблеми, які можуть виникнути при застосуванні положень цього закону.

Неоднорідна якість і тривалість фінмоніторингу

Первинний фінансовий моніторинг здійснюють різні субʼєкти – банки, інші фінансові установи. Українське законодавство у межах ризик-орієнтованого підходу дозволяє банкам встановлювати власні внутрішні тригери ризику, суворіші за мінімальні законодавчі вимоги, і банки не зобов’язані розкривати ці критерії.  

За даними НБУ, у 2025 році надійшло 60 926 звернень громадян щодо роботи банків, з яких 6 423 (10,54%) стосувалися блокування або арешту рахунків. Це може вказувати на системну неоднорідність якості й глибини перевірки між різними СПФМ. До того ж, розгляд документів у межах фінмоніторингу за законом може тривати понад 20 днів, тоді як норми законопроєкту передбачають динамічність процесу такої перевірки.

Оцінюючи це в світлі законодавчих пропозицій, можемо зробити висновок, що сама перевірка джерела коштів застави стає заручником якості конкретного банку, а не об’єктивних критеріїв. Два підозрювані в подібних обставинах можуть отримати принципово різний час на звільнення з-під варти, і все залежатиме від того, у якому банку обслуговується їхній заставодавець. Це може створити проблему дискримінації з огляду на операційну якість фінустанови.

Понад те, якщо перевірка законності джерела коштів розтягується на тижні, то застава — навіть призначена судом і навіть за наявності коштів у заставодавця — фактично не звільняє підозрюваного, поки не завершиться перевірка. Це може призвести до ситуації перетворення застави на завуальований спосіб тримання під вартою — коли формальне право на альтернативу є, а реальна можливість нею скористатися — ні. Це системний ризик, оскільки законопроєкт не передбачає граничного строку перевірки.

Потенційно широке коло осіб, дані яких можуть публікуватись

Ознайомлення зі статистичними даними дозволяє оцінити масштаби навантаження на СПФМ та кількість даних, які має оприлюднювати ДСА, якщо законопроєкт приймуть. 

Так, згідно із судовою статистикою у 2025 році на розгляді у загальних місцевих судах (без ВАКС) перебувало 1 116 клопотань про заставу, 43 893 клопотань про тримання під вартою (частина із них, імовірно, передбачала заставу як альтернативу триманню під вартою). Задоволено було 776 клопотань про заставу та 23 049 клопотання про тримання під вартою. У ВАКС зі 111 розглянутих клопотань про тримання під вартою було задоволено 75, а також були задоволені всі 85 клопотань про заставу.

Згідно зі статистикою роботи органів прокуратури, у 2025 році подано 959 клопотань про заставу, 26 686 клопотань про тримання під вартою (тут йдеться лише про ті клопотання про запобіжний захід, які подавали прокурори, але їх також можуть подавати слідчі). У цьому звіті також вказано, що у 2025 році 3 215 осіб звільнено з-під варти на стадії досудового розслідування у зв’язку з внесенням застави.

Відтак реальний масштаб застосування застави в Україні перевищує 4000 осіб на рік, більшість з яких проходять через механізм сплати застави, вже визначеної в ухвалі про тримання під вартою, без окремого судового засідання. Тому слід враховувати, що законопроєкт, обґрунтований справами про корупцію на найвищому рівні, за конструкцією поширюватиметься на весь масив кримінальних справ.

Квазіконфіскаційний механізм звернення застави в дохід держави

Наразі такі правила застосовуються лише у тих випадках, коли підозрюваний чи обвинувачений порушив умови запобіжного заходу або ж заставодавець не виконав свої обовʼязки. Автори ж пропонують застосовувати його також «у разі непідтвердження законності походження коштів». Виглядає, що це новий та м’якший стандарт, і цей механізм фактично може стати новою формою конфіскації необґрунтованих активів.

ЄСПЛ визнає подібні режими сумісними з Конвенцією про захист прав людини (зокрема, Gogitidze and Others v. Georgia щодо необґрунтованих активів), але лише за умови достатніх процесуальних гарантій: чіткої законодавчої підстави, доступу до судового перегляду, змагальності, розумного стандарту доказування, права на оскарження. 

Однак у запропонованій редакції:

• не визначено стандарт доказування;
• процедура запозичена з частини 9 статті 182, яка створювалася для іншої ситуації (невиконання обов’язків заставодавцем або підозрюваним чи обвинуваченим), а не для змагального встановлення факту законності/незаконності джерела коштів;
• відсутнє окреме право на оскарження  такого рішення.

Позитивний елемент законодавчих пропозицій у цій частині — можливість часткового звернення в дохід держави, що відповідає принципу пропорційності. Але цього недостатньо без чіткіших процедурних запобіжників.

Висновки та рекомендації

Законопроєкт закриває реальну й підтверджену практикою прогалину і є пропорційним в частині обов’язку посилення стандартів протидії відмиванню коштів та оприлюднення інформації про застави, тому Transparency International Ukraine підтримує його прийняття за умови доопрацювання.

Задля того, щоб цей законопроєкт запроваджував пропорційні заходи, можемо надати такі рекомендації:

1. звузити сферу застосування — поширити посилений AML-контроль і публічне розкриття лише на застави у справах про тяжкі та особливо тяжкі корупційні злочини, злочини, повʼязані з організованою злочинністю (зокрема ст. 255 КК України), а також легалізацію доходів (ст. 209 КК України), а не на весь масив кримінальних справ;
2. сформувати граничні строки AML-перевірки, чітко визначити наслідки їх перевищення, а також врахувати ризик нерівномірної якості AML-перевірки різними СПФМ, запровадивши єдині мінімальні стандарти/строки перевірки саме для застав (або доручивши регулятору запровадити такі зміни);
3. визначити чіткий стандарт доказування для звернення застави в дохід держави «у разі непідтвердження законності походження коштів» — за аналогією з процесуальними гарантіями щодо необґрунтованих активів або ж визначити обовʼязок прокурора звернутись з клопотанням про арешт таких коштів із тим, щоб надалі ініціювати їх спеціальну конфіскацію у кримінальному провадженні.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Короткі висновки

Порівняння показує, що доопрацьована редакція є сильнішою за урядову та враховує частину зауважень, які ми висловлювали до всіх трьох попередніх версій. Серед найважливішого:

• розширено перелік потенційних повноважень керівника САП ініціювати кримінальні провадження щодо нардепів та погоджувати клопотання про слідчі дії щодо них (1.10.3.1), додано окрему проблему неналежного управління арештованими активами (1.10.4), комплексний блок щодо добору керівництва ДБР (2.2.9), а також згадано ризики неформального чи політичного впливу на призначення та звільнення Генпрокурора;
• з’явився окремий блок про ефективність заходів фінансового контролю та внутрішні процедури НАЗК (1.6.8) — це частково закриває прогалину щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, на яку ми вказували в аналізі попередніх версій, і є значним покращенням;
• також позитивною зміною стало розширення переліку декларантів відповідно до рекомендацій ЄС, при цьому після ухвалення стратегії буде переглянуто коло посадовців, які зобовʼязані подавати декларації, попри низький рівень корупційних ризиків у їх роботі;
• передбачено деталізоване формулювання про законодавче визначення обсягу і структури заробітної плати всіх категорій працівників НАЗК (1.10.1.1), яке було скорочене в урядовій редакції;
• водночас положення щодо участі незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами у відборі членів ВККС та ВРП, не передбачає їх обов’язкового залучення, що є негативною зміною;
• також прибрали з законопроєкту положення щодо можливості НАЗК виносити приписи для керівників органів та організацій за грубе та систематичне невиконання заходів ДАП, що значно послаблює Стратегію;
• залишилася незакритою прогалина щодо мінімально необхідного рівня виконання заходів Державної антикорупційної програми — всупереч рекомендаціям ОЕСР.

Що посилив новий законопроєкт

Кримінальна юстиція

Посилення повноважень керівника САП (1.10.3.1). У законопроєкті №15230-1 (урядовий) керівнику САП надавались лише повноваження самостійно надсилати запити про екстрадицію, створювати спільні слідчі групи та продовжувати строки досудового розслідування. 

У 15230-д це істотно розширено: додано право самостійно вносити відомості до ЄРДР щодо нардепів, погоджувати щодо них клопотання перед слідчим суддею без залучення Генерального прокурора. На наш погляд прийняття таких норм є надзвичайно важливим особливо у світлі майбутнього закінчення строку повноважень керівника САП. 

Визначено заходи на реалізацію змін у роботі  АРМА. У 15230-д з’явилась нова проблема 1.10.4 про неналежне управління активами, переданими АРМА. До очікуваних результатів розвʼязання цієї проблеми віднесено впровадження прозорих та економічно ефективних механізмів управління активами, модернізацію Єдиного державного реєстру активів для наскрізного відстеження стану кожного арештованого активу, а також запровадження дієвих механізмів ідентифікації активів для їх передачі АРМА. І тут слід враховувати, що прийнята законодавча рамка дозволяє реалізувати частину заходів, але також потрібні зміни до КПК України, які б зобовʼязували сторону обвинувачення отримувати висновок від АРМА перед тим, як звертатись з клопотанням про передачу активів в управління.  

Незалежність НАБУ (1.10.2.1) — у 15230-д додано два пункти, яких не було в 15230-1: формування колективу НАБУ за результатами максимально відкритих конкурсів та посилення комунікації із суспільством через Раду громадського контролю.

 

Запобігання корупції

Ефективність фінансового контролю: нова Проблема 1.6.8. Жодна з попередніх версій Стратегії не вирішувала проблему неефективності перевірки е-декларацій НАЗК. Тепер з’явився окремий блок, який передбачає повну змістовну імплементацію рекомендацій зовнішньої незалежної оцінки НАЗК, удосконалення ризик-орієнтованого підходу з пріоритетним охопленням високопосадовців, а також спрощення, узгодженість і підвищення ефективності внутрішніх процедур аналізу декларацій. Ці очікувані стратегічні результати повністю відповідають зобовʼязанням України в межах євроінтеграції, зокрема останньому Звіту про розширення ЄС щодо України. Це є головною позитивною зміною у новому законопроєкті в частині запобігання корупції.

Втім, у новому законопроєкті залишилося положення про «недостатнє впровадження автоматизованих інструментів» (1.6.4), що може потенційно вплинути на якісне виконання вищевказаних положень. Адже наразі основною і найкритичнішою проблемою фінконтролю НАЗК є автоматизація перевірок декларацій, яка може заміняти повну перевірку працівниками Агентства. Як наслідок, маємо такі кейси, як історія з автоперевіркою декларацій Германа Галущенка, коли декларації ексміністра двічі проходили таку перевірку, яка не виявила порушень, пізніше виявлених журналістами-розслідувачами.

Розширено коло суб’єктів декларування (1.6.1, 1.6.7). Новий законопроєкт пропонує поширити вимоги фінконтролю на посадовців держкомпаній (понад 50% у статутному капіталі), працівників патронатних служб політичних посадовців, радників керівництва Офісу Президента та членів виконкомів місцевих рад. Це більш амбітне положення, ніж в урядовій версії, також повністю відповідає рекомендаціям ЄС. Водночас зберігаються урядові положення, що звужують перелік осіб на відповідальному та особливо відповідальному становищі і скасовуються проміжні повідомлення.

Уповноважені підрозділи (1.3.2.5 та 1.3.2.6). Законопроєкт 15230-д, на відміну від урядового, передбачає обовʼязкове визначення підходів і запровадження перевірки доброчесності кандидатів на посади працівників уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції перед їх призначенням. А також запровадження ефективних механізмів реагування на оцінки корупційних ризиків та системне невиконання антикорупційних заходів.

Заробітна плата працівників НАЗК (1.10.1.1). Урядовий законопроєкт передбачав лише загальне «належне правове врегулювання фінансового забезпечення» працівників НАЗК. У 15230-д цей пункт деталізовано в частині того, що зміни до Закону «Про запобігання корупції» мають визначити обсяг і структуру зарплати всіх категорій працівників Агентства задля прозорості та мінімізації варіативної складової.

 

Конкурси на керівні посади інших органів правопорядку та прокуратури

Національна поліція. Як урядовий, так і доопрацюваний законопроєкти передбачають перехід до виключно конкурсних засад призначення на керівні посади в центральних та територіальних органах Національної поліції. Водночас 15230-д містить важливе уточнення: конкурс має відбуватися «із залученням незалежних експертів». 

Державне бюро розслідувань. В питанні конкурсу в ДБР сталася найбільш разюча різниця. У 15230-д з’явилась окрема проблема 2.2.9 з комплексним пакетом результатів: 

• удосконалення процедури добору Директора ДБР із суттєвою участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами (з посиланням на п. 24.3.1 проміжних показників Кластеру 1);
• проведення відкритого конкурсу на посаду Директора за цією вдосконаленою процедурою; 
• обов’язкова періодична атестація всього персоналу ДБР на предмет доброчесності та професійної відповідності із залученням громадськості й міжнародних партнерів; 
• запровадження системи періодичного зовнішнього незалежного аудиту, негативний висновок якого є підставою для дострокового звільнення керівництва.

Офіс Генерального прокурора та обласні прокуратури. Урядовий та доопрацьований законопроєкти пропонували відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур. Однак 15230-1 обґрунтовує таке відновлення загальним посиланням на «рекомендації Європейської Комісії», тоді як 15230-д прив’язує це положення до конкретного проміжного показника — п. 23.6 (Кластер 1 «Основи процесу вступу до ЄС»). Окрім цього, формулювання щодо відбору Генерального прокурора привʼязано до пункту 23.2. проміжних ключових показників за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС», а саме, що така процедура має стати «більш прозорою та заснованою на заслугах».  

 

Що послаблено або залишилося невирішеним у законопроєкті 15230-д

Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Частково послаблені положення щодо залучення міжнародних експертів до формування органів суддівського врядування (п. 2.1.1.2). Замість чіткого обов’язку залучати незалежних міжнародних експертів з вирішальним голосом документ передбачає лише можливість їх тимчасового залучення «за необхідності» до процесу відбору членів ВРП та ВККС відповідно до пункту 23.2.1 проміжних ключових показників за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Таке формулювання залишає простір для розсуду щодо самого факту вдосконалення процедури відбору.

Між тим, події останніх двох років свідчать про те, що потреба в такому вдосконаленні є беззаперечною. Влітку 2025 року участь міжнародних експертів у конкурсній комісії з відбору членів ВККС припинилася через закінчення строку їхніх повноважень, що спричинило гостру реакцію 90 громадських організацій. А 5 серпня 2026 року під час обрання запобіжного заходу ексвіцепрем’єрці Ользі Стефанішиній прокурор САП зачитав переписку, яка може свідчити про її імовірний вплив на склад конкурсної комісії з відбору голови НАЗК через делегованих урядом членів. Подібна взаємодія згадувалась і стосовно відбору керівників БЕБ та НАБУ. Цей випадок є черговим аргументом на користь того, що відмова від участі міжнародних експертів із вирішальним голосом є передчасною.

Частково послаблені положення щодо процедури притягнення до  адмінвідповідальності (1.9.3.3). В урядовому законопроєкті було два додаткові запобіжники, яких немає у 15230-д, націлені на покращення системи притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення:

• заборона звільняти від відповідальності через малозначність (із вичерпним переліком винятків);
• можливість касаційного перегляду рішень у справах зі значним штрафом/позбавленням права/арештом.

Таке послаблення не є критичним, але й не виглядає доцільним з огляду на системну проблему з адміністративним судочинством за протоколами НАЗК.

Також з нового законопроєкту зникло положення щодо можливості НАЗК виносити приписи для керівників органів та організацій за грубе та систематичне невиконання заходів ДАП (3.1.4 у 15230-1). Це критична зміна, яка може вкрай негативно вплинути на якість та рівень виконання ДАП.

Відсутній пункт про налагодження ефективної взаємодії НАЗК з Держфінмоніторингом і зі Службою координації боротьби з шахрайством. При цьому, аналогічний пункт для НАБУ (1.10.2.4) збережено. Хоча НАЗК і не є органом з функціями досудового розслідування, як НАБУ, покращення його співпраці з вказаними органами якісно б вплинуло як на роботу Агентства в частині фінансового контролю, так і діяльність вказаних органів в частині виявлення фінансових порушень.

Розділ ІІІ детально описує механізм моніторингу (щоквартальний) та оцінки ефективності (поточна щорічна і підсумкова), а пункт 3.4.6 містить розгорнутий перелік базових і цільових індикаторів. Проте жодного мінімально необхідного рівня виконання заходів ДАП, всупереч рекомендаціям ОЕСР, не встановлено.

Також залишається невирішеною проблема того, що механізми цивільної конфіскації не охоплюють ситуації виправдання особи судом за статтею про незаконне збагачення. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження є різними процесуальними інститутами. У першому випадку суд розглядає справу по суті і визнає особу невинуватою, тоді як у другому не дається оцінка вини особи з огляду на процесуальні підстави. За відсутності чіткої вказівки на можливість застосувати цивільну конфіскацію після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у тих справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази у кримінальному процесі, де є вищий стандарт доказування, — попри очевидну невідповідність їхніх статків легальним доходам.

Законопроєкт пропонує розширити перелік підстав для дисциплінарної відповідальності публічних службовців за порушення антикорупційного законодавства, зокрема у випадку набрання чинності судовим рішенням про притягнення цих осіб до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією. Такі зміни не будуть ефективними, оскільки головною причиною проблеми неефективного притягнення до дисциплінарної відповідальності є незастосування керівниками чинних положень Закону «Про запобігання корупції», а також неузгодженість дисциплінарного та антикорупційного законодавства. Видається більш доцільним зосередитися саме на цих стратегічних результатах.

Висновки та рекомендації

Порівняльний аналіз показує, що Комітет скористався об’єднанням трьох версій Стратегії не для пошуку «найменшого спільного знаменника», а для посилення документа. У ключових аспектах щодо повноважень керівника САП, добору керівництва ДБР, конкурсів у прокуратурі та ефективності фінансового контролю НАЗК законопроєкт 15230-д подекуди навіть перевершив попередні редакції.

Водночас доопрацьована версія не позбавлена втрат, і частина з них не має очевидного пояснення. Ці та інші недоліки Стратегії необхідно виправити на етапі ухвалення профільного закону. Між першим і другим читаннями варто:

• сформулювати у категоричній формі залучення міжнародних експертів до добору членів ВРП та ВККС;
• повернути повноваження НАЗК виносити приписи керівникам органів та організацій за грубе і систематичне невиконання заходів ДАП (3.1.4 у версії 15230-1);
• відновити пункт про взаємодію НАЗК з Держфінмоніторингом і Службою координації боротьби з шахрайством;
• повернути два запобіжники, вилучені з 1.9.3.3, щодо заборони звільнення від відповідальності через малозначність та можливість касаційного перегляду рішень у справах зі значним стягненням. З огляду на системну проблему з розглядом справ за протоколами НАЗК ці положення мають практичну вагу;
• уточнити формулювання Проблеми 1.6.4 так, щоб розвиток автоматизованих інструментів не підмінював повні перевірки, а доповнював їх. Інакше найсильніше нововведення Стратегії у сфері запобігання корупції (новий блок 1.6.8) ризикує бути виконаним формально;
• встановити мінімально необхідний рівень виконання заходів ДАП відповідно до рекомендацій ОЕСР і передбачити наслідки його недосягнення;
• доповнити положення про можливість цивільної конфіскації не лише після закриття провадження, але й після виправдання особи судом;
• допрацювати положення щодо дисциплінарної відповідальності в частині узгодженості антикорупційного та дисциплінарного законодавства.

Вкрай важливо, щоб парламент якомога швидше перейшов до голосуванням Стратегії з врахуванням вищевказаних доопрацювань зважаючи на міжнародні зобовʼязання України та потребу зберегти актуальність документа. 

Досвід попереднього циклу антикорупційної політики показав, що запізніле прийняття Стратегії та ДАП нівелює актуальність частини змісту ще до початку їх виконання. TI Ukraine продовжить моніторити процес ухвалення Стратегії у парламенті.

Як є зараз?

Наразі застосування положень КПК України у розслідуванні та судовому розгляді  топкорупційних справ показало можливості для зловживань та затягувань, що створює необґрунтовані перешкоди для притягнення до кримінальної відповідальності.

Щодо строків досудового розслідування після повідомлення про підозру:

1. наразі за п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України кримінальне провадження може бути закрито через те, що справу направили до суду з пропуском досудового розслідування навіть на 1-3 дні;
2. окремого механізму, за яким потерпілий або сторона захисту можуть звернутися до слідчого судді з вимогою зобов’язати прокурора завершити досудове розслідування після спливу відповідного строку, КПК України не передбачає, однак зобов’язує прокурора відповідно до ст. 308 реагувати на недотримання розумних строків слідства;
3. максимальний строк досудового розслідування після повідомлення про підозру становить 12 місяців;
4. продовжити строк досудового розслідування до 3 місяців може керівник прокуратури, а до 6 та 12 місяців — лише слідчий суддя.

Щодо запобігання зловживанням процесуальними правами:

1. систематичне неприбуття захисника за викликом, зокрема, на судові засідання, не закріплено чітко як самостійна підстава для залучення захисника з безоплатної правничої допомоги (БПД). Також у законі прямо не заборонено подавати та розглядати деякі клопотання, заяви та скарги, які були подані повторно або ж містять образливі чи непристойні вислови;
2. суд часто змушений відкладати засідання через неявку деяких учасників кримінального провадження навіть без поважних причин. А формально в законі не закріплено, що для реалізації права на захист обвинуваченого достатньо хоча б одного із його захисників. Залучення ж нового захисника або прокурора, навіть якщо в судовому процесі беруть участь попередні, часто є підставою для відкладення засідання;
3. зупинення судового провадження через мобілізацію обвинуваченого можливе лише у справах щодо тяжких та особливо тяжких корупційних злочинів, якщо буде доведено неможливість безпосередньої його участі через здійснення заходів з оборони України;
4. у разі затягування судового розгляду прямо не передбачено повноваження головуючого судді обмежувати виступ сторін під час судових дебатів і останнього слова.

Щодо продовження строку дії обов’язків як елемента запобіжних заходів, то чинний закон дозволяє суду покладати на підозрюваного чи обвинуваченого будь-які з перелічених у ч. 5 ст. 194 КПК України процесуальних обов’язків у зв’язку із застосуванням запобіжного заходу максимум на 2 місяці з можливістю продовження.

Щодо підслідності НАБУ та повноважень по міжнародній взаємодії:

1. субʼєктна підслідність НАБУ прямо не передбачена щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень, вчинених керівництвом ДБР, Офісу Президента України, державних, військових та військово-цивільних адміністрацій областей та міст Києва та Севастополя, особами вищого начальницького складу БЕБ та ДБР, а також заступниками керівників, членами наглядових рад, членами виконавчих органів (правління, дирекції) державних та комунальних суб’єктів великого підприємництва. А механізм передачі справ за підслідністю до НАБУ жодним чином не врегульований;
2. керівник САП не має права самостійно без Генерального прокурора створювати спільні слідчі групи у межах міжнародного співробітництва, а також самостійно надсилати запити на екстрадицію.

Що пропонується в законопроєктах?

Законопроєкт №15333 пропонує три блоки змін.

1. Щодо строків досудового розслідування після повідомлення про підозру:

• виключити з переліку підстав для закриття кримінального провадження сплив строків досудового розслідування після повідомлення про підозру (п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України);
• запровадити механізм, за яким у випадку спливу строку досудового розслідування потерпілий або сторона захисту матимуть право звернутися до слідчого судді з проханням зобов’язати прокурора завершити досудове розслідування;
• збільшити до 18 місяців максимальний строк досудового розслідування після повідомлення про підозру;
• встановити, що строк досудового розслідування після повідомлення про підозру до 6 та до 12 місяців продовжує керівник органу прокуратури, а до 18 — слідчий суддя.

1. Щодо запобігання зловживанню процесуальними правами:

• дозволити залучати захисника з БПД у випадку, якщо захисники підозрюваного чи обвинуваченого систематично (двічі і більше) не з’являються на виклики слідчого, прокурора чи суду;
• дозволити суду не розглядати клопотання про застосування заходів забезпечення, клопотання під час судового розгляду, а також апеляційні та касаційні скарги, заяви про перегляд рішень за нововиявленими або виключними обставинами, якщо такі заяви, скарги і клопотання були подані повторно чи мають образливі або непристойні висловлювання;
• дозволити продовжувати судовий розгляд за відсутності деяких учасників кримінального провадження, які були належно повідомлені, але не прибули на виклик, при цьому їм надається можливість викласти свою позицію письмово та заявити її на наступному засіданні;
• формально закріпити, що для забезпечення права на захист участь у засіданні всіх захисників обвинуваченого не є обов’язковою — достатньо присутності хоча б одного;
• встановити, що судове засідання не буде відкладатися через потребу новим прокурорам чи захисникам ознайомитися з матеріалами справи, якщо попередні прокурори чи захисники продовжують брати участь в засіданні;
• закріпити у ст. 335 КПК право суду зупиняти судове провадження за обвинуваченням у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення у випадку, коли  обвинувачений проходить військову службу та не має можливості брати участь у суді;
• надати можливість суду при виявленні зловживання учасником процесуальними правами обмежити тривалість будь-якого його виступу.

1. Щодо оптимізації процесу продовження строку обов’язків пропонується надати можливість суду до 6 місяців забороняти підозрюваному (обвинуваченому), до якого застосовано запобіжний захід, виїжджати за кордон, виїжджати з певних населених пунктів (районів, областей), відвідувати певні території, спілкуватися з окремими особами, а також зобов’язувати прибувати за викликом та повідомляти про зміну місця проживання чи місця роботи.

Законопроєкт №15334 пропонує розширити підслідність НАБУ та врегулювати питання повноважень керівника САП таким чином:

• поширити підслідність НАБУ на корупційні та пов’язані з корупцією кримінальні правопорушення, вчинені керівництвом ДБР, Офісу Президента України, державних, військових та військово-цивільних адміністрацій областей та міст Києва та Севастополя, особами вищого начальницького складу БЕБ та ДБР, а також заступниками керівників, членами наглядових рад, членами виконавчих органів (правління, дирекції) державних та комунальних суб’єктів великого підприємництва;
• врегулювати передачу справ за підслідністю до НАБУ, встановивши строк на передання матеріалів та прийняття рішення прокурором про визначення такої підслідності;
• надати повноваження керівнику САП створювати спільні слідчі групи у межах міжнародного співробітництва, а також надсилати самостійно запити на екстрадицію.

Які є переваги пропонованих змін

Зареєстровані законопроєкти можна вважати закономірною реакцією на ті проблеми, що перешкоджають ефективному розслідуванню та судовому розгляду кримінальних проваджень. Вони майже повністю усувають ризики закриття проваджень за строками розслідування, проблему використання процесуальних прав на шкоду процесу, а також заповнюють частину процесуальних прогалин.

Скасування можливості закрити справу через сплив строку розслідування

Строки досудового розслідування були встановлені «поправками Лозового», які прийняли у 2017 році. Вони, наче б то, мали допомогли від невиправдано тривалого кримінального переслідування, однак виглядає, що проблеми з тиском на бізнес не вирішились. Їх часткове скасування у 2023 році не вирішило проблему повністю, адже в законодавстві залишилася норма, передбачена п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України, яка й досі дозволяє закривати кримінальні провадження через формальний сплив строків досудового розслідування навіть на 1-3 дні.

Останній показовий приклад — справа Дубневича про заволодіння коштами Укрзалізниці. 26 травня 2026 року ВАКС задовольнив клопотання захисту та закрив з цієї причини кримінальне провадження щодо екснардепа Ярослава Дубневича та спільників щодо заволодіння ними 93 млн грн «Укрзалізниці». Цю справу закривають не вперше — у вересні 2022 року ВАКС уже закривав її за аналогічною підставою.

ТІ Ukraine під час моніторингу ВАКС підкреслювала, що закриття кримінального провадження є непропорційною реакцією та приводом для маніпуляцій та зловживань. Єврокомісія прямо вказала, що з КПК України треба вилучити положення про автоматичне закриття кримінальних проваджень через сплив строків досудового розслідування — тобто остаточно прибрати той елемент «поправок Лозового», який досі діє.

У цьому контексті не менш важливим нововведенням може стати запровадження максимального 18-місячного строку досудового розслідування після повідомлення про підозру, якщо розслідування вимагає проведення значного обсягу слідчих (розшукових) та процесуальних дій, а також міжнародного співробітництва. Навіть більша тривалість розслідування дозволяється законодавством європейських країн, наприклад Латвії чи Італії.

Створення запобіжників від зловживань та затягувань

Дотепер українське кримінальне правосуддя не має належних заходів реагування на зловживання, через що може серйозно гальмуватися розслідування та розгляд, і деякі недобросовісні учасники цим активно користуються.

В останньому звіті з моніторингу справ ВАКС команда TI Ukraine ідентифікувала, що найчастіше під час їх розгляду до зловживань вдається сторона захисту, всіляко затягуючи слухання через: необґрунтовані відводи, неявки учасників процесу, необґрунтовано тривалі виступи та подання аналогічних заяв і клопотань.

Через ці зловживання значна частина справ ВАКС перебувала або перебуває під ризиком закриття. Чи не найгучніший серед цих прикладів — епізод газової «справи Онищенка» Романа Насірова, де використали необґрунтовано тривалі виступи, мобілізацію обвинуваченого, неявки захисників тощо. У результаті справа завершилася вироком лише за декілька днів до спливу строків давності притягнення Насірова до відповідальності.

Законопроєкт №15333 пропонує реальні інструменти боротьби з такими явищами, зокрема можливість: зупиняти необґрунтовано тривалі виступи та встановлювати час на виступ, продовжити судове засідання за відсутності деяких учасників та залучати нових захисників чи прокурорів, залучати захисника БПД, якщо найманий адвокат не з’явився двічі поспіль, не розглядати судом однотипні та образливі клопотання, закріпити на постійній основі в ст. 335 КПК України неможливість автоматичного зупинення судового розгляду лише через мобілізацію обвинуваченого.

Іноземний досвід також підтверджує, що запропоновані зміни є цілком застосовними та ефективними.

Поширення підслідності НАБУ на більшу кількість топпосадовців

Разом з комплексом процедурних змін, народні депутати у законопроєкті №15334 пропонують поширити підслідність НАБУ на:

• керівництво ДБР, Офісу Президента України, державних, військових та військово-цивільних адміністрацій областей та міст Києва та Севастополя;
• осіб вищого начальницького складу БЕБ та ДБР;
• заступників керівників, членів наглядової ради, виконавчих органів (правлінь, дирекцій) державних та комунальних суб’єктів великого підприємництва.

Показово, що два роки тому НАБУ викрило у ймовірній корупції ексзаступника керівника Офісу Президента Андрія Смирнова. І сторона захисту намагалася використати недосконалість КК та КПК України, аби довести перед слідчим суддею, що НАБУ не має права розслідувати проти нього справу. Зокрема через те, що посади Смирнова немає у переліку справ, підслідних НАБУ, передбаченому ч. 5 ст. 216 КПК України. Також на розширенні підслідності на всі топпосади наполягала Єврокомісія.

Разом із цим депутати вдосконалюють механізм та строки витребування та передачі справ за підслідністю до НАБУ. 

Що слід удосконалити

Попри те, що обидва законопроєкти вирішують велику частину актуальних проблем, окремі положення, на наш погляд, слід удосконалити із тим, щоб у майбутньому використовувати їх у практиці.

Не передавати прокурорам судовий контроль за продовженням строків

Повернення керівникам органів прокуратури повноважень продовжувати строки досудового розслідування до 6 та 12 місяців створює ризики для зменшення рівня судового контролю за дотриманням розумних строків досудового розслідування. Адже запропонований підхід передбачає ухвалення такого рішення представником сторони обвинувачення, яка має процесуальний інтерес у продовженні розслідування.

Це послаблює принцип змагальності сторін. Судовий контроль у таких питаннях є гарантією того, що продовження строків буде обґрунтованим, пропорційним і необхідним.

Конституційний Суд не висловлював свою позицію щодо необхідності судового контролю за продовженням строків досудового розслідування. Але загалом його позиція в питанні такого контролю зводиться до того, що принцип правовладдя робить обов’язковим судовий контроль над втручанням у право кожної людини на свободу.  Саме собою кримінальне провадження є передумовою для застосування найжорстокіших обмежень прав та свобод людини, у порівнянні з будь-яким іншим правовим процесом. Тому судовий контроль за продовженням строків досудового розслідування, від яких залежить тривалість застосування таких обмежень, є не менш важливою гарантією дотримання прав та свобод людини під час кримінального переслідування.

Такі пропозиції також можуть викликати сумніви з погляду конституційної заборони звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод під час ухвалення нових законів або внесення змін до чинних. Тому продовження строків досудового розслідування до 6, 12 і 18 місяців має залишатися в компетенції слідчого судді.

Вдосконалити наявний механізм контролю за розумними строками розслідування

Разом із вилученням автоматичного закриття справ через сплив строків розслідування (п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України) автори законопроєкту пропонують надати учасникам кримінального провадження право звернутися до слідчого судді з клопотанням про зобов’язання прокурора завершити досудове розслідування.

Схоже положення було в урядовому законопроєкті №12367. Тоді TI Ukraine звертала увагу, що це може створити суттєве додаткове навантаження на судову систему. Аби зменшити навантаження, а також системно вдосконалювати законодавство, зміни слід вносити не у ст. 284 КПК України, яка регулює перелік підстав для закриття кримінального провадження, а до ст. 308, яка регулює порядок оскарження недотримання слідчим чи прокурором розумних строків. А саме, якщо прокурор вищого рівня відмовить у задоволенні скарги, зацікавлена особа зможе звернутись до слідчого судді, який повинен мати можливість поставити ті рішення, які пропонуються народними депутатами до ст. 284 КПК України.

Крім цього, можна прямо визначити, що докази, здобуття яких ініційоване поза межами строку досудового розслідування (з окремими винятками), є недопустимими. Це може бути запобіжником від зловживань і належним стимулом у розслідуваннях. 

Відтак доцільніше не створювати новий механізм, а вдосконалити вже наявні інструменти.

Чіткіше врегулювати зупинення судового провадження через військову службу

У 2025 році після “раптової” мобілізації Насірова, парламент обмежив можливість зупиняти розгляд тяжких та особливо тяжких корупційних справ лише через формальне перебування обвинуваченого на військовій службі. У таких провадженнях суд має встановити, що обвинувачений об’єктивно не може брати участь у судовому провадженні, зокрема дистанційно, через безпосередню участь у заходах із забезпечення оборони України.

Законопроєкт №15333 пропонує перенести цю логіку до ст. 335 КПК України та поширити її не лише на тяжкі й особливо тяжкі корупційні злочини, а й на інші кримінальні провадження. Загалом це правильний підхід.

Водночас запропоноване формулювання залишається надто широким. Воно може дозволити зупиняти судовий розгляд і в тих випадках, коли обвинувачений перебуває у місці, де його участь у засіданні дистанційно є реальною і не перешкоджає виконанню військових обов’язків.

Тому доцільно передбачити, що зупинення судового розгляду можливе лише у випадку, коли обвинувачені не мають об’єктивної можливості брати участь в судових засіданнях через реальну залученість до заходів з оборони України безпосередньо в районах їх здійснення, на тимчасово окупованій рф території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора, у період здійснення зазначених заходів, та які виконують бойові (спеціальні) завдання. 

Дозволити суду накладати грошове стягнення за неявки без поважних причин

Посилити протидію зловживанню процесуальними правами може грошове стягнення для тих захисників, які не зʼявляються за викликом до суду без поважних причин. Адже статистика одного лише ВАКС показує, що другою найпопулярнішою причиною відкладення засідань є неприбуття захисника — за 5 років роботи з цих причин було відкладено 588 засідань.

У межах моніторингу справ ВАКС TI Ukraine неодноразово спостерігала, як неявка захисників у судові засідання серйозно впливає на розумні строки судового розгляду справи. Яскравими прикладами цього були засідання у справі щодо колишньої міністерки юстиції часів Януковича та справі щодо суддів Окружного адміністративного суду Києва.

Тож, крім підозрюваного, обвинуваченого, свідка, потерпілого та інших учасників, закономірно також надати дозвіл суду штрафувати захисників, які без поважних причин не з’являються на судові засідання.

Дозволити керівнику САП розпочинати розслідування проти нардепів

Разом зі змінами повноважень керівника САП щодо міжнародної правової допомоги, логічно усунути перепону у розслідуванні справ щодо народних депутатів. Ідеться про те, що розпочати розслідування щодо народних обранців може лише Генеральний прокурор.

Такі зміни є однією із важливих вимог ЄС. Також ми неодноразово спостерігали, як це може гальмувати розслідування, а з ним і применшувати якість та кількість зібраних доказів. Один із перших помітних прикладів справи проти нардепа стало розслідування щодо Олександра Юрченка. У вересні 2020 року НАБУ публічно повідомляло, що направило Генеральній прокурорці Ірині Венедіктовій матеріали та проєкт підозри для реєстрації провадження та повідомлення про підозру. Проте в Офісі Генпрокурора тоді відповіли, що не вбачають достатніх підстав для реєстрації провадження.

Аби уникнути подібних випадків, слід надати повноваження керівнику САП самостійно без Генерального прокурора розпочинати розслідування щодо народних депутатів.

Висновки

Загалом законопроєкти №15333 та №15334 є системною і назрілою відповіддю на окремі проблеми, які роками заважали ефективному розслідуванню та судовому розгляду топкорупційних справ — від автоматичного закриття проваджень через формальний сплив строків до процесуальних зловживань і прогалин у підслідності НАБУ. Звичайно, для вирішення всіх, змін потрібно значно більше.

TI Ukraine підтримує ухвалення обох законопроєктів, оскільки вони наближають Україну до виконання вимог Ukraine Facility, Дорожньої карти з питань верховенства права та «плану Качки-Кос». Водночас під час розгляду в комітеті й залі варто вдосконалити низку моментів.

У законопроєкті №15333:

• зберегти судовий контроль за продовженням строків досудового розслідування до 6, 12 і, у разі ухвалення цього законопроєкту, 18 місяців;
• посилити наявні механізми реагування на порушення розумних строків, зокрема через вдосконалення ст. 308 КПК України, яка передбачає порядок оскарження недотримання розумних строків слідчим чи прокурором, встановивши чіткі наслідки для випадків бездіяльності прокурора після спливу строків;
• прописати норму, за якою зупиняти судове провадження через військову службу стало б можливо, лише коли обвинувачений об’єктивно не може брати участь у засіданнях, зокрема дистанційно, через безпосередню участь у заходах з оборони України;
• дозволити накладати на захисників грошове стягнення за неявку.

У законопроєкті №15334 додати положення, яке дозволить керівнику САП розпочинати кримінальні провадження щодо народних депутатів.

Точкове доопрацювання цих положень дозволить зберегти баланс між ефективністю кримінального переслідування та гарантіями прав учасників процесу.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Як є зараз?

Чинний КК України наразі визначає, що перебіг давності зупиняється лише тоді, коли особа ухилилася від досудового розслідування або суду. При цьому, наприклад, військова служба обвинуваченого, через яку можуть зупинити судове провадження щодо нього, не зупиняє перебіг строків давності.

Направлення справи до суду теж не зупиняє перебігу строків давності. Понад те, строки продовжують спливати аж до набрання вироком законної сили — до спливу 30 днів на апеляційне оскарження або до завершення апеляційного розгляду.

Які є переваги пропонованих змін?

Законопроєкт №15354 реагує на те, що у низці справ НАБУ спливають строки давності, про що ми неодноразово згадували у межах багаторічного проєкту моніторингу справ Вищого антикорупційного суду. І так часто стається через значний час на міжнародну правову допомогу, тривале виконання експертиз, із запізнілою передачею справи до НАБУ чи зловживанням учасниками судових справ своїми процесуальними правами.

Так, у жовтні 2025 року ВАКС закрив кримінальне провадження щодо ексміністра інфраструктури Андрія Пивоварського через сплив строків давності. У липні цього року ВАКС закрив через строки давності справу Людмили Солотви, яку обвинувачували у пособництві Насірову. Справа самого Романа Насірова також була на межі закриття. Вона розглядалася у двох інстанціях 6,5 років і супроводжувалася численними затягуваннями з боку захисту, через що Насіров отримав вирок за декілька днів до закінчення визначеного КК України десятирічного строку давності.

Схожа проблема проявляється і в інших резонансних провадженнях, наприклад, у  справа ОГХК, у якій один з обвинувачених мобілізувався, що майже повністю паралізувало нормальний судовий розгляд. А поки повноцінного судового розгляду не відбувається, строки давності у ній спливають.

Тому сама ідея законопроєкту є правильною, адже строки давності не повинні перешкоджати притягненню до відповідальності осіб, які перебувають на військовій службі. А завершення апеляційного розгляду не має стати моментом, коли обрахунок таких строків припиняється.

Якщо справа вже передана до суду, державі варто не втратити можливість отримати рішення по суті лише через те, що судовий розгляд триває довго, або учасники процесу його затягують. Це особливо важливо для корупційних справ.

Що слід удосконалити

Переривання, а не зупинення строків давності може дати більше гарантій учасникам судових процесів  

Автори законопроєкту пропонують визначити, що строки зупиняються з направленням обвинувального акта до суду лише у тяжких та особливо тяжких корупційних кримінальних правопорушеннях. Підстава ж для відновлення строків давності лише одна – винесення ухвали суду про повернення обвинувального акта. 

Однак у КК України визначено, що спеціальний недиференційований строк давності, після закінчення якого особа, яка вчинила злочин будь-якої тяжкості, звільняється від кримінальної відповідальності навіть у разі ухилення від правосуддя, становить 15 років. Такий висновок у 2023 році підтвердила і Велика Палата Верховного Суду. Ідентичний строк встановлено для особливо тяжких кримінальних правопорушень, а для тяжких – 10 років. Відтак із запропонованих змін випливає, що у порівнянні з чинним регулюванням вдастся «виграти» лише 5 додаткових років для тяжких корупційних злочинів.

Разом із тим, треба вказати на не зовсім вдалу композицію внесених змін. Відповідно до запропонованої редакції ч. 2 ст. 49 КК України, речення «У цих випадках перебіг давності відновлюється з дня з’явлення особи із зізнанням або її затримання, а з часу вчинення кримінального проступку — п’ять років» розташоване одразу після опису нової підстави зупинення — мобілізації чи прийняття на військову службу за контрактом. Відповідно це формулювання — «з’явлення особи із зізнанням» та «затримання» — з огляду на зміни буде стосуватись мобілізації особи, а не (як певно задумували автори) ухилення особи від досудового розслідування або суду. 

Скриншот з порівняльної таблиці пропонованих змін до КК України

Ця редакційна неточність створює реальний ризик неоднозначного тлумачення нової норми.

Окрім цього, сам підхід щодо зупинення строку давності направленням обвинувального акту до суду створює додаткові проблеми:

• відсутня змістовна норма щодо підстав відновлення перебігу строку давності. Адже повернення обвинувального акта не так часто трапляється у практиці НАБУ та САП;
• поширення цього правила лише на справи про тяжкі та особливо тяжкі корупційні кримінальні правопорушення  — це неточне та безпідставне звуження. У такому разі поза реакцією законодавця залишаються нетяжкі корупційні та повʼязані з корупцією злочини, передбачені ст. 366-2 та 366-3, ч. 1 і 2 ст. 369-2, ч. 1 ст. 369, ч. 1 ст. 364, ч. 2 ст. 191.

З огляду на це більш збалансованим рішенням було б не зупиняти строки давності з моменту направлення обвинувального акта до суду, а переривати їх перебіг. Або ж визначити, що вони будуть тривати до моменту постановлення вироку суду першої інстанції.

Такий підхід дозволить зберегти стимул для сторін і суду розглядати справу без невиправданих затягувань, але водночас не допустить ситуацій, коли справа вже розглянута по суті, вирок ухвалено, однак особу звільняють від відповідальності лише тому, що строки давності спливли на етапі апеляційного перегляду. При цьому, якщо перебіг строку давності триватиме до моменту постановлення вироку суду першої інстанції, то суд слід наділити якісними інструментами протидії зловживанню процесуальними правами.

Зміни положень щодо строків давності мають стосуватись усіх корупційних та повʼязаних з корупцією правопорушень

Автори законопроєкту пропонують зупиняти строки давності у разі військової служби лише тоді, коли справу розслідує НАБУ або її направив до суду прокурор САП.

Проблема в тому, що корупційні та топкорупційні справи подекуди розслідують не лише НАБУ, а й ДБР, Нацпол та БЕБ. за статистикою більшість вироків щодо корупції виносять місцеві суди за матеріалами цих органів, і хоч вони переважно менш складні, та їх значно більше. За останньою статистикою за 2025 рік місцеві суди засудили 3268 осіб за вчинення корупційних та повʼязаних з корупцією кримінальних правопорушень, передбачених приміткою до ст. 45 КК України.

Оскільки КК України уже містить перелік таких кримінальних правопорушень, то для більшої системності правового регулювання логічніше зупиняти перебіг строків давності через мобілізацію підозрюваних/обвинувачених не лише у справах НАБУ та САП, а у всіх справах щодо кримінальних правопорушень, передбачених приміткою до ст. 45 КК України.

Крім цього, у законопроєкті №15333 пропонується вдосконалити підстави для зупинення судового розгляду, поширивши їх не лише на обвинувачених у вчиненні тяжкого або особливо тяжкого корупційного кримінального правопорушення, а на всі кримінальні провадження. Відтак складно простежити чітку логіку, чому перебіг строків давності має зупинятись у разі військової служби лише тоді, коли справу розслідує НАБУ або її направив до суду прокурор САП. 

Таким чином, слід поширити зупинення строків через мобілізацію фігурантів на всі кримінальні провадження щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень, передбачені приміткою до ст. 45 КК України.

Регулювання строків давності вимагають комплексних змін 

Враховуючи, що автори законопроєкту визнають проблеми з урегулюванням строків давності, слід забезпечити комплексне оновлення цього інституту.

TI Ukraine в межах моніторингу справ ВАКС системно досліджувала питання строків давності у корупційних справах і дійшла до висновків, що строки давності притягнення до кримінальної відповідальності треба вдосконалювати в кількох напрямках: 

• пропорційно посилити кримінальну відповідальність за окремі кримінальні правопорушення, що призведе до збільшення строків давності; 
• встановити додаткові підстави для зупинення перебігу строку давності, наприклад міжнародна правова допомога в кримінальному провадженні; 
• змінити кінцеву точку обрахунку строку давності притягнення до кримінальної відповідальності (не до набрання законної сили вироком суду, а до постановлення вироку першою інстанцією).

Після порівняння строків давності притягнення до кримінальної відповідальності за різні корупційні злочини в країнах-членах ЄС та Україні можемо зробити висновок, що в нас за окремі діяння строки давності невиправдано короткі. Найбільше це стосується перешкоджання здійсненню правосуддя, але також і хабарництва в державному секторі (статті 368 та 369 КК України), хабарництва в приватному секторі (стаття 354 КК України), торгівлі впливом (стаття 369-2 КК України) та зловживання повноваженнями (стаття 364 КК України).

Крім цього, законодавство іноземних держав та міжнародні рекомендації свідчать про значно ширший перелік підстав для зупинення строків давності. Зокрема, Модельний закон ООН про співпрацю у кримінальних справах 2007 року передбачає зупинення перебігу строку давності на час виконання запиту про взаємну правову допомогу. Кримінальне законодавство держав-членів ЄС додатково виокремлює як підстави для зупинення наявність імунітету та інших передбачених законом перешкод для переслідування, неповнолітність або хворобу передбачуваного правопорушника, передачу справи на додаткове розслідування. До підстав переривання строків у низці юрисдикцій відносять початок кримінального переслідування, видачу міжнародного або європейського ордеру на арешт, офіційне визнання особи підозрюваною, а також будь-яке процесуальне повідомлення особі — повістку, виклик, проведення очної ставки.

З огляду на наведене, слід розглянути можливість розширити перелік підстав для зупинення строку давності принаймні у частині проведення процесуальних дій у межах міжнародного співробітництва. Водночас таке розширення має супроводжуватися відповідними гарантіями проти зловживань з боку органів досудового розслідування — зокрема, наданням суду, який вирішуватиме питання про звільнення від кримінальної відповідальності, повноваження перевіряти обґрунтованість та реальність відповідних процесуальних дій у межах міжнародного співробітництва.

Тому для вдосконалення строків давності притягнення до кримінальної відповідальності слід пропорційно збільшити покарання за окремі корупційні кримінальні правопорушення, а також як підставу для зупинення їх перебігу  додати вчинення процесуальних дій у межах міжнародного співробітництва.

Висновки

Загалом законопроєкт №15354 є певною відповіддю на проблеми, які вже неодноразово виникали під час розгляду корупційних справ. Ми рекомендуємо Верховній Раді прийняти законопроєкт №15354 за основу з доопрацюванням. 

До другого читання текст проєкта закону слід доопрацювати в таких питаннях:

1. не зупиняти строки давності з моменту направлення обвинувального акта до суду, а натомість або переривати їх перебіг, тобто починати обраховувати заново, або ж визначити, що такі строки будуть тривати до постановлення вироку суду першої інстанції;
2. поширити зупинення строків через мобілізацію фігурантів на всі кримінальні провадження щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень, передбачені приміткою до ст. 45 КК України;
3. пропорційно збільшити покарання за окремі корупційні кримінальні правопорушення, а також  додати як підставу для зупинення їх перебігу вчиненням процесуальних дій у межах міжнародного співробітництва.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Як раніше регулювався процес реалізації арештованих активів

До 1 липня цього року порядок реалізації арештованих активів регулювався не одним актом, а одразу кількома постановами уряду. Серйозне оновлення цього процесу відбулося у листопаді 2023 року, коли забезпечили можливість проведення торгів на майданчиках Prozorro.Продажі.

Центральною фігурою процесу було не саме АРМА, а окремий організатор торгів — юридична особа, яку АРМА відбирало на конкурсних засадах за окремою процедурою (постанова № 558). Організатор отримував винагороду в розмірі 1% ціни продажу для активів в Україні і до 15% — для активів за кордоном. І саме він відповідав за підготовку лота, оцінку, зберігання та супровід торгів. 

Аукціон мав три послідовні етапи: перший — три раунди підвищення ціни в реальному часі; другий («повторний») — зі стартовою ціною 50% від першого; третій («повторний» за методом покрокового зниження, тобто голландський аукціон) — так само від 50% від початкової ціни. При цьому кількість кроків зниження ціни на третьому етапі окремо в Порядку не фіксувалася — вона визначалася регламентом роботи електронної торгової системи, тобто могла змінюватися адміністратором без внесення змін до постанови.

Строк підготовки торгів був виписаний як мінімальний — не менше ніж 15 календарних днів для нерухомості і не менше ніж 10 днів для швидкопсувного рухомого майна.

Коло осіб, яким заборонено купувати активи, спиралося на офіційний список держав FATF, поріг «10% і більше акцій резидента держави-агресора», а також стандартний перелік санкційних та офшорних обмежень. Прямої визначеної в порядку заборони для осіб, пов’язаних із власником активу, підозрюваним чи обвинуваченим у справі, не існувало — тобто фігурант провадження теоретично міг викупити власний актив через підставну особу.

Реалізація активів за кордоном вимагала конкурсного відбору закордонного організатора, і про обрання переможця цього конкурсу АРМА мало обов’язково інформувати Кабінет Міністрів, який ухвалював окреме протокольне рішення.

Що змінилось у реалізації арештованих активів

АРМА тепер самостійно є організатором торгів, а окремої конкурсно відібраної юридичної особи-організатора більше не існує.

З’явилася нова антикорупційна норма — заборона купівлі активу особами, пов’язаними з власником активу, підозрюваним чи обвинуваченим, з розгорнутим переліком ознак пов’язаності (за Податковим кодексом, Законом «Про запобігання корупції», Законом «Про акціонерні товариства»). Це закриває лазівку, яка в старому регулюванні була відкритою.

Визначено максимальний строк підготовки до торгів — не більше ніж 15 днів (для нерухомого майна) та 10 (для рухомого майна) — це може пришвидшити оборот активів.

Кількість кроків голландського аукціону на третьому етапі тепер прямо зафіксована в Порядку — 99 кроків, а не віддана на розсуд регламенту адміністратора.

Реалізація активів за кордоном спрощена — замість конкурсного відбору іноземного організатора й обов’язкового протокольного рішення Кабміну тепер є три чіткі способи реалізації без додаткової погоджувальної процедури. А саме: продаж компетентними органами іноземної держави, переміщення активу в Україну, інший спосіб за міжнародним договором.

У переліку «непокупців» держава-агресор доповнена прямою згадкою Республіки Білорусь, а критерій участі змінено з «10% акцій» на «власників істотної участі».

Відповідно сам процес реалізації торгів спрощено, його схематично можна зобразити так:

1. Оцінка й рішення — АРМА оцінює актив і ухвалює рішення про реалізацію.
2. Оголошення — публікується мінімум за 7 днів до торгів.
3. Реєстрація — учасники подають заявки, платять реєстраційний і гарантійний внески.
4. Перший аукціон — на підвищення ціни, 3 раунди по 3 хв, крок 1%.
5. Якщо не продано, то другий аукціон — стартова ціна вдвічі нижча, знову на підвищення.
6. Якщо не продано, то третій аукціон — голландський формат, ціна автоматично знижується (99 кроків).
7. Підписання протоколу й оплата — переможець платить протягом 5 днів.
8. Перехід права власності — після оплати; арешт слід додатково знімати через слідчого суддю.

Зони росту та ризикові моменти

Попри те, що прийнятий Порядок достатньо якісно врегульовує процедурні аспекти реалізації арештованих активів, залишаються окремі моменти, які потребують уваги. Частина з них виходить за межі самого Порядку і пов’язана із суміжними нормами законодавства. Інша частина — це питання, які неможливо остаточно врегулювати на етапі нормотворення і які проявляються лише в процесі практичного застосування, а тому потребують подальшого вдосконалення з урахуванням накопиченого досвіду.

Відсутність повідомлення власника і права на апеляцію проти рішення про реалізацію

Міжнародні стандарти продажу арештованих активів рекомендують, щоб власник і зацікавлені треті особи були повідомлені про рішення щодо реалізації та мали право оскаржити його в судовому порядку. У чинному законодавстві такого механізму немає, адже рішення АРМА про реалізацію активу оприлюднюється на офіційному веб-сайті АРМА, але це скоріше інформування широкого загалу, а не персональне повідомлення.

Ситуація ускладнюється тим, що сама правова підстава для реалізації — ухвала слідчого судді про передачу майна для реалізації, постановлена в порядку пункту 2 частини шостої статті 100 КПК України — на сьогодні не підлягає апеляційному оскарженню взагалі. Пленум Верховного Суду постановою №17 від 12.09.2025 вже звернувся до Конституційного Суду з поданням щодо неконституційності статей 309 і 392 КПК України саме в частині неможливості апеляційного оскарження такої ухвали.

Відтак варто проактивно вирішити цю проблему та передбачити можливість оскарження ухвал про передачу майна для реалізації.

Відсутність методології формування лотів

Прийнятий акт покладає розподіл активу на лоти на організатора (тепер — саму АРМА), не встановлюючи жодних критеріїв чи методології такого розподілу. Однак приклад реалізації земель на полонині Боржава (460 га та станції гірськолижного витягу, актив у справі Держінвестпроєкту) демонструє, до чого призводить нерегламентована дискреція (рішення на власний розсуд):

• актив тричі виставлявся на торги через трьох різних організаторів, оцінка при цьому послідовно знижувалася — з понад 1,067 млрд грн до 347,9 млн грн;
• лоти (245 + 208 + 41 земельна ділянка) формувалися на підставі листа САП, а обґрунтуванням АРМА слугувала загальна теза про «максимальну комерційну привабливість», без публічної методології чи критеріїв;
• попри повторні торги, зацікавленість покупців залишалася низькою аж до фінального успішного продажу — актив зрештою придбали особи, пов’язані з фігурантами первинної справи, однак АРМА не підписала протокол про продаж.

Оскільки саме структура і кількість лотів безпосередньо впливають на коло потенційних покупців, ринкову привабливість та підсумкову ціну, відсутність унормованого підходу до їх формування є системним ризиком — це питання залишене повністю на розсуд АРМА без жодних процедурних запобіжників чи вимог обґрунтування.

Відтак бажано на рівні внутрішніх актів АРМА визначити порядок розподілу активу чи активів на лоти, включно з критеріями об’єднання/поділу майна, вимогами до обґрунтування обраної конфігурації лотів і фіксацією цього обґрунтування в матеріалах, що супроводжують рішення про реалізацію.

Потреба в активному моніторингу реалізації активів

Кейс Боржави також показує цінність систематичного, а не реактивного контролю за перебігом торгів. Модуль аналітики Prozorro.Продажі дозволяє відстежувати в реальному часі саме ті показники, які в цьому кейсі стали проблемними post factum: кількість невдалих спроб торгів по одному й тому ж активу, динаміку зниження оціночної вартості між спробами, зміну організаторів та строки, що минають між ними.

Це також важливо з огляду на те, що у 2025 році в системі Prozorro.Продажі проведено 184 електронні аукціони з реалізації арештованих активів, з яких лише 41 успішний. При цьому у 2025 році до АРМА надійшло 33 ухвали про реалізацію активів, з них виконано лише 4. Усього у минулому році забезпечено реалізацію активів за 20 ухвалами.

Такі результати можуть бути повʼязані як зі складністю попереднього порядку реалізації (потрібно було спершу відібрати на конкурсних засадах юридичну особу – організатора торгів), так і з тим, що не всі активи, які передавалися на реалізацію, були привабливими для покупців, зокрема, через те, у яких лотах вони продавалися.

Відтак слід забезпечувати регулярне відстеження реалізації активів, щоб реагувати на потенційні проблемні кейси до завершення продажу, а не після нього, коли повернення ускладнене.

Висновки та рекомендації

Прийнята постанова — якісний крок у реформуванні механізму реалізації арештованих активів. Також нею врахували значний масив напрацьованих міжнародних стандартів у частині прозорості торгів і запобігання конфлікту інтересів. Базова механіка аукціонів при цьому залишилася стабільною, що знижує ризики перехідного періоду.

Разом з тим, ухвалення цього акта — це початок, а не завершення роботи над процесом реалізації активів. Частина виявлених проблем виходить за межі самого підзаконного акта і потребує змін на рівні закону. Інша частина — розподіл активів на лоти, якість і швидкість реалізації на практиці — не піддається вичерпному регулюванню наперед і проявляється лише в конкретних кейсах.

Для посилення вказаних процесів можемо рекомендувати:

• Верховній Раді та Кабінету Міністрів — відреагувати на конституційне подання щодо права оскарження ухвал про передачу майна на реалізацію через внесення відповідних змін до КПК України;
• АРМА — унормувати внутрішніми актами методологію формування лотів, щоб виключити повторення ситуацій зі знеціненням активів.

Відтак ключове на цьому етапі — не лише в точкових законодавчих доопрацюваннях, а й у необхідності систематичного відстеження практики застосування нового Порядку. 

Важливі нюанси рішень ВП ВС

Велика Палата у справі судді Бурхана вказала, що хоч інформацію з протоколів НСРД можна використовувати в дисциплінарному провадженні, водночас вона не може бути готовим висновком, а мусить пройти ретельну оцінку від ВРП.

Верховний Суд також пояснив, що для дисциплінарної справи важливий не вид доказу (зокрема й інформація, що міститься в протоколах НСРД), а справедлива процедура використання таких даних. ВРП повинна самостійно й незалежно оцінити такі матеріали та встановити, чи підтверджують вони саме дисциплінарний проступок, навіть до завершення кримінального провадження, у якому здобуто дані НСРД.

Водночас у згаданому рішенні ВС є важливий запобіжник від неправомірного притягнення до дисциплінарної відповідальності на підставі матеріалів НСРД. ВРП може притягнути суддю до дисциплінарної відповідальності до завершення кримінальної справи, якщо є очевидні, чіткі й переконливі ознаки поведінки, несумісної зі статусом судді, і при цьому не встановлено свавілля, політичного чи іншого переслідування, а право на захист дотримано. 

Так за результатами дисциплінарної справи 22 червня ВРП звільнила суддю ОАСК Богдана Саніна — одного з ключових фігурантів справи «плівок ОАСК». На НСРД щодо нього правоохоронці зафіксували розмови, де він обговорював судові справи поза процесом, узгоджував позиції з іншими людьми та фактично допускав сторонній вплив на ухвалення рішень. Звільнили його через таку поведінку, бо вона несумісна зі статусом судді.

Однак, якщо ж залишаються розумні сумніви, вони мають тлумачитися на користь судді — у такому разі ВРП повинна зупинити дисциплінарне провадження до винесення вироку або відмовити у притягненні до відповідальності.

Як це вплине на дисциплінарні провадження щодо суддів

Після цих постанов аргумент про те, що матеріали НСРД нібито взагалі не можуть використовуватися в дисциплінарному провадженні, матиме значно меншу перспективу. Суддям, які оскаржують рішення ВРП, доведеться доводити конкретні порушення процедури, а не незаконність використання таких матеріалів загалом.

Для ВРП ці рішення також є орієнтиром, адже крім загального дозволу використовувати матеріали НСРД, Рада має уникати формального посилання на них без належної оцінки та обґрунтування.

Отже, постанови Великої Палати стабілізують практику ВРП у справах, де використовуються матеріали НСРД. Вони зменшують ризик масового перегляду вже ухвалених рішень ВРП, але водночас залишають суддям реальні процесуальні запобіжники від свавільного використання матеріалів кримінальних проваджень та тиску на них.

Який стан прийняття підзаконних актів для роботи АРМА

Загалом підзаконні акти, необхідні для повноцінного функціонування реформи АРМА, охоплюють такі категорії: 

• інституційні та організаційні питання; 
• питання підзвітності та громадського контролю; 
• ідентифікація та прийняття активів в управління; 
• відбір управителів активами; 
• закупівля послуг управителів; 
• управління активами та контроль за ним; реалізація активів; 
• ведення Єдиного державного реєстру арештованих активів (ЄДРАА).

Станом на другу половину червня 2026 року прийнято майже всі підзаконні нормативні акти, не оновлено лише порядок реалізації арештованих активів.

Затверджена у червні Методика є одним із базових елементів нової регуляторної архітектури АРМА. Цей нормативний акт регулює процедуру аналізу арештованого активу для визначення можливості здійснювати ефективне управління ним, а також формує «вхідний фільтр» для всього подальшого управлінського процесу: без позитивного висновку АРМА актив не може бути переданий в управління Агентства.

Як було раніше

До набрання чинності законом про реформу АРМА окремої законодавчої норми про ідентифікацію активів та підзаконного акта, що регулював би процедуру ідентифікації активу, не існувало. Стаття 18-1 Закону, яка запровадила інститут ідентифікації, є абсолютно новим положенням. 

До реформи діяла процедура, коли Агентство надавало письмові роз’яснення щодо можливості забезпечення ефективного управління активом та збереження його економічної вартості. Однак спільні накази ОГП та АРМА щодо форми звернення за розʼясненням так і не були затверджені, а порядок оцінки Агентством можливості ефективного управління активом не був урегульований на рівні постанови Кабміну.

Це призводило до таких негативних наслідків: 

• АРМА фактично приймало в управління, «що дають»: ухвала слідчого судді про передачу активу в управління слугувала єдиною та достатньою підставою, й Агентство не мало формального механізму попередньо оцінювати, чи зможе воно здійснювати управління конкретним активом ефективно. Через це в Агентстві накопичувалися передані в управління активи, організувати фактичне управління якими не було можливості;
• закон та підзаконні акти не передбачали обов’язкового виїзду АРМА для огляду активу до його прийняття. Відтак активи могли передаватися в управління без належної фіксації їхнього фактичного стану, що породжувало ризики подальших спорів між прокурором і Агентством та робило неможливим повноцінно спланувати управління;
• закон не зобов’язував АРМА порівнювати варіанти управління та реалізації або оцінювати економічний потенціал активу ще до прийняття рішення про спосіб управління ним;
• взаємодія між прокурорами та АРМА на стадії, що передувала прийняттю активу в управління, мала ситуативний та неформалізований характер. На практиці це призводило до передачі активів із неповними або суперечливими відомостями.

Які зміни деталізує прийнята методологія 

Закон про реформу АРМА запровадив якісно нову модель — обов’язкову процедуру ідентифікації як передумову прийняття активу в управління, а прийнята Кабміном постанова деталізує її на рівні підзаконного регулювання. 

Ключові новації такі:

• Ідентифікація як обов’язковий «вхідний фільтр». АРМА здійснює управління лише тими арештованими активами , щодо яких підготовлено позитивний висновок за результатами ідентифікації (ч. 1 ст. 18-1 Закону). Тим самим уперше законодавчо закріплено право Агентства попередньо оцінити спроможність ефективного управління активом;
• стандартизована процедура звернення прокурора. Методика чітко визначає перелік документів, якими прокурор супроводжує звернення (правовстановлюючі документи, звіт про оцінку, технічні характеристики, фото- та відеоматеріали), та встановлює умову їх подання — «у разі наявності та за можливості без заподіяння шкоди для кримінального провадження». Це забезпечує баланс між потребою АРМА в інформації та інтересами слідства;
• обов’язкове фізичне обстеження активу. Методика вказує на необхідність обов’язкового виїзду фахівців АРМА на місце фактичного знаходження активу — для огляду, документування стану та фото- і відеофіксації. Доручення Міжрегіональним територіальним управлінням (МТУ) АРМА щодо прийняття активу в управління має бути видане не пізніше наступного робочого дня з дня отримання звернення — ця норма дисциплінує центральний апарат і унеможливлює затягування початку процедури;
• комплексний аналіз економічного потенціалу. На підзаконному рівні закріплено вимогу визначати оптимальний спосіб управління через порівняльний аналіз: АРМА зобов’язане зіставити очікувані доходи від управління з витратами на зберігання та обслуговування активу. Це формує основу для обґрунтованого вибору стратегії роботи з активом;
• чіткі строки з механізмом продовження. Встановлено базовий 10-денний строк для надання висновку з можливістю продовжити його до 20 робочих днів за наявності підстав — за умови письмового повідомлення прокурора протягом 5 робочих днів. Це усуває попередню невизначеність щодо тривалості процедури;
• особливий режим для зони бойових дій. Методика запроваджує новий виняток — мораторій на ідентифікацію активів, розташованих на тимчасово окупованих або охоплених бойовими діями територіях. Це усуває попередню невизначеність щодо таких активів і прив’язує відновлення їх ідентифікації до офіційного переліку Мінрозвитку.

На що слід звернути увагу при реалізації цього порядку

Попри явну прогресивність запровадженого регулювання, практична його реалізація може продемонструвати окремі недоліки, які слід фіксувати та оперативно усувати внесенням змін до відповідних нормативних актів. Разом із тим, наразі залишаються деякі питання, які були завчасно відомі ще при прийнятті змін до закону про АРМА. 

Неузгодженість із КПК України

Одним із ключових системних ризиків залишається невідповідність між новою процедурою ідентифікації, запровадженою Законом про реформу АРМА, і чинною редакцією КПК України. Стаття 100 КПК досі не містить вимоги про отримання позитивного висновку АРМА як обов’язкової передумови для звернення прокурора до слідчого судді з клопотанням про передачу активу в управління. Фактично КПК і надалі дозволяє прокурору ініціювати передачу активу до АРМА, минаючи процедуру ідентифікації, що суперечить логіці оновленого Закону.

Крім того, ч. 6 ст. 100 КПК не відображає нових підстав для реалізації активів, запроваджених Законом № 4503-IX, а діючий механізм повідомлення АРМА (ч. 7 ст. 100) залишається в статті, яка тепер логічніше регулювалася б у ст. 175 КПК — як елемент виконання ухвали про арешт. Відсутність у КПК кореспондуючих обов’язків прокурора щодо строків реагування на висновок АРМА та на повідомлення про неможливість зберігати економічну вартість активу створює певну колізію, яка на рівні практики може вирішуватись на користь спеціальних норм, які містяться у профільному законі.

Відсутність наслідків після негативного висновку АРМА

Методика детально регламентує процедуру ідентифікації та підготовки висновку Агентства про можливості управляти активом. Водночас вона жодним чином не визначає правових наслідків для випадків, коли АРМА офіційно констатує: ефективно управляти цим  активом неможливо.

Що відбувається з активом далі? Хто і в який строк зобов’язаний реагувати? Чи може прокурор звернутися повторно? Ці запитання залишаються без відповіді, оскільки АРМА не може у таких випадках приймати актив до управління, а якщо слідчий суддя все ж постановить відповідну ухвалу, вона не відповідатиме вимогам спеціальної норми – ст. 18-1 Закону про АРМА.

Висновки та рекомендації

Прийнята урядом постанова є важливим кроком у побудові системного підходу до визначення спроможності АРМА ефективно управляти конкретними активами. Вона закриває одну з ключових прогалин у підзаконному регулюванні реформи АРМА, формалізуючи процедуру ідентифікації, яка раніше або була відсутня взагалі, або існувала лише у фрагментарному вигляді.

Водночас, щоб усунути потенційні проблеми у правозастосуванні, разом із системним моніторингом виконання підзаконних нормативних актів варто врахувати такі наші рекомендації.

1.Необхідно привести процесуальний кодекс у відповідність до нової моделі взаємодії прокурора та АРМА. Для цього потрібно внести зміни до КПК України (ст. 100 та ст. 175), зокрема:

• у частині шостій статті 100 узгодити із положеннями закону про АРМА перелік підстав для передачі речових доказів в управління Агентством (а також їх реалізації);
• перенести до статті 175 КПК положення про обов’язок прокурора надсилати копію ухвали про арешт майна та звернення до АРМА щодо можливості передачі активу в управління не пізніше наступного робочого дня після її постановлення — разом із вимогами до змісту звернення та переліку документів, що додаються;
• закріпити в статті 175 обов’язок прокурора звертатися до слідчого судді (суду) з клопотанням про передачу майна в управління АРМА не пізніше трьох днів з дня отримання позитивного висновку — за умови відсутності письмової згоди власника;
• визначити обов’язок прокурора звертатися до слідчого судді або суду з клопотанням про зміну способу управління активом або вжиття інших заходів. При цьому передбачити на такі дії строк не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання від АРМА інформації про обставини, що роблять неможливим збереження економічної вартості активу.

 

2. Врегулювати наслідки негативного висновку АРМА. На рівні окремого акта або змін до чинного регулювання слід визначити порядок дій прокурора після отримання негативного висновку, а також можливість повторного звернення після усунення підстав для відмови.

 

3. АРМА потрібно розробити внутрішній регламент (стандартну операційну процедуру) для працівників центрального апарату та МТУ АРМА, який у хронологічній послідовності відображатиме всі дії щодо арештованих активів  — з прив’язкою до конкретних положень нормативного регулювання. Такий документ усуне операційну невизначеність та мінімізує ризик різного трактування однотипних ситуацій.

Як є зараз?

Більшість статей розділу КПК України, присвячених міжнародному співробітництву, не змінювалися ще з моменту прийняття кодексу у 2012 році. На той час цифровізація не була глобальним пріоритетом, а практика міжнародного співробітництва не набула такого  поширення, аби ідентифікувати слабкості його правового регулювання. 

Тож наразі чинні положення багато в чому відстають від технологічного прогресу та нових юридичних підходів до міжнародної правової допомоги — особливо у сфері конфіскації активів з іноземних держав та взаємодії з учасниками кримінального процесу, які перебувають за кордоном.

Щодо обміну матеріалами у межах міжнародного співробітництва. Чинне законодавство дозволяє в паперовій формі обмінюватися запитами та матеріалами справ під час міжнародного співробітництва. Це суттєво сповільнює взаємодію України з державами-партнерами у боротьбі зі злочинністю, оскільки вимагає суттєвих часових затрат.

Щодо захисту інформації у межах міжнародного співробітництва. Наразі інформація, яка обробляється у межах міжнародного співробітництва, не має чітких гарантій захисту від розголошення, особливо коли таке співробітництво не потребує відкриття кримінального провадження в Україні.

Щодо міжнародного розшуку. КПК України прямо не визначає момент, з якого особа вважається такою, що перебуває у міжнародному розшуку.

Щодо виконання вироків ВАКС. Хоча ВАКС розглядає топкорупційні справи як спеціалізований суд, окремі питання виконання його вироків, як-то умовно-дострокове звільнення засудженого від відбування покарання чи заміна невідбутої частини покарання більш м’яким, дотепер потрапляють на розгляд саме до місцевих судів за правилами статті 539 КПК України, а не до ВАКС.

Щодо конфіскації та спеціальної конфіскації майна за кордоном. КПК України не містить достатньо деталізованого механізму встановлення місцезнаходження за кордоном майна, яке підлягає конфіскації або спеціальній конфіскації. При цьому наразі не врегульовано залучення АРМА для розшуку та арешту майна за кордоном під час виконання рішень про конфіскацію.

Щодо допиту із-за кордону. Допитати свідків чи потерпілих, які перебувають за кордоном, можливо лише з приміщення суду за місцем їх перебування, через що щоразу слід надсилати відповідний запит компетентним органам іноземної держави у порядку надання міжнародної правової допомоги. Лише на час дії воєнного або надзвичайного стану допит свідка чи потерпілого став можливий напряму через відеоконференцзв’язок з будь-якого місця.

Що пропонується в законопроєкті?

Законопроєкт №14292 пропонує доволі широкий пакет змін. Серед ключових позитивних оновлень:

• дозвіл ширше використовувати електронні комунікації для запитів про міжнародне співробітництво;
• врегулювання захисту інформації та матеріалів міжнародного співробітництва;
• деталізація підстав для відмови, відкладення та порядку виконання запитів про міжнародну правову допомогу;
• удосконалення порядку визнання та виконання вироків, а також конфіскації майна за кордоном;
• запровадження можливості допиту осіб, які перебувають за кордоном, через відеоконференцію або з приміщення дипломатичної установи України незалежно від запровадження в країні воєнного чи надзвичайного стану.

Які положення слід вдосконалити?

Попри загальну позитивну спрямованість, документ містить низку процесуальних прогалин, юридичних неоднозначностей та ризиків, які можуть нівелювати очікуваний ефект на практиці.

Для того, щоб механізми закладені в документі працювали безперебійно, слід доопрацювати його в описаних нами далі аспектах.

1. Конфіскація майна за кордоном: правильний напрям, але слабка процесуальна конструкція

Зміни до статей 535, 568 КПК України спрямовані на те, щоб забезпечити виконання вироків у частині конфіскації або спеціальної конфіскації майна, розташованого за кордоном. Це важливий крок, особливо для протидії організованій злочинності, зокрема, корупції,. Водночас є два проблемні моменти, вирішення яких могло б поліпшити цей процес.

У запропонованій редакції ч. 7 ст. 535 КПК України автори законопроєкту пропонують зобов’язати суд складати клопотання про визнання та виконання обвинувального вироку суду України в іноземній державі в частині конфіскації або спеціальної конфіскації майна. Проте автори законопроєкту не врахували, що спеціальна конфіскація може застосовуватися не лише за вироком суду, а й відповідно до ч. 2 та 3 ст. 96-1 КК України за ухвалами про звільнення від кримінальної відповідальності, про закриття кримінального провадження, про «розширену конфіскацію», про застосування примусових заходів медичного чи виховного характеру та про застосування до юридичної особи заходів кримінально-правового характеру. Тож до згаданого положення ч. 7 ст. 535 КПК України слід також додати згадку ухвал, перелічених у ч. 2 ст. 96-1 КК України.

Крім цього, законопроєкт зобов’яже виконавців вироку (переважно держвиконавчу службу) повідомляти суд про виявлене закордоном майно, яке підлягає конфіскації чи спецконфіскації.

Ця новела відповідає Директиві ЄС 2024/1260, відповідно до якої відстеження та ідентифікація майна, що підлягає заморожуванню та конфіскації, повинні бути можливими навіть після остаточного судового рішення. Однак хоч законопроєкт пропонує таку опцію, все ж не слід відтягувати момент виявлення злочинного майна або майна, що підлягає конфіскації, аж до остаточного рішення суду. 

Річ у тім, що держвиконавці не можуть продемонструвати таку ж ефективність у виявленні та пошуку майна, особливо за кордоном, як правоохоронці чи АРМА —на це у них немає достатніх повноважень і ресурсів. 

Найбільше інструментів для пошуку та ідентифікації активів, які підлягають конфіскації, як уже згадувалося раніше, мають правоохоронні органи під час досудового розслідування та АРМА. Однак і вони це роблять не так часто, а все тому, що чинний КПК України у ст. 91 жодним чином не зобов’язує у межах кримінального провадження доводити місцерозташування майна, що підлягає конфіскації або спецконфіскації. Зокрема через це у більшості випадків таке майно залишається у кінцевому рахунку непоміченим для виконавчої служби.

Тож аби адаптувати положення Директиви ЄС 2024/1260 до українських реалій, доречно, по-перше, доповнити ст. 91 КПК України положеннями щодо того, що сторона обвинувачення повинна довести місцерозташування активів, які підлягають конфіскації або спеціальній конфіскації. По-друге, визначити, що при виконанні судових рішень про конфіскацію за відмивання злочинного майна або корупцію може залучатись АРМА для встановлення майна, яке може бути конфісковане. Також до ч. 7 ст. 535 КПК України слід  додати згадку ухвал, перелічених ч. 2 ст. 96-1 КК України.

2. Міжнародний розшук, діджиталізація виклику та усунення процесуальних перешкод для осіб за кордоном

Одне з положень законопроєкту стосується оголошення міжнародного розшуку підозрюваної особи. Автори проєкту закону пропонують у ст. 291 КПК України чітко розмежувати існування розшуку у межах України та міжнародного розшуку, а також закріпити, що підозрюваний перебуває у розшуку саме з моменту винесення слідчим чи прокурором постанови про це.

Це допоможе завершити давні дискусії щодо моменту, з якого особа вважається оголошеною у міжнародний розшук, а також дозволить судам триматися одного вектора правозастосування. 

Водночас зміни до згаданої статті не вирішать іншої гострішої проблеми. Вона стосується тих випадків, коли підозрювані чи обвинувачені знаходяться за кордоном, і сторона захисту з посиланням на положення ч. 7 ст. 135 КПК України обґрунтовує, що до них має застосовуватись виключно процедура з використанням дипломатичних каналів. Наразі відповідно до цього положення повістка про виклик особи, яка проживає за кордоном, вручається через механізми міжнародного співробітництва.

Практика ВАКС з цього питання логічно пояснює, що саме перебування особи за кордоном не вимагає її виклику через дипломатичні канали, оскільки такі канали слід використовувати, лише якщо особа офіційно оформила постійне проживання, стала на консульський облік, знялася з реєстрації тощо. Якщо під час кримінального провадження не буде встановлено таких фактів, то особа викликається в ординарному порядку.

Однак дискусії навколо цього питання не вщухають через неоднозначне трактування правниками згаданої ч. 7 ст. 135 КПК України. Саме тому захід Державної антикорупційної програми щодо спрощення порядку здійснення виклику в кримінальному провадженні для осіб, які проживають за кордоном і є громадянами України, дотепер не виконаний.

Тому оптимально було б у ч. 7 ст. 135 КПК України чітко визначити, що особа, яка перебуває за кордоном, може викликатись також і через електронні засоби комунікації: офіційні електронні адреси, месенджери, соціальні мережі (за умови документального підтвердження їх використання особою).

3. Питання виконання вироків ВАКС має залишатися у юрисдикції цього суду

Законопроєкт також пропонує внести зміни до ст. 539 КПК України. Автори в цій статті хочуть уточнити, що питання про умовно-дострокове звільнення та заміну невідбутої частини покарання засудженого, який переданий для відбування покарання за кордон, вирішує український суд, який виніс вирок. 

Це положення не несе ризиків, однак при внесенні змін у цю статтю КПК України можна вирішити проблему, коли питання, пов’язані з виконанням вироку ВАКС, вирішуються не ним. Тож вносячи зміни до ст. 539 КПК України, законодавець може вирішити одразу дві проблеми.

ВАКС має спеціальну предметну юрисдикцію щодо корупційних кримінальних проваджень. Водночас більшість питань, пов’язаних з виконанням його вироків, вирішують саме місцеві суди, зокрема за місцем відбування покарання особи або за місцем його проживання.  

Місцеві суди вправі звільняти засуджених вироками ВАКС умовно-достроково, замінювати покарання та взагалі звільняти від нього. Такі ситуації — не рідкість.  Наприклад, у 2024 році Шевченківський райсуд Києва умовно-достроково звільнив від покарання засудженого у ВАКС пособника у справі про хабарництво директора ДП «Ржищівського військового лісгоспу» — для служби у війську. А у 2025 році Вознесенський міськрайонний суд звільнив від покарання керівника приватної фірми, засудженого за заволодіння 787 млн грн кредиту НБУ та участь у злочинній організації Януковича й Курченка.

Питання, пов’язані з виконанням вироків ВАКС, мають вирішуватися саме цим судом, оскільки вони можуть істотно впливати на фактичний обсяг покарання, призначеного засудженим за корупційні кримінальні правопорушення, а отже — і на його превентивний, каральний та виховний ефект.

Тому до статті 539 КПК України варто додати окремий пункт, за яким питання, пов’язані з виконанням вироку ВАКС, буде вирішувати лише він.

4. Усунення ризиків, пов’язаних з процедурою екстрадиції

Зміни законопроєкту зачіпають й екстрадицію. Автори деталізують порядок подання клопотань про екстрадицію, вирішення ситуацій, коли про екстрадицію особи запитують декілька держав, застосування до таких осіб запобіжних заходів тощо. Водночас деякі із запропонованих нововведень потребують уточнень.

До ст. 575 КПК України законопроєктом додається механізм підтвердження актуальності запиту на екстрадицію. За ним суд повинен надати відповідь Мін’юсту щодо актуальності запиту, а ненадання такої відповіді стає підставою для його відкликання. При цьому жодних строків на надання такої відповіді автори документа не передбачили.

Це створює ризик того, що через невизначеність строку відповіді Мін’юст може помилково визнавати такий запит на екстрадицію відкликаним — попри те, що суд не надав жодної відповіді.

Тож важливо до нової ч. 7 та 8 ст. 575 КПК України додати чіткі терміни на відповідь суду, а також передбачити, що не відсутність відповіді, а саме негативна відповідь суду є підставою для відкликання такого запиту.

Крім цього, для узгодження норм щодо одночасних запитів про видачу особи слід до нового п. 5-2 ч. 1 ст. 589 КПК України додати таку підставу для відмови у екстрадиції, як передання екстрадованого одній із запитуючих держав.

Тож необхідно, по-перше, до запропонованої ч. 7 та 8 ст. 575 КПК України додати чіткі терміни для судів на відповідь Мін’юсту, а також передбачити, що не відсутність відповіді, а саме негативна відповідь судів є підставою для відкликання запиту на екстрадицію. По-друге, новий пункт 5-2 ч. 1 ст. 589 КПК України треба доповнити такою підставою для відмови у екстрадиції — передання екстрадованого одній із запитуючих держав.

Висновки

Transparency International Ukraine рекомендує прийняти законопроєкт №14292 у першому читанні за основу з доопрацюванням до другого читання, адже ухвалення цього законопроєкту в поточній редакції залишить прогалини, які зменшать ефект від прийнятих змін.

При доопрацюванні, на нашу думку,  варто врахувати такі рекомендації.

• Доповнити ст. 91 КПК України положеннями щодо того, що сторона обвинувачення повинна довести місцерозташування активів, які підлягають конфіскації або спеціальній конфіскації. 
• Визначити, що державні виконавці можуть залучати АРМА для встановлення майна, яке може бути конфісковане, під час виконання вироків чи ухвал за відмивання злочинного майна (ст. 209 КК України) або корупцію (примітка 1 до ст. 45 КК України). 
• До ч. 7 ст. 535 КПК України слід додати згадку ухвал, перелічених ч. 2 ст. 96-1 КК України.
• У ч. 7 ст. 135 КПК України чітко визначити, що особа, яка перебуває за кордоном, може викликатись також і через електронні засоби комунікації: офіційні електронні адреси, месенджери, соціальні мережі (за умови документального підтвердження їх використання особою).
• До ст. 539 КПК України варто додати окремий пункт, за яким питання, пов’язані з виконанням вироку ВАКС, буде вирішувати лише він. 
• До запропонованої ч. 7 та 8 ст. 575 КПК України додати чіткі терміни для судів на відповідь Мін’юсту, а також передбачити, що не відсутність відповіді, а саме негативна відповідь судів стане підставою для відкликання запиту на екстрадицію. 
• Новий пункт 5-2 ч. 1 ст. 589 КПК України доповнити такою підставою для відмови у екстрадиції — передання екстрадованого одній із запитуючих держав.

Короткі висновки та пропозиції

Проєкт нового Цивільного кодексу України демонструє спробу адаптувати приватне право до сучасних суспільних викликів, зокрема розвитку цифрових технологій, електронних комунікацій та обігу інформації. Водночас окремі положення проєкту несуть безпосередні ризики для сфер доступу до інформації, свободи слова та захисту публічних активів.

Відповідні положення варто доопрацювати перед розглядом проєкту ЦК у другому читанні. Ми рекомендуємо парламенту:

• у статті 328 виключити можливість вилучення, знеособлення, знищення або деіндексації інформації про особу із загальнодоступних джерел з підстав її «неактуальності», «неповноти» чи «втрати суспільного інтересу»;
• уточнити положення статті 353 в частині можливості обробляти дані щодо цифрового образу юридичної особи без отримання її згоди у випадках, коли така інформація відкрита відповідно до закону;
• переглянути доцільність запровадження доброзвичайності як окремого джерела регулювання цивільних відносин, враховуючи наявність уже сформованих та усталених засобів правового регулювання (закону, договору, звичаю);
• переглянути доцільність обмеження держави та територіальних громад щодо витребування майна від добросовісних набувачів;
• доповнити статтю 367 обмеженням можливості витребовувати від добросовісного набувача майно, набуте в порядку реалізації активів, щодо яких ухвалено судове рішення про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції».

Як зараз 

У сфері доступу до інформації Цивільний кодекс України насамперед регулює особисті немайнові права фізичних та юридичних осіб. Зокрема, статті 200, 277 та 302 ЦК України визначають інформацію як окреме нематеріальне благо та закріплюють право особи на інформацію, а також механізми захисту від поширення недостовірної інформації. Кодекс передбачає право кожної фізичної особи на захист свого особистого немайнового права від протиправних посягань інших осіб. Зокрема, у разі поширення про неї або членів її сім’ї недостовірної інформації фізична особа має право на відповідь, а також на спростування такої інформації. Водночас чинне законодавство не передбачає загального обов’язку вилучати чи знеособлювати таку інформацію — за винятком випадків відкликання документа юридичною особою, яка його видала або прийняла. 

Що стосується юридичних осіб, то ЦК України також наділяє їх низкою особистих немайнових прав, зокрема правом на недоторканність ділової репутації, таємницю кореспонденції та інформацію. При цьому обсяг таких прав вужчий порівняно з фізичними особами.

ЦК України формувався у період, коли цифрові платформи, пошукові системи, великі масиви персональних даних та алгоритмічна обробка інформації ще не відігравали настільки значної ролі у суспільному житті. У зв’язку з цим кодекс фактично не містить окремого регулювання цифрової приватності, права на контроль над власними цифровими даними, механізмів деіндексації інформації в пошукових системах чи гарантій щодо обробки персональних даних. Наявні норми про захист приватного життя та інформації мають загальний характер і переважно розраховані на традиційні форми поширення інформації, а не на сучасне цифрове середовище.  

Питання прозорості та відкритості інформації значною мірою регулюються не самим ЦК України, а спеціальним законодавством, зокрема законами України «Про інформацію», «Про публічні електронні реєстри», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб–підприємців та громадських формувань», «Про запобігання корупції». Ці та інші акти визначають режими відкритості державних реєстрів, доступу до інформації про фізичних та юридичних осіб, використання бюджетних коштів, декларацій, судових рішень тощо. Якщо інформація законом визначена як відкрита та така, що підлягає оприлюдненню, її дозволено збирати, аналізувати та використовувати, якщо це не порушує спеціальних обмежень щодо персональних даних або інформації з обмеженим доступом. 

Щодо розпорядження державним і комунальним майном чинний ЦК України визначає загальні засади права власності, правового статусу державної та комунальної власності, а також повноваження держави і територіальних громад як учасників цивільних відносин. Зокрема, статті 316-327 ЦК України закріплюють зміст права власності, форми власності та особливості здійснення права державної і комунальної власності. Кодекс виходить із того, що держава та територіальні громади реалізують право власності через уповноважені органи, а розпорядження публічними активами має здійснюватися в межах закону та відповідно до публічного інтересу. 

Окрема увага у кодексі приділена питанню захисту права власності. Стаття 386 гарантує, що держава забезпечує рівний захист прав усіх суб’єктів права власності. Водночас у статті 388, яка стосується права власника на витребування майна від добросовісного набувача, спостерігається дисбаланс між захистом приватної власності та інтересами держави і територіальних громад у сфері збереження публічних активів. Так, держава або громади не можуть витребувати своє нерухоме майно від добросовісного набувача (особи, яка не знала і не могла знати про незаконність походження активу), якщо з моменту реєстрації права власності першого набувача на це майно або з дати передачі йому такого майна у власність (якщо воно не підлягає реєстрації) минуло понад десять років. 

Що пропонується?

Проєкт ЦК суттєво розширює наявні обмеження щодо використання даних та інформації про фізичну особу, зокрема у цифровому середовищі. На відміну від чинного кодексу, який переважно оперує традиційними категоріями приватності та захисту особистого життя, проєкт намагається врахувати розвиток соціальних мереж, месенджерів і технологій штучного інтелекту.

Зокрема, за згодою особи допускається використання її зображення та голосу (стаття 318), а також створення цифрового контенту, що реалістично імітує зображення, голос, манеру поведінки чи інші вирізняльні особливості конкретної фізичної особи, зокрема із застосуванням технологій штучного інтелекту (стаття 321). Ба більше, використання контенту, створеного із застосуванням технологій штучного інтелекту, має супроводжувати чітке та видиме маркування щодо його синтетичного походження. 

Новелою є запровадження прав фізичних та юридичних осіб на цифровий образ та цифровий особистий простір (цифрову приватність). Цифровий образ охоплює будь-які форми представлення та вирізнення особи в цифровому середовищі, як-от облікові записи, акаунти, особисті сторінки, персональні дані, аватари, цифрові профілі, зокрема в соціальних мережах, системах електронного урядування, зображення, відеозаписи, звукозаписи, електронні підписи та печатки тощо. При цьому, копіювання, використання та обробка даних щодо цифрового образу особи можлива за її згодою. 

Крім того, проєкт закріплює обмеження щодо оприлюднення та поширення особистої цифрової інформації, зокрема електронних поштових повідомлень, телефонних розмов та повідомлень, електронних текстових, голосових повідомлень, зображень, аудіо-, відеоспілкування в месенджерах, соціальних мережах (стаття 333), а також особистих нотаток в електронній формі (стаття 332) за згодою особи. 

Ще однією новелою проєкту ЦК є право на забуття. Згідно з ним, будь-яка фізична особа може вимагати вилучення, знеособлення, знищення інформації про себе із загальнодоступних джерел, припинення видачі посилань (деіндексації) на таку інформацію за її іменем, якщо така інформація є недостовірною, неактуальною, неповною, обробленою протиправно або такою, що втратила суспільний інтерес, а її подальша обробка завдає шкоди особистим правам такої особи. 

Але право на забуття фізичної особи не може бути застосовано у випадках, якщо персональні дані: 

• необхідні для здійснення права на свободу думки і слова та вільне вираження своїх поглядів і переконань; 
• становлять архівну та/або культурну цінність або є частиною історичних, наукових або статистичних досліджень; 
• стосуються посадової, службової або іншої публічної особи і пов’язані з виконанням нею своїх посадових, службових обов’язків або суспільних функцій;
• необхідні для цілей охорони здоров’я населення та окремих осіб; 
• необхідні для виконання визначеного законом обов’язку володільця даних з обробки таких персональних даних.  

Що стосується захисту державної та комунальної власності, то проєкт ЦК зберігає та деталізує наявне обмеження можливості для держави або територіальних громад повернути майно, яке протиправно вибуло з їхньої власності, якщо з моменту його набуття добросовісним набувачем минуло десять років.

Крім того, проєкт зберігає спеціальний підхід до визначення початку перебігу позовної давності у спорах про витребування майна, переданого з державної або комунальної у приватну власність. Такий строк пропонується обчислювати з дати державної реєстрації права власності за першим набувачем або з моменту передачі йому майна, якщо воно не підлягає державній реєстрації.

Ризики

1. Щодо права на забуття

Проблема запропонованої у статті 328 проєкту ЦК концепції права на забуття полягає насамперед у тому, що окремі критерії її застосування сформульовані надто широко та мають оціночний характер. Зокрема, йдеться про такі категорії, як «неповна інформація», «неактуальна інформація» або «інформація, що втратила суспільний інтерес», зміст яких не має чітких законодавчих меж та може тлумачитися довільно.

За відсутності зрозумілих критеріїв балансування між правом особи на приватність та суспільним інтересом у доступі до інформації існує ризик, що право на забуття може перетворитися на інструмент для приховування суспільно важливої інформації. Зокрема, такі механізми потенційно можуть використовуватися недоброчесними особами для видалення, деіндексації або обмеження доступу до інформації у засобах масової інформації, журналістських розслідуваннях та на порталах відкритих даних.

Формально право на забуття не буде абсолютним і не передбачатиме автоматичного видалення інформації, однак запропоновані запобіжники можуть виявитися недостатніми. Зокрема, статус посадової, службової чи публічної особи може бути втрачений, але суспільний інтерес до інформації про корупційні, репутаційні скандали чи інші факти щодо такої особи зберігатиметься. 

В результаті журналісти, агрегатори відкритих даних і навіть користувачі соціальних мереж будуть змушені доводити в суді наявність суспільного інтересу до інформації про колишніх посадовців, корупціонерів або інших осіб. Це матиме стримувальний ефект для сфери свободи слова, адже медіа та громадськість уникатимуть поширення або збереження такої інформації через ризик судових спорів. 

Окремий ризик полягає в тому, що судова практика щодо таких положень формуватиметься поступово і може бути непередбачуваною. До її усталення наявність такої норми може використовуватися як інструмент тиску на журналістів, громадські організації, викривачів, аналітичні платформи та інших суб’єктів, які працюють із відкритими даними. 

Очевидно, так зване «право на забуття» є спробою авторів відтворити у проєкті ЦК право на стирання («право бути забутим»), передбачене Регламентом ЄС 2016/679 про захист персональних даних (General Data Protection Regulation, GDPR). Однак, при імплементації цього підходу не було враховано, що згідно з пунктом 3(d) статті 17 відповідного Регламенту ЄС використання персональних даних для досягнення цілей суспільних інтересів є обмеженням щодо вилучення даних, а не підставою для відповідного звернення. 

Тому під час підготовки до другого читання доцільно переглянути положення статті 328 та виключити можливість вилучення, знеособлення, знищення або деіндексації інформації про особу із загальнодоступних джерел на підставі її «неактуальності», «неповноти» чи «втрати суспільного інтересу», оскільки такі критерії є оціночними та створюють ризики для обмеження доступу до суспільно важливої інформації. Натомість право на забуття доцільно обмежити випадками, коли інформація про особу є недостовірною або обробленою протиправно. 

2. Щодо цифрової приватності юридичних осіб

У статтях 345 та 353 проєкту ЦК за юридичними особами закріплюються права на цифровий образ та цифровий особистий простір (цифрову приватність). Цифровий образ охоплює будь-які форми представлення в цифровому середовищі, як-от облікові записи, акаунти, персональні сторінки, цифрові профілі, зокрема в соціальних мережах, системах електронного урядування, а також електронні підписи, печатки та інші форми індивідуалізації в цифровому середовищі. При цьому, копіювання, використання та обробка даних щодо цифрового образу юридичної особи можлива лише за її згодою. 

Запропоноване регулювання викликає суперечності щодо співвідношення із принципами відкритості публічної інформації, функціонуванням державних реєстрів, журналістською діяльністю та діяльністю сервісів, що агрегують відкриті дані. Зокрема, широке та оціночне визначення цифрового образу потенційно може охоплювати значний масив інформації, яка вже є відкритою відповідно до законодавства, зокрема інформацію про бенефіціарних власників, дані про участь у публічних закупівлях, судових процесах чи використанні бюджетних коштів. Існує ризик, що такі норми можуть бути використані для обмеження доступу до суспільно важливої інформації або створення додаткових юридичних ризиків для журналістів, громадських організацій та аналітичних платформ, які працюють з відкритими даними.

Крім того, концепція цифрової приватності за своєю природою насамперед пов’язана із захистом приватного життя та персональних даних фізичної особи. Натомість щодо юридичних осіб можуть існувати окремі цифрові немайнові права, пов’язані із захистом ділової репутації, комерційної таємниці, електронних комунікацій чи засобів електронної ідентифікації. У зв’язку з цим запропоноване проєктом фактичне поширення повноцінної конструкції «цифрової приватності» на юридичних осіб видається сумнівним. 

У цьому контексті обґрунтованою можна вважати необхідність уточнити положення статті 353 про можливість обробки даних щодо цифрового образу юридичної особи без отримання її згоди у випадках, коли така інформація є відкритою відповідно до закону. 

3. Щодо застосування доброзвичайності як джерела регулювання цивільних відносин

Проєкт ЦК поряд із законом, договором та звичаєм виокремлює ще один засіб регулювання приватних відносин — доброзвичайність, під якою пропонується розуміти сукупність моральних норм і принципів, стандартів етичної поведінки та загальновизнаних уявлень про належну поведінку, усталених у суспільстві.

При цьому доброзвичайність безпосередньо впливатиме на ключові сфери приватних відносин. Зокрема, зміст договору не може суперечити доброзвичайності, інакше суд може визнати такий договір недійсним. Фізична особа зможе вільно обирати форми та способи прояву своєї індивідуальності, визначати власну поведінку й ухвалювати рішення лише у спосіб і в межах, що, зокрема, не суперечать доброзвичайності. Крім того, під час здійснення права власності та виконання пов’язаних із ним обов’язків власник також буде зобов’язаний дотримуватися вимог доброзвичайності. 

Запровадження такої категорії фактично означає, що на регулювання цивільних відносин можуть впливати не лише норми закону, а й доволі суб’єктивні уявлення про моральність, етичність чи «належну» поведінку. Водночас використання настільки широкої та невизначеної категорії викликає застереження з точки зору принципу правової визначеності, оскільки межі поняття «доброзвичайність» залишаються нечіткими та можуть істотно відрізнятися залежно від суспільного контексту, суб’єктивного сприйняття або судової практики. За відсутності чітких критеріїв застосування це також може створювати ризики вибіркового або дискримінаційного підходу під час оцінки поведінки учасників цивільних правовідносин. 

З огляду на це доцільно переглянути доцільність застосування доброзвичайності як окремого джерела регулювання цивільних відносин, враховуючи наявність уже сформованих та усталених засобів правового регулювання — закону, договору та звичаю. 

4. Щодо особливостей витребування державного та комунального майна від добросовісного набувача

Проєкт Цивільного кодексу закріплює чинне обмеження можливості для держави або територіальних громад повернути майно, яке протиправно вибуло з їхньої власності, якщо з моменту його продажу добросовісному набувачу минуло 10 років. Таке обмеження фактично легалізує незаконне відчуження у держави або громади майно через шахрайські схеми та зловживання службових осіб.  

Встановлення часових рамок для витребування майна може призвести до втрати державою та відповідними територіальними громадами активів, які протиправно вибули з їхньої власності внаслідок шахрайських схем, зловживання посадовими особами службовим становищем чи інших незаконних дій, оскільки обмежить можливість їх повернути, в тому числі навіть у судовому порядку. При цьому, передбачений перелік винятків, на які не поширюються обмеження (об’єкти критичної інфраструктури, культурної спадщини, природно-заповідного фонду), є надто вузьким і не враховує інші об’єкти, наприклад, землі лісогосподарського призначення чи прибережні землі навколо річок та водойм, які традиційно викликають підвищений інтерес серед забудовників.

Ще більшу шкоду для захисту майнових інтересів держави та громади несе зміна підходу до обчислення початку перебігу позовної давності для звернення до суду з вимогами про витребування майна. Замість застосування загального підходу, коли перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права, початок перебігу такого строку встановлено з дати державної реєстрації права власності або передачі майна добросовісному набувачу. А оскільки подання стороною у справі заяви до суду про сплив позовної давності є підставою для відмови у позові, на практиці в держави або громади буде не 10, а лише 3 роки для повернення незаконно відчуженого майна.

Зміна підходу до початку відліку позовної давності в цій категорії справ також може посприяти зростанню кількості протиправних схем з відчуження чужого майна в майбутньому, адже після перереєстрації права власності час гратиме не на користь законного власника. При цьому, фактично презюмується, що держава чи громада  обізнані про зміну власника майна вже з моменту внесення відповідного запису до державного реєстру. Такий підхід не враховує реальних обставин виявлення порушень, які нерідко стають відомими лише через значний проміжок часу, зокрема за результатами аудиту, журналістського розслідування, кримінального провадження або зміни керівництва органу влади. 

Крім того, замість покладення обов’язку компенсації вартості майна на особу, винну у його незаконному відчуженні, чинний кодекс та проєкт ЦК фактично зобов’язують власника (державу або громаду) викупити своє майно, а лише потім вирішувати спір з винною особою. 

Водночас такий підхід є ризиковим і з огляду на необхідність здійснення бюджетних витрат, адже це – додатковий фінансовий тягар, який може бути особливо відчутним для місцевих бюджетів. Вони взагалі можуть не передбачати таких запланованих видатків, але в разі невнесення коштів на рахунок суду той не зможе прийняти рішення про повернення майна. Крім того, добросовісний набувач міг придбати майно за заниженою вартістю, тоді як державі або громаді необхідно компенсувати його ринкову вартість. 

У березні минулого року TI Ukraine закликала ветувати аналогічний за змістом законопроєкт № 12089, але він зрештою набрав чинності. Тож до другого читання необхідно переглянути доцільність збереження обмежень для держави та територіальних громад щодо витребування майна від добросовісних набувачів.

5. Встановлення додаткових гарантій для покупців підсанкційних активів

У нашому дослідженні щодо реалізації конфіскованих російських активів ми акцентували на проблемі небажання інвесторів брати участь в аукціонах з придбання такого майна через недовіру до їхнього бекграунду, пов’язаного з ризиками оскарження колишніми власниками. Потенційні покупці потребують додаткових гарантій від держави, щоб за будь-якого розвитку подій вони не залишилися без майна. І на сьогодні для них у законодавстві передбачено єдиний вид гарантії — обмеження витребування попереднім власником майна, проданого добросовісному набувачу в порядку приватизації на електронному аукціоні, передбачені статтею 388 Цивільного кодексу.

Але частину активів, зокрема об’єкти житлового фонду, Фонд держмайна продавав на електронних аукціонах у порядку відчуження об’єктів державної власності, відмінному від приватизації. Більш того, у січні 2026 року уряд затвердив новий, окремий порядок реалізації підсанкційних активів. А отже на майно, продане за цими процедурами, не поширюватимуться гарантії добросовісним набувачам. 

Як наслідок, виникла потреба розширити такі гарантії. У січні 2025 року парламент прийняв зміни до Цивільного кодексу України, якими передбачив обмеження витребування майна від добросовісного набувача, якщо він набув його за результатами електронного аукціону. Але вони не запрацювали через техніко-юридичні неузгодженості діючої та прийнятої норми. Не з’явилася норма і в проєкті Цивільного кодексу.

З огляду на це доцільно передбачити відповідні гарантії шляхом обмеження можливості витребовувати від добросовісного набувача майно, набуте в порядку реалізації активів, щодо яких ухвалено судове рішення про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції».

Висновки та рекомендації

Проєкт нового Цивільного кодексу України демонструє спробу адаптувати приватне право до сучасних суспільних викликів, зокрема розвитку цифрових технологій, електронних комунікацій та обігу інформації. Водночас окремі положення проєкту несуть безпосередні ризики для сфер доступу до інформації, свободи слова та захисту публічних активів.

Зокрема, положення про право на забуття та цифрову приватність юридичних осіб у запропонованому вигляді можуть створити передумови для обмеження доступу до суспільно важливої інформації, ускладнення діяльності журналістів, громадських організацій та сервісів, що працюють з відкритими даними. Оціночні критерії на кшталт «неактуальності» інформації чи «втрати суспільного інтересу» не мають чітких меж і можуть застосовуватися довільно, що створює ризики зловживань та стримувальний ефект для сфери сфери свободи слова, адже медіа та громадськість уникатимуть поширення або збереження такої інформації через можливі судові спори.

Застереження також викликає запровадження доброзвичайності як окремого джерела регулювання цивільних відносин. Надання морально-етичним категоріям самостійного регулятивного значення може розширити простір для суб’єктивного тлумачення та неоднакового застосування норм, що потенційно суперечить принципу правової визначеності та створює ризики вибіркового або дискримінаційного підходу у правозастосуванні. 

Окремої уваги потребують положення про витребування державного та комунального майна від добросовісного набувача. Запропонований підхід фактично звужує можливості держави та територіальних громад повертати активи, незаконно відчужені внаслідок шахрайських схем чи зловживань, а також створює додаткові фінансові ризики для бюджетів через необхідність попередньо компенсувати вартість майна добросовісному набувачу. 

Водночас проєкт не усуває проблему відсутності достатніх гарантій для покупців підсанкційних активів, що могло б підвищити ефективність їх реалізації. 

Відповідні положення варто доопрацювати перед розглядом проєкту ЦК у другому читанні. Тож ми рекомендуємо парламенту:

• у статті 328 виключити можливість вилучати, знеособлювати, знищувати або деіндексувати інформацію про особу із загальнодоступних джерел з підстав її «неактуальності», «неповноти» чи «втрати суспільного інтересу»;
• уточнити положення статті 353 в частині можливості обробки даних щодо цифрового образу юридичної особи без отримання її згоди у випадках, коли така інформація є відкритою відповідно до закону;
• переглянути доцільність запровадження доброзвичайності як окремого джерела регулювання цивільних відносин, враховуючи наявність уже сформованих та усталених засобів правового регулювання (закону, договору, звичаю);
• переглянути доцільність збереження обмежень для держави та територіальних громад щодо витребування майна від добросовісних набувачів;
• доповнити статтю 367 обмеженням можливості витребовувати від добросовісного набувача майно, набуте в порядку реалізації активів, щодо яких ухвалено судове рішення про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції».

Чому важливо прийняти Антикорупційну стратегію в найкоротші терміни

Антикорупційна стратегія — це програмний документ найвищого рівня, який визначає пріоритети державної антикорупційної політики на п’ять років. На її основі уряд зобов’язаний протягом шести місяців після набрання законом чинності затвердити Державну антикорупційну програму (ДАП) — операційний план з конкретними заходами, термінами і виконавцями.

Нинішня Стратегія — третя в Україні. Перша охоплювала 2014–2017 роки і була зосереджена на створенні антикорупційних інституцій. Після її завершення Україна п’ять років існувала без стратегічного документа, а наступну прийняли лише у червні 2022 року фактично під тиском вимог ЄС напередодні надання статусу кандидата. Та стратегія мала переважно декларативний характер і не враховувала реалій повномасштабного вторгнення. Нова Стратегія на 2026–2030 роки значно детальніша, охоплює більше сфер і вперше включає окремий розділ про відновлення. Крім того, ця Стратегія має враховувати міжнародні зобовʼязання України у всіх релевантних сферах.

Ухвалення Стратегії також є міжнародним зобов’язанням України — воно передбачене планом Ukraine Facility, Дорожньою картою у сфері верховенства права та «планом Качки-Кос». Дедлайн для ухвалення відповідного закону за Ukraine Facility — кінець червня 2026 року.

TI Ukraine брала участь у підготовці Стратегії: наші експерти з DOZORRO безпосередньо працювали над підрозділом про публічні закупівлі, а також брали участь в обговореннях інших підрозділів і надавали письмові коментарі. Детальний аналіз тексту Антикорупційної Стратегії НАЗК після публічних обговорень ми опублікували раніше.

Втім, окремі наші зауваження, висловлені в цьому аналізі щодо кримінальної юстиції, також були враховані Агентством у версії, яка пішла на погодження уряду на початку квітня і була зареєстрована проєктом закону Анастасією Радіною. Зокрема, ця версія також передбачає скасування «поправок Лозового».

Що змінилося в урядовій редакції документа

Обидва конкуруючі законопроєкти не є досконалими і можуть бути доопрацьовані у низці положень. Втім, законопроєкт, зареєстрований головою антикоркомітету наразі є найамбітнішою версією документа. Уряд же прибрав низку важливих реформ, чим послабив Стратегію. Розглянемо детальніше запропоновані урядом зніми.

Конкурс на Генерального прокурора. Найсуттєвіша відмінність полягає у підрозділі «Прокуратура» (2.2). У версії голови антикоркомітету він містить вісім проблем, в урядовій — сім. Урядом вилучив саме Проблему 2.2.2, яка передбачала:

• призначення Генерального прокурора через конкурсну комісію, що надає рекомендації Президенту; 
• законодавче визначення підстав для висловлення недовіри та звільнення Генерального прокурора.

«План Качки-Кос» передбачає комплексний перегляд процедури відбору та звільнення Генерального прокурора з метою приведення її у відповідність до найкращих європейських практик із залученням Венеціанської Комісії. При цьому ця реформа отримала 0 балів з 10 у моніторингу експертної коаліції, адже з грудня 2025 року жодного кроку на виконання цієї реформи зроблено не було. В урядовому законопроєкті проблема не просто перенесена на рівень ДАП, а вилучена повністю.

Реформа добору директора ДБР. У версії голови антикоркомітету Проблема 2.2.7 охоплює добір керівників Національної поліції і Державного бюро розслідувань — із конкретним результатом щодо вдосконалення процедури добору директора ДБР з урахуванням рекомендацій Єврокомісії. 

В урядовій версії Проблема 2.2.6 передбачає лише добір керівництва Нацполіції, конкурс на очільника ДБР у цьому законопроєкті відсутній. При цьому реформа ДБР також входить до «плану Качки-Кос» і отримала 1 бал з 10 у моніторингу експертної коаліції.

Звуження повноважень керівника САП. У версії Стратегії голови антикоркомітету пункт 1.10.3.1 передбачав надання керівнику САП чотирьох категорій повноважень:

а) вносити відомості до ЄРДР щодо народних депутатів та погоджувати клопотання, що розглядаються слідчим суддею; б) самостійно надсилати запити про екстрадицію та створювати спільні слідчі групи; в) продовжувати строки досудового розслідування; г) здійснювати будь-які слідчі та процесуальні дії в провадженнях НАБУ без залучення Генерального прокурора.

В урядовій версії залишилося лише два підпункти: б та в. Вилучені пункти а і г — саме ті, які найбільше обмежують залежність САП від Генерального прокурора і зменшують можливість політичного впливу на розслідування. Збереження потреби САП погоджувати процесуальні дії з Генпрокурором — це структурна вразливість, яка дозволяє адміністративними інструментами блокувати або сповільнювати розслідування.

Деталізація зарплати НАЗК. У версії голови антикоркомітету пункт 1.10.1.1 містить конкретне формулювання: законодавчо визначити обсяг і структуру зарплати всіх категорій працівників НАЗК для забезпечення прозорості та мінімізації варіативної складової. В урядовій версії залишилося лише загальне «належне правове врегулювання фінансового забезпечення» — без деталей щодо структури оплати. Це некритична зміна, адже передбачити положення щодо заробітної плати усіх працівників НАЗК на рівні профільного закону варто у ДАП. 

Що залишилося без змін і що варто додати

Переважна більшість тексту Стратегії в обох версіях ідентична. Зокрема, збережено: положення про автономне прослуховування для НАБУ, скасування автоматичного закриття кримінальних справ через сплив строків давності, добір до ВККС та ВРП за участі міжнародних експертів з вирішальним голосом, захист викривачів відповідно до Директиви ЄС 2019/1937.

Втім одним із найслабших розділів обох Стратегії є підрозділ про декларування, адже він не передбачає більшу частину міжнародних зобовʼязань України у цій сфері. Зокрема, щодо неефективності автоматичних перевірок та потреби перегляду ризикоорієнтованого підходу. Так, нинішня система фінансового контролю не дозволяє ефективно запобігати саме топкорупції, й цю ситуацію необхідно виправити.

Висновки та рекомендації

Порівняльний аналіз показує, що уряд скористався місяцем затримки не для поліпшення документа, а для послаблення трьох положень, безпосередньо пов’язаних із пріоритетами «плану Качки-Кос».

Ці та інші недоліки Стратегії необхідно виправити на етапі ухвалення профільного закону.

• Версія, розроблена НАЗК і зареєстрована очільницею антикоркомітету, є більш амбітною і така, що повніше відповідає міжнародним зобов’язанням України. В будь-якому випадку, між першим і другим читаннями комітет матиме можливість розглянути поправки від усіх суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема й від уряду.
• Вилучення підпунктів а) і г) з пункту 1.10.3.1 щодо повноважень керівника САП — це зміна, яка безпосередньо впливає на операційну незалежність антикорупційної прокуратури. Ці положення мають бути у фінальному тексті АС.
• Незалежно від того, яку версію парламент прийме за основу, між читаннями варто розглянути посилення кількох положень. Передусім — щодо ефективності протидії легалізації доходів та конкретизацію підходів до оцінки ефективності е-декларування — зокрема, НАЗК необхідно зосередитися на якості повних перевірок, а не лише на кількості автоматизованих.

Затягувати ще більше з голосуванням Стратегії не можна. Досвід попереднього циклу показав: запізніле прийняття Стратегії та ДАП нівелює актуальність для частини змісту ще до початку їх виконання. При цьому важливо зберегти амбітність документа та ще більше посилити її.