Справедливе використання арештованих активів рф та її резидентів: аналіз проєкту закону №13268

8 травня 2025 року Президент України зареєстрував та визначив невідкладним проєкт закону №13268, спрямований на оновлення функцій АРМА щодо арештованого санкційного майна. 

У пояснювальній записці вказано, що проєкт закону необхідний для вдосконалення управління АРМА арештованим рухомим, нерухомим майном та корпоративними правами російських суб’єктів в інтересах України.

Короткі висновки:

• законопроєкт дозволяє АРМА не повертати арештовані кошти у разі скасування арешту на активи рф та повʼязаних із нею осіб, а також розширює підстави для продажу нерухомого майна в разі його арешту;
• хоча закон має стратегічну мету захистити національні інтереси України в умовах війни, його положення потребують збалансування задля захисту від потенційних зловживань.

Що ми рекомендуємо:

• провести реформу АРМА перед розширенням повноважень: перш ніж надавати додаткові функції, слід забезпечити прозорий конкурсний відбір керівництва Агентства, вдосконалити підзвітність та регулювання основних процесів, а також запровадити механізми незалежної оцінки ефективності його роботи;
• збалансувати ризики при застосуванні нових механізмів: для цього слід визначити підстави для застосування спеціальних механізмів, що більше відповідатимуть стандартам принципу пропорційності;
• обмежити дію закону періодом воєнного стану: внести в прикінцеві положення чіткі часові рамки дії спеціальних повноважень – виключно на період воєнного стану та один місяць після його завершення, аналогічно до чинних норм закону про АРМА щодо купівлі військових облігацій;
• посилити процедурні гарантії: встановити чіткі критерії ідентифікації активів, строки проведення реалізації майна та механізми запобігання продажу за заниженими цінами для уникнення зловживань.

Як є зараз?

Наразі, відповідно до положень закону про АРМА, за рішенням слідчого судді чи суду рухоме майно можна реалізувати без згоди власника, якщо воно швидко псується, втрачає вартість або витрати на його зберігання перевищують 50% вартості протягом року. Водночас нерухоме майно не підлягає реалізації без згоди власника до винесення остаточного судового рішення про конфіскацію чи стягнення в дохід держави. Взагалі ж у профільному законі не розділяється підхід до управління арештованими активами залежно від громадянства (резидентства) власника активу.

Управитель активами у вигляді частки у статутному (складеному) капіталі чи акцій або ж паїв під час здійснення повноважень власника таких активів у вищих органах управління відповідної юридичної особи зобов’язаний погоджувати свої дії з власником таких активів.

Також чинна на сьогодні постанова Кабміну №187 від 3 березня 2022 року, яка встановлює мораторій на виконання зобов’язань перед рф та пов’язаними з нею особами, а також забороняє відчуження майна такими особами. Дія поширюється на російських громадян (крім тих, хто законно проживає в Україні), російські компанії та організації, де росіяни володіють часткою від 10% капіталу. 

Документ містить деякі винятки за певних умов для українських банків, компаній зв’язку та міжнародних бізнес-груп. Будь-які правочини, укладені з порушенням згаданого мораторію, визнаються нікчемними. Ця постанова Кабміну діятиме до прийняття спеціального закону, але не довше ніж місяць після скасування в Україні воєнного стану.

Що пропонується в новому законопроєкті

Законопроєкт фактично імплементує в законі про АРМА положення постанови Кабміну №187, яка унеможливлює виконання зобовʼязань з рф та повʼязаними із нею особами. Проте реалізувати ці норми пропонують із певними особливостями, що стосуються розширення підстав проміжного продажу арештованого нерухомого майна.

1. Введеться мораторій на повернення грошових коштів у разі скасування арешту

Якщо арешт (про)російського майна скасують, то кошти, які знаходяться на депозитних рахунках АРМА, не будуть повертатися таким суб’єктам:

• громадянам Росії (крім тих, хто законно проживає в Україні);
• юридичним особам, зареєстрованим у росії;
• українським компаніям, де 10% і більше статутного капіталу належить росії; громадянам Росії (крім тих, хто законно проживає в Україні) або російським компаніям.

Ця заборона встановлена для захисту інтересів України у майбутніх судових позовах проти росії через її збройну агресію.

2. Розширяться підстави для реалізації рухомого майна, а також з’явиться дозвіл на реалізацію нерухомого майна до винесення кінцевого рішення

Після ухвалення нового закону, за рішенням суду без згоди власника можна буде реалізувати рухоме майно, якщо воно належить:

• громадянам Росії (крім тих, хто законно проживає в Україні);
• російським юридичним особам;
• українським компаніям, де 10% і більше капіталу належить Росії, громадянам Росії (крім тих, хто законно проживає в Україні) або російським компаніям.

Нерухоме майно тих самих власників можна буде реалізувати до винесення остаточного судового рішення про конфіскацію чи стягнення в дохід держави.

3. Вилучиться обовʼязок управителя корпоративними правами узгоджувати свої дії з окремими власниками арештованих активів

Пропоновані норми передбачають, що управитель активами (частками, акціями, паями) не повинен буде узгоджувати свої дії з власником, якщо ці активи належать:

• росії;
• громадянам росії (крім тих, хто законно проживає в Україні) або особам, які живуть чи ведуть основну діяльність у рф;
• юридичним особам, які зареєстровані в росії, або діють переважно в росії, або створені в Україні чи іншій країні, але їхнім засновником, бенефіціаром чи учасником прямо або ж опосередковано є росія.

Які є ризики у разі прийняття закону в такій редакції?

Хоча закон має стратегічну мету захисту національних інтересів України в умовах війни, його положення потребують збалансування задля захисту від потенційних зловживань.

1. Без вдосконалення механізмів роботи АРМА можуть з’явитися ризики серйозних зловживань

Відзначимо, що саме зловживання при реалізації нерухомого майна були причиною внесення змін до закону про АРМА про заборону таких дій, оскільки в низці кримінальних проваджень правоохоронні органи встановили, що активи продавали за заниженими цінами. 

Попри те, що механізм реалізації майна вдосконалено, залишаються можливості для зловживань при передачі на реалізацію активів щодо яких АРМА не проводило повну ідентифікацію. Тобто при прийнятті запропонованих змін Агентство зможе продавати активи в такій комплектації, яка не дозволить отримати за них найвищу ціну на відкритих торгах.

Крім цього, строки проведення реалізації майна не визначені законом про АРМА, як і строки інших дій, спрямованих на управління. Це не виключає зловживання, коли активи, щодо яких є неправомірні домовленості з посадовцями АРМА, не продаватимуться, а «притримуватимуться» до кращих часів для власників таких активів. 

Крім цього, загальна довіра до Агентства наразі невисока з огляду на проблеми в конкурсному відборі голови АРМА, а також відсутність механізмів незалежної та неупередженої оцінки ефективності роботи Агентства. У звʼязку з цим слід розширювати функціонал органу лише після повноцінної реформи.   

2. Пропоновані зміни дублюватимуть санкційний процес зі значно нижчими процесуальними стандартами 

Найбільш ефективним на сьогодні засобом очищення української економіки від російських компаній є санкційний механізм, запроваджений у травні 2022 року. Проте навіть його застосування проявило окремі недоліки, які ми більш розлого описали в окремому дослідженні. 

Наразі закон про санкції передбачає, що стягнення в дохід держави активів, у тому числі щодо російських громадян чи компаній, запроваджується на підставі рішення Вищого антикорупційного суду за позовом Мінʼюсту. При цьому, під час розгляду справи суд детально розглядає пропорційність застосування такої санкції, зокрема встановлює звʼязок з підставами застосування санкцій на підставі доказів у адміністративному процесі.

Проєкт закону пропонує подібний до санкційного механізм, що передбачає такі ж наслідки – фактичну неможливість власника користуватися арештованими активами, а також, що це майно не повернеться йому в разі скасування арешту. Але таке рішення прийматиме фактично лише слідчий суддя чи суд (на етапі судового розгляду) на підставі клопотання слідчого або прокурора про передачу активів у АРМА для реалізації. 

Тобто в новому механізмі, що по суті тотожний нинішній санкційній конфіскації майна, ретельність розгляду питання про передачу таких активів у АРМА буде значно нижчою, ніж це відбувається у санкційних справах ВАКС або ж при призначенні покарання за результатом повноцінного судового розгляду кримінальної справи. У тому числі так станеться, оскільки стандарт доказування при накладенні арешту на майно та передачу його в АРМА (по суті, проміжному рішенні переважно на досудовому розслідуванні) значно нижчий, ніж у санкційних провадженнях. Так, при накладенні арешту на майно суд оцінює «сукупність підстав чи розумних підозр», а у санкційних справах йдеться про «баланс імовірностей», застосовний у змагальному процесі. Останній є більш виваженим та ретельним стандартом при прийнятті судового рішення. 

Крім цього, у проєкті закону пропонується додати ще одну підставу для застосування нових механізмів — лише 10+% участі в статутному капіталі для росіян. 

Так, уже майже 2 роки триває розгляд справи про стягнення активів, пов’язаних з групою енергетичних компаній VS Energy. Бенефіціарними власниками цієї групи називають підсанкційних російських олігархів Євгена Гінера, Міхаіла Воєводіна та Олександра Бабакова. І конфіскувати у них хочуть корпоративні права у 8 обленерго, 6 готелях, 2 металургійних заводах (Дніпроспецсталь та Завод столових приборів — ДСС), торгівельному центрі та ще 31 компанії. Ця справа демонструє, що стягнення великих активів, які знаходяться на території України і зачіпають права багатьох фізичних і юридичних осіб, потребує довгого та ретельного процесу.

Інший приклад – у червні 2023 року Апеляційна палата ВАКС відмовила Мін’юсту у конфіскації компаній ПрАТ «Хустський кар’єр» і ПрАТ «Жежелівський кар’єр». Суд визнав недостатніми докази їхнього зв’язку із підсанкційним російським олігархом Олегом Дерипаскою. ВАКС тоді встановив відсутність достатніх доказів, що підсанкційна особа могла розпоряджатися корпоративними правами.

Такі кейси демонструють, що звʼязки українського бізнесу з російськими громадянами не завжди очевидні. А це вимагає виважених підходів до процесу дослідження такої причетності. Найкраще такий механізм працює в межах санкційних справ, а тому його не можна підміняти механізмами кримінального процесу.

Крім цього, дозвіл на реалізацію нерухомого майна українських компаній, де 10+% капіталу належить росії, її громадянам росії (крім тих, хто законно проживає в Україні) або російським компаніям непропорційний для українського бізнесу та порушуватиме «тест на пропорційність», закріплений у практиці Європейського суду з прав людини. Суть цього положення в тому, що наслідки заходів, які обмежують реалізацію прав і свобод, не повинні бути надмірними та суворо обумовлюватися переслідуваною метою, а між правом особи та інтересами суспільства має бути справедливий баланс. Тому краще збалансовано підійти до визначення підстав для застосування нових механізмів.

3. Спеціальні повноваження щодо реалізації активів певної категорії субʼєктів не обмежені періодом воєнного стану  

Чинний закон про АРМА у Розділі V встановлює тимчасові повноваження Агентства, які діють винятково в період воєнного стану та один місяць після його скасування. Зокрема, АРМА отримало право відкривати рахунки у державних депозитарних установах та інвестувати до 80% коштів з депозитних рахунків у військові облігації. Процедура чітко визначає порядок повернення коштів власникам після скасування арешту, включаючи механізм розподілу доходів від облігацій між власником та державою.

У згаданій вище постанові КМУ №187, яка встановила мораторій на операції з російськими активами, також є часові обмеження: «до набрання чинності Законом України щодо врегулювання відносин за участю осіб, пов’язаних з державою-агресором, але не більше одного місяця з дня припинення чи скасування воєнного стану». Це ключове формулювання, яке забезпечує тимчасовий характер надзвичайних заходів щодо російських активів.

Аналізований проєкт закону пропонує внести зміни до закону про АРМА без жодних часових обмежень, що означає їх постійний характер. За правилами законодавчої техніки, якщо повноваження мають діяти тимчасово (наприклад, лише в період воєнного стану), такі обмеження повинні бути прописані в прикінцевих або перехідних положеннях закону, а не в основному тексті. Саме так зроблено в чинній редакції закону про АРМА щодо операцій з військовими облігаціями.

Відсутність у проєкті закону прикінцевих положень з часовими обмеженнями свідчить про намір зробити запропоновані механізми управління російськими активами чинними постійно. Це створює ризик збереження надзвичайних повноважень АРМА після завершення воєнного стану, коли правові підстави для особливого режиму управління активами громадян іншої держави можуть зникнути.

Постійний характер таких повноважень може призвести до порушення принципу пропорційності та створити прецедент для необґрунтованого втручання у право власності в мирний час. А це суперечить європейським стандартам захисту власності та може негативно вплинути на міжнародний імідж України як правової держави.

Висновок

TI Ukraine рекомендує доопрацювати проєкт закону №13268. Зокрема, на нашу думку, необхідно внести такі зміни. 

1. Провести реформу АРМА перед розширенням повноважень: перш ніж надавати додаткові функції, слід забезпечити прозорий конкурсний відбір керівництва Агентства, вдосконалити підзвітність та регулювання основних процесів, а також запровадити механізми незалежної оцінки ефективності його роботи.
2. Збалансувати ризики при застосуванні нових механізмів: для цього слід визначити підстави для  застосування спеціальних механізмів, що більше відповідатимуть стандартам принципу пропорційності.
3. Обмежити дію закону періодом воєнного стану: внести в прикінцеві положення чіткі часові рамки дії спеціальних повноважень – виключно на період воєнного стану та один місяць після його завершення, аналогічно до чинних норм закону про АРМА.
4. Посилити процедурні гарантії: встановити чіткі критерії ідентифікації активів, строки проведення реалізації майна та механізми запобігання продажу за заниженими цінами для уникнення зловживань.

TI Ukraine підтримує необхідність ефективного використання активів російських суб’єктів для відновлення України та відшкодування збитків від збройної агресії. Водночас наші рекомендації спрямовані на захист українського бізнесу від потенційних зловживань та помилок, які можуть виникнути через недосконалість процедур і відсутність належного контролю за діяльністю АРМА. 

Збалансований підхід до внесення таких законодавчих змін забезпечить досягнення стратегічної мети – конфіскації активів агресора, одночасно гарантуючи захист законних інтересів українських підприємців та інвесторів, які не мають стосунку до російської агресії.