Зміни в управлінні підсанкційними активами: юридичний аналіз законопроєкту

Автор: Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine,

Павло Демчук, юридичний радник Transparency International Ukraine

Наприкінці травня цього року парламент прийняв закон, який мав поставити крапку в питанні визначення суб’єкта управління підсанкційними активами. На той час законодавство не давало чіткої відповіді, хто здійснює такі повноваження на постійній основі, натомість покладало на Кабінет Міністрів обов’язок обирати тимчасового управителя такими активами серед органів державної влади, військових адміністрацій або державних підприємств.

Найчастіше заходи з тимчасового управління стягненими активами уряд покладав на Фонд державного майна України, тож зрештою саме за ним вирішили на постійній основі закріпити функції з управління та реалізації (про)російських активів, стягнених в дохід держави.

Однак, аналізуючи ту законодавчу ініціативу, ми відзначали одним із її ризиків відсутність врегулювання питання передачі підсанкційних активів, які перебувають в управлінні АРМА. Адже сфера компетенції Агентства щодо таких активів закінчується тоді, коли суд скасовує арешт на майно, передачу його в управління до АРМА або ж актив реалізується в порядку його конфіскації.

Крім того, внаслідок врахування сумнівних поправок при голосуванні закону реалізація підсанкційних активів опинилася під загрозою.

Нещодавно в парламенті зареєстрували законопроєкт, покликаний визначити роль АРМА в управлінні підсанкційними активами, долучити відомство до процедур примусового вилучення та реалізації об’єктів права власності рф та її резидентів, врегулювати порядок виконання рішень про конфіскацію активів в дохід держави. Розбираємось, що пропонує законопроєкт та які його недоліки. 

Як зараз?

На сьогодні єдиним уповноваженим органом на управління конфіскованими російськими активами є Фонд державного майна. 

Рішення Вищого антикорупційного суду про стягнення активів направляють безпосередньо до ФДМУ для визначення порядку та способу їх виконання. Це, наприклад, може бути подальша приватизація, передача в оренду або навіть збереження в управлінні органу для забезпечення потреб держави. 

Самі ж активи підлягають передачі Фонду держмайна протягом 5 робочих днів з дня набрання законної сили рішенням суду. Відомство здійснює управління ними та наділене повноваженнями реалізувати це майно, зокрема, в порядку приватизації. Але відповідно до вимог закону продаж активів можливий виключно, якщо вони належать резидентам держав, що здійснюють збройну агресію проти України. 

І таке формулювання ставить подальший продаж російських активів під загрозу, адже після розгляду справи судом та стягнення їх в дохід держави активи вже не належать резидентам держав-агресорів. Як наслідок, виконати вимоги закону для реалізації активів неможливо. 

Що ж стосується АРМА, то відомство займається підсанкційними активами лише в тих випадках, коли їх передають в управління у кримінальних справах. В одному з наших матеріалів ми аналізували, що у  межах кримінальних проваджень правоохоронці раніше арештували та передали в управління АРМА активи підсанкційних Михайла Шелкова (ТОВ «Демурінський гірничо-збагачувальний комбінат»), Віктора Януковича (ТОВ «Танталіт»), Олега Дерипаски (ТОВ «Миколаївський глиноземний завод»), Євгенія Гінера (акції у ТОВ «Перший інвестиційний банк»), Ігоря і Аркадія Ротенбергів (компанія «Оушен Плаза»), Артемія Лебєдєва (дві квартири в центрі Києва), Дмитра Ворони (4 квартири, 1 домоволодіння та 1 садовий будинок, 10 земельних ділянок на Київщині).

При цьому є кілька способів управління такими активами: реалізація (якщо це прямо визначено ухвалою слідчого судді), передача активів управителю, а також визначення Кабміном установи, яка буде управляти цим активом (у виняткових випадках, які стосуються, наприклад, обʼєктів оборонно-промислового комплексу та авіабудівельної галузі, у власності яких перебувають такі активи).

Що пропонується? 

Проєкт пропонує уповноважити АРМА на виконання рішень про стягнення активів на рівні з Фондом державного майна. У випадку, якщо актив на момент ухвалення рішення суду про конфіскацію знаходиться в управлінні Агентства, таке рішення направлятимуть йому для подальшого виконання. 

Примітно, що законопроєкт змінює підхід до виконання рішень про стягнення активів в дохід держави. Пропонується, що окрім їх реалізації у порядку, визначеному Кабміном, управління активами буде здійснюватися виключно шляхом їх передачі в управління державним підприємствам або іншим суб’єктам господарювання держсектору економіки. 

Кошти, отримані від реалізації активів АРМА, як і у випадку з ФДМУ, пропонується спрямовувати до фонду ліквідації наслідків збройної агресії.

Крім того, Агентство пропонують наділити новими функціями: 

• тимчасове управління заблокованими активами. Блокування активів – це ще один вид санкції, застосування якої обов’язково передує стягненню активів в дохід держави;
• підготовка пропозицій уряду про примусове вилучення об’єктів права власності рф та її резидентів та подальша реалізація виявлених АРМА об’єктів.

Окрім активізації ролі АРМА у санкційній політиці, аналізований проєкт закону стосується окремих його повноважень. Так, змін у статусі АРМА стосуються такі новели:

• наявність повноважень витребовувати інформацію у всіх підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності;
• конкретизація того, що АРМА повинно мати безоплатний прямий (безпосередній) доступ з можливістю віддаленої обробки інформації або в режимі автоматичного одержання даних до інформаційних систем, держателем (адміністратором) яких є держава;
• надають повноваження Агентству вживати заходи до виявлення та розшуку активів не лише за запитом, а й з інших підстав;
• прибирається обовʼязок управителя корпоративними правами погоджувати свої дії в органі управління юридичної особи з власником таких корпоративних прав.

Недоліки законопроєкту

В частині підсанкційних активів та АРМА

Агентство на сьогодні реалізує арештовані активи через компанії-реалізатори, відібрані відповідно до законодавства про публічні закупівлі. Цей процес є недосконалим, адже така реалізація супроводжувалася великою кількістю зловживань, через що НАБУ ініціювало низку кримінальних проваджень. 

Станом на зараз вдосконалені не всі положення законодавства, які імовірно використовувалися для зловживання повноваженнями посадовцями АРМА. Не так давно увагу народних депутатів привернула справа продажу аміаку російського походження. У ній підсвітився комплекс проблем, серед яких, зокрема, доступність вебсайту майданчика, на якому АРМА реалізовувало актив.

Тому без вдосконалення процесу реалізації арештованих активів у АРМА доповнювати його мандат новими повноваженнями надзвичайно ризиковано.

Така ж проблема стосується потенційного управління АРМА заблокованими активами. 

На даний час операційні спроможності АРМА не дозволяють йому ефективно опрацьовувати той масив активів, які надходять до нього в рамках кримінальних проваджень. Адже у 2022 році оголошено 157 конкурсів на управителів, а обрали лише 19 переможців. 

До якості проведених конкурсів також виникають запитання. В Агентстві лише у травні 2023 року було прийнято адміністративний регламент, який визначає порядок підготовки до конкурсу з визначення управителя арештованим майном.

При цьому донедавна залишався формально невизначеним порядок конкурсного відбору управителя арештованим майном. Однак наприкінці вересня 2023 року Агентство розробило та прийняло Методичні рекомендації, покликані врегулювати конкурсний відбір управителів.

В частині управління активами Фондом держмайна

Одним з основних недоліків законопроєкту є запропонований механізм виконання рішень про стягнення активів в дохід держави, згідно з яким функції з управління ними безальтернативно передаються від ФДМУ державним підприємствам або іншим суб’єктам господарювання держсектору економіки. 

В цьому аспекті слід звернути увагу, що результати торішнього моніторингу ефективності управління, який проводить Міністерство економіки, продемонстрували, що з понад 3200 державних підприємств та суб’єктів господарювання, в яких частка держави перевищує 50%, майже кожне друге таке підприємство непрацююче або збиткове.

Одним із чинників, які зумовлюють таку ситуацію, є децентралізований підхід до управління державними активами. На сьогодні функції власника об’єктів державної власності здійснюють понад 80 різних органів та відомств, що зумовлює різні підходи в питанні управління держвласністю, які, як демонструє практика, здебільшого неефективні.  

Для вирішення цієї проблеми в межах впровадження реформи державної власності уряд протягом останнього року передає державні активи ФДМУ — задля створення централізованого органу для управління державною власністю. Застосування подібного підходу відповідає керівним принципам корпоративного врядування державними підприємствами ОЕСР. 

З огляду на це зазначена пропозиція законопроєкту про передачу функції управління іншим, крім ФДМУ, суб’єктам є суперечливою через невідповідність державній політиці щодо централізації функцій управління держвласністю та високу ймовірністю неефективного управління такими активами. 

Водночас через особливості окремих конфіскованих активів, як-то грошових коштів, історико-культурних цінностей, творів мистецтва, управління ними не завжди є характерним, а інколи й недоцільним для Фонду державного майна. В таких випадках уряд уповноважував інші органи влади, наприклад Мін’юст або Міністерство культури та інформаційної політики, на управління такими активами. Як наслідок, логічним виглядає збереження за Кабінетом Міністрів повноважень щодо визначення іншого суб’єкта управління для окремих активів. Але законопроєкт не передбачає такої гнучкості та концентрує повноваження щодо управління всіма стягнутими активами в руках ФДМУ або АРМА. 

Зберігається в законопроєкті й підхід щодо зарахування коштів, отриманих від реалізації підсанкційних активів, до Державного бюджету України та спрямування їх до фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Але належно не врегульованим залишається питання розпорядження коштами, які безпосередньо є активами, стягнутими в дохід держави. На сьогодні обов’язок щодо спрямування їх в зазначений фонд визначається законом про державний бюджет на відповідний рік, однак таке регулювання не є сталим. 

Висновки

Законопроєкт №10069 – чи не єдина на сьогодні зареєстрована законодавча ініціатива, спрямована на вирішення проблеми з реалізацією (про)російських активів, яка знаходиться під загрозою через неможливість виконання Фондом державного майна на практиці вимог закону.  

Як бачимо, детальний аналіз законопроєкту виявив низку сумнівних або навіть ризикових пропозицій, закладених в нього.

Так, без ґрунтовного та реального вдосконалення підзаконних актів, що регулюють порядки реалізації активів та визначення управителів арештованими активами, делегувати до АРМА повноваження щодо розпорядження підсанкційними активами — надміру ризикова ідея.

Необґрунтованими також є ідеї щодо покладення на Агентство функцій щодо тимчасового управління заблокованими активами, підготовки пропозицій та реалізації примусово вилучених об’єктів права власності рф та її резидентів.

Запропонований механізм виконання рішень про стягнення активів суперечливий через неузгодження з державною політикою щодо централізації функцій управління держвласністю та високу ймовірність неефективного управління такими активами.

Хоч він і містить позитивні положення, наприклад, вилучення обовʼязку управителя корпоративними правами погоджувати свої дії з власником арештованих активів, це все одно не переважає ту кількість загроз, яку може створити цей проєкт закону.

Тож ми рекомендуємо відкликати та доопрацювати законопроєкт, зосередившись на питаннях передачі підсанкційних активів, які перебувають в управлінні АРМА, до ФДМУ для подальшого управління та удосконалити регулювання реалізації конфіскованих активів.

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.