Законопроєкт планують фіналізувати і винести в сесійну залу до кінця цього місяця. Нагадуємо, ухвалення нового Закону «Про публічні закупівлі» —  це вимога Світового банку, щоб Україна могла отримати наступний транш макрофінансової допомоги. Окрім того, повна гармонізація нашого законодавства про публічні закупівлі з європейськими директивами — це також вимога Ukraine Facility з дедлайном у третьому кварталі 2027 року, і загалом євроінтеграційний маяк. 

«За такий короткий проміжок часу підготувати якісний проєкт закону такого масштабу практично неможливо. Тож всією робочою групою ми стараємося привести його до прийнятного стану, зокрема, щоб його можна було втілити на практиці. Але ми розуміємо, що в майбутньому все одно доведеться вносити зміни», — підсумовує Іван Лахтіонов.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

10 пунктів, хоча може бути й більше

У грудні 2025 року у Львові Україна та ЄС запустили технічний процес, який дозволить вести підготовку до закриття переговорних глав, не чекаючи на зняття угорського вето. Тоді ж — у рамках пакета рішень — єврокомісарка Марта Кос та віцепрем’єр Тарас Качка узгодили план із 10 пріоритетних реформ у сферах антикорупції та верховенства права.

В реальності, до слова, у цьому списку значно більше ніж 10 пунктів.

Наприклад, перший пункт можна сміливо ділити на чотири окремі, адже він охоплює строки розслідування, терміни давності, протидію процесуальним затримкам, підслідність Національному антикорупційному бюро (НАБУ) та інші речі. Якщо йти класичним шляхом — ухвалювати окремі закони щодо кожного з цих питань, — ми застрягнемо у парламентських коридорах на роки.

Але існує шлях, як не потрапити у цю пастку.

Замість того щоб виконувати купу завдань окремо, їх можна об’єднати в один закон. Зокрема, всі елементи першого пункту можна втілити комплексними змінами до Кримінального процесуального кодексу (КПК) України.

За інформацією наших джерел, в офісі віцепрем’єра обрали саме цей шлях і вирішили зосередитися на цих змінах до КПК України як на найбільш об’ємному пункті документа.

Шлях до ЄС лежить через КПК

Що має бути у змінах до кодексу, аби дійсно вирішити ці проблеми? Пояснимо на конкретному прикладі.

У кримінальних провадженнях, особливо у справах про корупцію на високому рівні, часто виникають затримки, причина яких – свідоме зловживання процесуальними правами з боку учасників провадження.

Наприклад, у справі проти експосадовиці департаменту з управління державною власністю Мінагрополітики, обвинуваченої в отриманні $150 тис. хабаря, захисники протягом місяця систематично та узгоджено не відвідували судові засідання, через що усі п’ять були відкладені. Результат – не лише порушення розумних строків провадження, а й фактична безкарність осіб, які вчинили тяжкі корупційні злочини.

У Мін’юсті підтверджують плани внести зміни, що виправлять цю та подібні проблеми.

Чому саме зміна КПК стала найбільш пріоритетною задачею?

«Бо саме він регулює розгляд кримінальних справ, а отже, саме через його норми є можливості “процесуальних диверсій” — формально законних дії, які підривають ефективність системи судочинства. Один якісний закон про зміни до КПК України здатний закрити одразу кілька фундаментальних вимог Брюсселя у сфері верховенства права», — говорить старший юридичний радник Transparency International Ukraine (TI Ukraine) Павло Демчук.

Т.в.о. міністра юстиції — заступниця міністра з питань європейської інтеграції Людмила Сугак погоджується з тим, що зміни до КПК у пріоритеті. Втім, з її слів випливає, що в уряді не відкидають і можливості ухвалення кількох законів.

«2 лютого Мін’юст вже подав на розгляд Уряду законопроєкт про підвищення інституційної спроможності НАБУ та САП (Спеціалізованої антикорупційної прокуратури) і усунення процесуальних перешкод для ефективного досудового розслідування. Законопроєктом пропонується розширити коло осіб, щодо яких НАБУ має підслідність, надати керівнику САП повноваження формувати спільні слідчі групи, а також зробити можливим направляти запити про видачу осіб у справах НАБУ», – розповіла Сугак.

Але окрім того, Мін’юст зараз готується до напрацювання законопроєктів щодо внесення змін до Кримінального процесуального кодексу, «які охоплять максимально можливу кількість заходів за цією сферою у Дорожній карті з питань верховенства права», додала вона.

Що саме треба змінити

По-перше, потрібні вже згадані механізми протидії зловживанню процесуальними правами. Зокрема, суди мають отримати інструменти для реагування на недобросовісну поведінку учасників процесу.

Це непроста задача, адже в окремих справах учасники вдаються до складних механізмів. Це затягування виступів у судових дебатах (справа Насірова та Чауса), необґрунтовані неявки у судові засідання тощо.

«У значній частині європейських держав ці дії визнаються зловживаннями, а суд має інструменти протидії», — каже Павло Демчук.

Не всі країни ЄС мають такі інструменти — але ті, де їх все ж запровадили, вочевидь, мали вагомі причини.

Такі ж причини має сьогодні Україна. «Відсутність подібних запобіжників у КПК не лише дозволяє уникати кримінальної відповідальності, а й загалом здорожчує та ускладнює правосуддя як таке», — пояснює експерт.

Окрім цього, залишається проблемна норма в КПК України, яка дозволяє автоматичне закриття кримінального провадження через пропуск строку досудового розслідування. Її часто — хоча й не зовсім коректно — називають «правками Лозового».

Була незліченна кількість спроб їх виправити. Кабмін наприкінці 2024 року вже реєстрував законопроєкт, щоб вилучити ці норми, але він не дійшов до голосування і був відкликаний через відставку уряду.

Зараз Тарас Качка пропонує відмовитися від цього терміну. «Термін “правки Лозового” настільки заряджений, що коли він з’являється у дискусії, то всі рефлекторно реагують або позитивно, або негативно, і суть проблеми йде з дискусії», — пояснював віцепрем’єр в інтерв’ю «ЄвроПравді».

Та й, власне, документ Качки-Кос не містить згадки прізвища Андрія Лозового і концентрується на проблемі автоматичного закриття справ, яку треба вирішити.

Іншим проблемним питанням є строки давності, зокрема те, коли їхній перебіг припиняється, переривається або зупиняється. Причому тут немає чіткого «європейського стандарту».

«Єдиного визнаного підходу до регулювання строків давності в кримінальному законодавстві інших держав немає. Хоча в міжнародних актах, присвячених протидії корупції, цьому приділяють велику увагу. Понад те, в проєкті Директиви ЄС йдеться, що мінімальний термін давності має бути від восьми до п’ятнадцяти років, залежно від тяжкості правопорушення», — каже Павло Демчук.

В Україні, де термін часто у рази менший, потреба виправлення є нагальною. «Попри це, не менш важлива й ефективна робота слідства та суду щодо дотримання розумних строків досудового розслідування й судового розгляду», — наголошує експерт.

Також Україні вкрай необхідне спрощення та прискорення процесуальних процедур через запровадження письмового провадження в окремих випадках, скорочення підстав для колегіального розгляду справ та усунення надмірних формальностей на зразок обов’язкової участі понятих.

До прикладу, зараз справи щодо нардепів за недостовірне декларування (нетяжкий злочин) мають розглядатись колегіально трьома суддями, забираючи на себе людський ресурс.

Інший приклад – у разі заміни хоча б одного судді суд зобов’язаний розпочинати слухання справи з початку, навіть якщо новий суддя не бачить у цьому потреби. У Вищому антикорупційному суді (ВАКС) вже кілька разів топсправи починали слухатися «з нуля». Це суттєво затягує розгляд та може призвести до спливу строків давності і призвести до закриття справи. Хоча можна визначити в КПК, що заміна складу суду не призводить до повторного розгляду справи, за винятком випадків, коли, наприклад, новий суддя не погоджується з раніше ухваленими рішеннями.

Третім напрямком реформ TI Ukraine пропонує визначити посилення спроможності антикорупційних органів через уточнення підслідності НАБУ, надання додаткових повноважень керівнику САП та забезпечення кращої координації між різними інституціями, зокрема з Агентством з розшуку та менеджменту активів (АРМА) у питаннях управління арештованими активами. Наприклад, слід визначити чіткі строки передачі кримінальних проваджень НАБУ за відповідним рішенням директора. А також вказати, що підслідність НАБУ поширюється на керівника ОП та його заступників.

Бо ці «дрібниці» у сукупності підважують ефективність НАБУ та САП.

«Ми підготували свої пропозиції до змін в КПК і спілкуємося з різними стейкхолдерами. Якщо депутати до нас дослухаються і погодяться ухвалити комплексні зміни до КПК — це дозволить зрушити найоб’ємнішу вимогу з плану Кос-Качки», — пояснює Демчук.

При цьому треба від початку визначити: для реальних змін, у тому числі для стрибка в СРІ-2026, нам потрібна публічна валідація, тобто публічне зелене світло для нового проєкту від Європейської комісії.

Бо коли Брюссель офіційно підтвердить, що «Україна усунула ключові бар’єри у правосудді» і ці зміни будуть ефективно застосовуватися, це змінить сприйняття країни інвесторами, міжнародними інституціями та власними громадянами.

Це конвертує «процес» у «довіру».

 

Список правок до КПК, який пропонує TI Ukraine:

• Запровадити письмове провадження, тобто розгляд і вирішення окремих процесуальних питань у судах без участі учасників судового провадження та проведення судового засідання.
• Визначити як засаду кримінального провадження неприпустимість зловживання процесуальними правами, а також механізми її реалізації.
• Визначити, що якщо і здійснюється колегіальний розгляд справи, то це стосується стадії судового розгляду, а не підготовчого провадження. А також скоротити кількість винятків з правила про одноособовий розгляд справи, запровадивши колегіальний розгляд винятково для особливо тяжких кримінальних правопорушень, а не за посадою обвинуваченого.
• Визначити, що неприбуття одного чи більше захисників підозрюваного, обвинуваченого не перешкоджає проведенню судового засідання, а підставою для його відкладення з метою забезпечення права на захист може бути лише неявка всіх захисників підозрюваного, обвинуваченого.
• Доповнити КПК України механізмами взаємодії з АРМА при вирішенні питання про передачу активів до Агентства.
• Деталізувати умову, за якої слідчий суддя не має права брати участь у цьому ж провадженні під час судового розгляду, лише у разі здійснення саме судового контролю щодо конкретної особи.
• Забезпечити можливість накладати грошові стягнення і на захисників, і на прокурорів, якщо вони не з’явилися без поважних причин або не повідомили про причини неявки.
• Додати до субʼєктної підслідності НАБУ такі посади: директора Державного бюро розслідувань, його першого заступника та заступника, керівника Офісу президента України, його першого заступника та заступника, голови обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, його першого заступника та заступника, керівника військово-цивільної адміністрації області, міста Києва, його першого заступника та заступника, начальника обласної військової адміністрації, Київської міської військової адміністрації, його першого заступника та заступника, осіб вищого начальницького складу Бюро економічної безпеки України, Державного бюро розслідувань, членів наглядових рад, членів виконавчих органів суб’єкта великого підприємництва, у статутному капіталі якого частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків.
• Визначити, що орган досудового розслідування зобов’язаний негайно, але не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання рішення директора Національного антикорупційного бюро України про витребування матеріалів кримінального провадження передати наявні у нього матеріали відповідного кримінального провадження НАБУ.
• Прибрати необхідність залучення понятих для проведення обшуку, огляду.
• Вилучити обов’язок суду закривати кримінальне провадження через сплив строку досудового розслідування (п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України).
• Визначити, що у разі заміни судді зі складу колегії суддів суд вмотивованою ухвалою може прийняти рішення про відсутність необхідності розпочинати судовий розгляд з початку та здійснювати повторно всі або частину процесуальних дій.
• Встановити, що суд має право обмежити у часі виступу учасника кримінального провадження в судових дебатах певним часом, якщо такий виступ має ознаки зловживання процесуальними правами.
• Додати, що слідчий суддя, суд може залежно від обставин провадження постановити окрему ухвалу у випадку порушення процесуальних обов’язків, неналежного їх виконання учасниками кримінального провадження або зловживання процесуальними правами.
• Визначити, що після складання та підписання повного тексту вироку суд має право обмежитися проголошенням його резолютивної частини з обов’язковим врученням учасникам судового провадження повного тексту вироку в день його проголошення.
• Вилучити можливість апеляційної інстанції скасувати вирок або ухвалу і призначити новий розгляд у суді першої інстанції.
• Надати можливість суду витребовувати зібрані матеріали досудового розслідування або ж зобов’язати прокурора разом з обвинувальним актом та угодою направляти до суду матеріали досудового розслідування.
• Визначити обов’язковість механізму спеціальної конфіскації за наявності для того підстав при затвердженні угоди про визнання винуватості.
• Надати керівнику САП право ініціювати кримінальні провадження та погоджувати проведення слідчих дій щодо народних депутатів.
• Передбачити, що питання, пов’язані з виконанням вироку суду, відповідно до якого особу було засуджено за вчинення корупційного кримінального правопорушення, розглядаються ВАКС.
• Надати керівнику САП повноваження у сфері міжнародного співробітництва (не лише через зміни в КПК України, а й у відповідних ратифікаційних законах про міжнародні договори).

Відкрите звернення до Верховної Ради України (ВРУ) щодо припинення незаконних дій тимчасової слідчої комісії з розслідування корупції у правоохоронних органах, судах та органах судової влади 

19 червня 2025 року ВРУ створила Тимчасову слідчу комісію Верховної Ради України з питань розслідування можливих фактів корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень у правоохоронних органах, судах та органах судової влади (ТСК) яку очолили народні депутати Сергій Власенко та Максим Бужанський.

Попри задекларовану мету, ТСК загрожує незалежності антикорупційних органів та органів суддівського врядування. Зокрема ТСК вчинила такі порушення:

• перевіряла діяльність ВРП, ВККС та ГРД, хоча таке завдання не ставила ВРУ у  п. 1 ч. 2 ст. 1 постанови про створення ТСК;
• намагалася застосувати привід до члена ВККС Сергія Чумака, попри те, що ч. 3. ст. 49 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» забороняє привід суддів;
• створила не передбачену законом експертну групу, члени якої не несуть персональної відповідальності за завідомо неправдиві висновки.

Про вихід за межі повноважень та використання ТСК як інструменту тиску на антикорупційні органи й втручання у незалежність судової влади вже заявили: Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратури (САП), Вищий антикорупційний суд (ВАКС), Вища рада правосуддя (ВРП), Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ВККС) та Громадська рада доброчесності (ГРД).

Єврокомісія у звіті щодо України за 2025 рік вказала, що ТСК «не повинна підривати суспільну довіру до антикорупційних інституцій невиправданими публічними заявами та виходом за межі, що визначені принципом поділу влади».

Регламентний комітет ВРУ у висновку зазначив, що ТСК подала звіт про свою діяльність без дотримання вимог ст. 21 ЗУ «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії ВРУ» — відсутній термін наступного звіту ТСК; інформація про голосування щодо кожної встановленої обставини; звіт не містить пропозицій. Попри те, що ВРУ не розглянула звіт ТСК і не доручила їй продовжувати роботу, ТСК затвердила план на наступні місяці та планує засідання.

Дії народних депутатів у складі ТСК дискредитують парламентський контроль, не мають нічого спільного з реальною боротьбою з корупцією і створюють ризики для виконання зобов’язань України перед ЄС.

З огляду на ці факти Вимагаємо від Верховної Ради України:

1. Негайно включити в порядок денний найближчого пленарного засідання ВРУ питання про заслуховування звіту, висновків і пропозицій ТСК.
2. За результатами розгляду звіту ТСК, прийняти рішення про припинення повноважень ТСК.

Громадські організації:

• Фундація DEJURE
• Центр прав людини ZMINA
• Рух ЧЕСНО
• Центр економічної стратегії
• Bihus.Info
• StateWatch
• ГО «Правозахисна група «СІЧ»
• Детектор медіа
• Transparency International Ukraine
• Центр громадянських свобод

Що треба змінити при розслідуванні корупції

У звіті Європейська комісія відзначила зростання кількості обвинувальних актів у справах НАБУ. Вочевидь це неабияк хвилює окремих представників української влади, які зі свого боку не лише намагаються ухилятись від виконання міжнародних зобовʼязань України в питанні покращення можливостей для якісних розслідувань, а й просувають шкідливі норми, покликані зруйнувати ефективність НАБУ та САП. Йдеться про події 21-22 липня 2025 року, коли депутати в турборежимі прийняли, а Президент України підписав закон, який обмежує незалежність антикорупційних органів.

Попри те, що більшість його норм, шкідливих для роботи Бюро та антикорупційної прокуратури, прибрали іншим законом, окремі народні депутати досі не здаються. Не озираючись на застороги єврокомісарів та яскраво озвучений запит суспільства, вони знову і знову додають у різні законопроєкти положення, що дозволятимуть впливовим фігурантам ухилятись від кримінальної відповідальності, або ж взагалі, встановлювати, що їх дії були правомірними. Наприклад, якщо вони діяли за розʼясненнями певних держорганів, як це пропонують у законопроєкті №12439. Такі законодавчі пропозиції Єврокомісія окремо згадала у звіті. 

При цьому влада переважно ігнорує рекомендації, покликані справді вдосконалити ефективність роботи НАБУ. Йдеться про забезпечення можливості Бюро автономно (без залучення СБУ) здійснювати прослуховування фігурантів своїх справ. Адже для зацікавлених осіб дуже зручно, мати інформацію про те, кого буде слухати НАБУ, щоб завчасно проінформувати «свою» людину. 

Також систематично проблемними залишаються судові експертизи. Корупційні справи часто мають економічний характер – вони повʼязані з дійсною оцінкою вартості того, що виконали за державними контрактами, або ж визначенням розмірів збитків. І через це перевантаження наявних експертних установ, тиск або підкуп таких експертів негативно впливає на якість та швидкість збору доказової бази про корупцію.

Відзначила Європейська комісія і те, що досі не скасована можливість закриття справ за спливом строків досудового розслідування. Нагадаємо, що це норма, яка дозволяє фігурантам кримінальних справ уникнути кримінального переслідування через те, що обвинувальний акт направили до суду із затримкою у 2-3 дні. Так, справи НАБУ найчастіше закривались на цій підставі через плутанину, яка виникала через мінливі позиції Верховного Суду, — коли судді не могли визначитися з субʼєктом, який повинен продовжувати строки досудового розслідування, й порядком обрахунку цих строків.

Помітили у звіті Єврокомісії і зменшення кількості обвинувальних актів про корупцію від Національної поліції та ДБР. Це тривожна тенденція, яку ми відзначили у Тіньовому звіті. Вона вказує на суттєве зменшення кількості тих розслідувань на середньому та низькому рівні, що успішно завершуються направленням до суду справи про корупцію. І тут розвʼязання слід шукати в посиленні аналітичних спроможностей Офісу Генерального прокурора, який мав би аналізувати причини закриття справ, законність їх розслідування, а також чи не було корупційних факторів, які вплинули на кінцеве рішення по справі. 

Є домашнє завдання від Європейської комісії і для НАБУ. В оприлюдненому у травні 2025 року звіті з аудиту Бюро є низка рекомендацій, які можуть посилити роботу органу. В першу чергу європейські партнери відзначили потребу покращити ефективність управління внутрішнього контролю, а також необхідність убезпечити від неправомірних розголошень відомостей досудового розслідування. Вочевидь, остання рекомендація може бути важливою не лише для НАБУ, а й для САП.

Справедливий судовий розгляд у розумні строки

Завершення розслідування та передача справи з обвинувальним актом до ВАКС — це ще далеко не кінець кримінального переслідування. Справу належить ще розглянути з дотриманням усіх процесуальних гарантій, але без зловживання ними, а також у розумні строки.

У деяких справах це перетворюється на завдання із зірочкою, з яким, на жаль, Вищий антикорупційний суд не завжди може впоратись. Кількість справ, закритих за строками давності, зростає, і не стільки через проблеми у самому ВАКС. 

Зазвичай тактику затягування обирають ті фігуранти, які бачать, що на горизонті майорить звільнення від кримінальної відповідальності, і тому потрібно використати всі можливості, щоб дотягнути цю справу до такого бажаного закриття. В хід тоді йдуть як безпідставні відводи, так і виступи по 40 годин у дебатах та з останнім словом, а ще неявки учасників кримінального провадження, відпустки, лікарняні та багатогодинне розмірковування про очевидні речі. У деяких випадках такі справи навіть не мали шансів на розгляд — їх скеровували у ВАКС із залишком у кілька місяців до завершення строків давності.

Тому Європейська комісія чимало уваги приділила вдосконаленню інституту строків давності та протидії процесуальним затримкам, інакше кажучи — протидії зловживанню процесуальними правами. Крім цього, у звіті єврокомісари покладають надії і на сам ВАКС, який мав би розробити стратегію для забезпечення ефективності судочинства. І власне 28 листопада ВАКС оприлюднив відповідну стратегію.

Також не варто забувати про конкурс до ВАКС, покликаний заповнити 23 вакантні посади в суді. Тут важливо, щоб він відбувався із залученням Громадської ради міжнародних експертів, яка разом із ВККС має забезпечити відбір професійних та доброчесних кандидатів. 

Без якісного відбору суддів ми не зможемо поліпшити ефективність розгляду справ про корупцію на найвищому рівні. Але видається, що це суперечить бажанням окремих парламентарів — вони створили Тимчасову слідчу комісію, активності якої викликають у Європейської комісії серйозні застереження в питанні дотримання балансу між різними гілками влади. На наш погляд, такі застереження цілком виправдані — представники ТСК приймають рішення, які свідчать про серйозне втручання у роботу судової гілки влади.

Поза увагою широкого загалу зазвичай проходить те як виконують вироки ВАКС. Єврокомісія не приділяла цьому окремої уваги у своєму звіті, однак завважила про проблеми виконання судових рішень загалом — безвідносно до системи кримінальної юстиції. Ми ж нагадаємо, що дотепер немає якісної системи збору даних про виконані покарання ВАКС. Це не дозволяє оцінювати фактичний стан реалізації вироків — у тому числі й щодо того, як конфіскують майно в засуджених осіб, а також рівень виконання інших покарань.

До речі, Єврокомісія цілком обґрунтовано звернула увагу на конфіскацію майна, а точніше недостатню кількість випадків такої конфіскації. І вказала, що чинному законодавству бракує можливості арешту для розширеної конфіскації, а також потрібно вдосконалити підстави для застосування спеціальної конфіскації. Це цілком відповідає рекомендаціям наших досліджень, реалізація яких не дозволить усіляким мідасам зберігати незаконні статки.

***

Як бачимо, Європейська комісія сформулювала конкретні вимоги, які Україна має виконати для продовження руху до ЄС. По суті, це список системних проблем, що роками блокують ефективну боротьбу з корупцією і які потрібно терміново розв’язати.

Україна вже пройшла значну частину шляху до ЄС. Створено спеціалізовані антикорупційні органи, прийнято багато необхідних законів, є вироки у резонансних справах. Але зараз настав момент, коли Європа дивиться не на створення інституцій, а на їхню реальну ефективність. 

Останні розслідування НАБУ і САП дають надію, що і рівень такої ефективності, й усвідомлення цього факту суспільством надалі зростатиме. Активність представників влади у придушенні незалежності антикорупційних органів, регулярне перешкоджання їх роботі свідчать про те, що антикорупційні інституції стають все небезпечнішими для найбільш закоренілої та інституціоналізованої корупції. 

Але створення НАБУ, САП і ВАКС — це не пункт у міжнародних договорах, а реакція на відповідний запит українського суспільства після Революції Гідності. І тому подальше посилення їх можливостей та збереження найкращих практик дозволить забезпечити невідворотну кримінальну відповідальність для тих, хто в період екзистенційної загрози для існування української держави розмірковує над новими схемами. Щоб уже ні в кого не виникало питання, чи слід будувати захисні споруди для обʼєктів електрогенерації, а також яким чином структурувати потоки так, щоб до них не дотягнулись руки правоохоронних органів. Бо все одно дотягнуться.

 

Ефективність НАЗК

Порівняно з торішнім звітом про розширення Єврокомісії щодо України цього року єврокомісари були значно критичнішими у своїй оцінці роботи Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). Хоча деякі рекомендації перекочували з попереднього звіту, додалося багато нових. 

Так, Комісія рекомендувала насамперед:

1. розширити персональний обсяг декларантів щодо патронажу високопосадовців та спростити й удосконалити процедури перевірки декларацій.
2. зміцнити спроможності та фокус НАЗК для виявлення необґрунтованих активів.

Ці рекомендації повністю узгоджуються з нашими, які ми описували як у цьогорічному Тіньовому звіті, так і в попередньому.

У цьому контексті Єврокомісія зазначила, що загалом, НАЗК зберігає свою центральну роль у формуванні антикорупційної політики та запобіганні корупції. Втім вона також висловила занепокоєння щодо його неупередженості та ефективності в деяких функціях. Комісія закликала Агентство терміново виконати всі рекомендації звіту, оприлюдненого у липні 2023 року комісією з незалежної оцінки ефективності НАЗК. Наступну таку оцінку потрібно провести без подальших зволікань, застосовуючи надійну методологію та критерії — ще одна вкрай важлива рекомендація від єврокомісарів, яку ми повністю підтримуємо.

Також в ЄС підкреслили, що Агентству необхідно забезпечити, щоб його внутрішні процеси регулювалися через обов’язкові підзаконні акти, а не через необов’язкові рекомендації чи подібні документи. Про цю проблему також неодноразово згадано як у звіті аудиту НАЗК, так і у нашій аналітиці.

Важливо, що у звіті також йдеться про необхідність зміцнити систему е-декларування задля ефективного запобігання та виявлення необґрунтованих активів, що теж перегукується з нашими рекомендаціями. Так, Комісія вказала, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються (автоматизованого) процесу перевірки, зокрема методології перевірки та застосованого ризик-орієнтованого підходу. 

Також Комісія відмітила, що слід забезпечити певний ступінь зовнішнього нагляду за логічним та арифметичним контролем декларацій (ЛАК). Ми ще у 2021 році закликали Агентство зробити правила ЛАК доступними, адже саме вони визначають рівень ризикованості декларації і її подальший відбір на перевірку. Оприлюднення цих правил у попередні роки дозволяло громадським експертам виявляти в них недоліки та пропонувати способи їх усунення. Наразі немає можливості оцінити, чи визначені НАЗК правила є достатньо ефективними.

Попри цю критику, у звіті позитивно оцінено ефективність та результати моніторингу способу життя публічних посадовців (МСЖ). ТІ Ukraine не поділяє цю позицію, адже чинна процедура МСЖ не є належно врегульованою та фактично дублює собою зміст повної перевірки декларацій. Ба більше, при проведенні цього виду контролю НАЗК не застосовує автоматизований розподіл серед уповноважених осіб. Це загрожує тим, що конкретні категорії декларантів або навіть окремих людей перевірятимуть спеціально визначені працівники НАЗК — відповідно існує імовірність політичного впливу на процес. 

Загалом Комісія підкреслила, що необхідно приділяти більше уваги практичному застосуванню інструментів фінансового контролю до високопосадовців. Адже в межах оцінюваного періоду повідомлялося про багато звинувачень у необґрунтованих активах та прихованому майні. Парламент повинен додатково збільшити покарання за необґрунтовані активи та зменшити застосовні пороги, щоб зробити режим санкцій більш релевантним та ефективним. Крім того, обов’язок декларувати активи також повинен охоплювати патронаж приватних офісів високопосадовців, включаючи радників та помічників. Повністю підтримуємо ці рекомендації.

У звіті про розширення також порушили проблему недостатнього людського ресурсу НАЗК. Зокрема там вказано, що для залучення та утримання кваліфікованих працівників необхідний конкурентний рівень заробітних плат, а також чітка внутрішня кадрова політика. Крім того, Агентство створило секторальні експертні підрозділи, яких тепер треба уповноважити надавати додаткову методологічну підтримку антикорупційним підрозділам та посадовим особам публічних органів та державних підприємств. Так само повинні бути посилені навички, професіоналізм та підзвітність антикорупційних уповноважених. Ми погоджуємося, що кадрове забезпечення НАЗК має бути посилене, зважаючи на велике навантаження, зокрема через центральну роль Агентства в антикорупційному мейнстрімінгу у переговорах з ЄС.

У розділі щодо ефективності Єврокомісія вказала на те, що кількість повідомлень про корупцію, отриманих НАЗК, значно зросла — з 534 у 2023 році до 982 у 2024-му, але кількість підтверджених викривачів впала з 25 у 2023 році до 17 у 2024-му. Лише невелику кількість осіб засудили у кримінальних провадженнях на основі повідомлень викривачів (0,47% проваджень на рівні звичайних судів; 5% у провадженнях ВАКС).

Згадали у Комісії і про антикорупційну експертизу законопроєктів з боку НАЗК та профільного комітету ВРУ. На переконання єврокомісарів, яке узгоджується з нашим, наразі така експертиза не є систематичною, а рекомендації, надані Агентством за її результатами, не виконуються послідовно.

Щодо стратегічних документів, то Єврокомісія оцінила як обмежений вплив Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки та Державної антикорупційної програми через розрив у їх виконанні, що вказує на необхідність загальнодержавної участі.

Комісія закликала розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму без зволікань у прозорий та інклюзивний спосіб. Вони повинні включати амбітний, але реалістичний рівень пріоритетних заходів у сферах, найбільш схильних до корупції, таких як публічні закупівлі, відбудова, енергетика, інфраструктура, будівництво та управління землею, судова система та правоохоронні органи, митниця та оподаткування, видобувні галузі та природні ресурси. Щоб уникнути проблем з виконанням майбутньої стратегії, необхідно зміцнити спроможності та ресурси, зокрема на рівні НАЗК. Крім того, потрібно терміново посилити правозастосовні структури та регулярну участь (високорівневих) політичних координаційних органів. Усі ці рекомендації також перегукуються з описаними нами у Тіньовому звіті.

Крім того, Комісія справедливо відмітила, що більшість публічних органів ухвалили антикорупційні програми, але вони рідко знешкоджують корінні причини корупції, і НАЗК має посилити свій контроль якості за ними. Певні органи місцевого самоврядування та менші державні підприємства не зобов’язані розробляти такі програми, що залишається проблемою, яку потрібно вирішити.

Наостанок у звіті згадується, що НАЗК необхідно розвивати свої спроможності для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Це нова сфера відповідальності Агентства, яка на наше переконання справді потребує додаткової уваги.

Таким чином, щодо роботи НАЗК Єврокомісія рекомендувала:

• розширити перелік декларантів щодо патронажу приватних офісів високопосадовців;
• спростити й удосконалити процедури перевірки декларацій; 
• зміцнити спроможності та фокус НАЗК для виявлення необґрунтованих активів;
• терміново виконати невиконані рекомендації звіту за результатами незалежної оцінки ефективності органу у 2023 році та забезпечити вчасне проведення нової оцінки за оновленою методологією;
• забезпечити регулювання внутрішніх процесів НАЗК через обов’язкові підзаконні акти;
• оприлюднити ЛАК для контролю за його застосуванням;
• посилити кадрове забезпечення НАЗК, зокрема, через збільшення оплати праці;
• розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму без зволікань у прозорий та інклюзивний спосіб; 
• розвивати спроможності НАЗК для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання.

Про що не згадала Єврокомісія?

Попри вичерпні рекомендації щодо підготовки наступного циклу антикорупційної політики, Комісія коротко висловилася про обмежений вплив чинних стратегічних документів. У торішньому звіті йшлося про необхідність запровадження санкцій за систематичне невиконання заходів ДАП, що було доволі конкретно. Водночас цьогоріч єврокомісари обмежилися лише загальною думкою про необхідність загальнодержавної участі. У нашому Тіньовому звіті описані конкретні проблеми виконання чинної Антикорупційної стратегії та ДАП і рекомендації, як їх вирішити.

Цього року Єврокомісія також не згадала про недоліки Єдиного порталу повідомлень викривачів. Вони включають вимогу викривачу надати юридичну кваліфікацію можливого правопорушення на етапі подання повідомлення, можливість керівника викривача бачити архів таких повідомлень, відсутність TOR-версії порталу та інші невідповідності найкращим стандартам анонімності та конфіденційності. Також не згадали у звіті про виклики електронної звітності політичних партій через реєстр Politdata.

Висновок

Цьогорічна оцінка роботи НАЗК Європейською Комісією покриває фактично всі проблеми діяльності Агентства, які давно критикує громадськість. Попри спірну позицію щодо моніторингу способу життя декларантів, ЄК доволі вичерпно описала необхідні реформи системи фінансового контролю з наголосом на прозорість та інклюзивність. Оновлення в цій сфері має стати пріоритетом для НАЗК, і ми сподіваємося, що Агентство таки дослухається до ЄС.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

У порівнянні з попереднім звітом Єврокомісії, який відзначив, що Україна має певний прогрес у боротьбі з корупцією, цьогоріч прогрес у сфері оцінили як обмежений. Комісія відзначила, що її рекомендації з минулого року були частково виконані й залишаються актуальними. 

При цьому у звіті вказано, що кількість обвинувальних актів у справах НАБУ зросла, тоді як загальна кількість підозрюваних та обвинувачених осіб дещо знизилася. Водночас кількість обвинувальних актів у справах про корупцію, розслідуваних Національною поліцією (НПУ), Державним бюро розслідувань (ДБР) та Бюро економічної безпеки (БЕБ) зменшилася. Багато справ залишилися без судового рішення, також збільшилася кількість закритих проваджень. Ми звертали увагу на цю проблему у Тіньовому звіті і підкреслювали, що причини збільшення кількості закритих справ потрібно якісно проаналізувати. Водночас необхідно вдосконалити механізми статистичної звітності, щоб результати роботи органів досудового розслідування та судового розгляду були більш порівнюваними.

Єврокомісія відзначила, що кількість справ, розглянутих Вищим антикорупційним судом (ВАКС), залишається на рівні, подібному до попереднього року, тоді як кількість винесених вироків, включаючи остаточні обвинувальні вироки, дещо зросла. 

Однак ЄК звертає увагу на критичну проблему: середня тривалість розгляду в суді є дуже високою, що призводить до накопичення справ. Ми неодноразово наголошували на цій проблемі у наших звітах з моніторингу роботи ВАКС.

Це питання стало ще гострішим через неефективний другий конкурсний добір суддів ВАКС, що може призвести до ще більшого перевантаження суду через незаповнені вакантні посади. Тому надзвичайно важливо успішно завершити новий конкурс на позиції суддів ВАКС із залученням Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), визначивши доброчесних та професійних суддів. Також, щоб усунути значні затримки, зменшити відставання справ та скоротити час розгляду, ВАКС слід розробити комплексну стратегію для забезпечення ефективності судочинства.

Єврокомісія констатує позитивний прогрес у цивільній конфіскації, однак визначає критичною проблемою низьку кількість арештів та остаточних конфіскацій активів у справах про корупцію високого рівня. Тут необхідний подальший прогрес, у тому числі шляхом проведення ефективних паралельних фінансових розслідувань. І цю проблему також слід вирішувати з урахуванням заходів, визначених у відповідній Дорожній карті.

Єврокомісія констатує, що правова база для боротьби з корупцією створена, але її потрібно далі зміцнювати. 

При цьому Україна повинна продовжити строки давності та переглянути підстави для їх переривання та зупинення відповідно до європейських стандартів, щоб забезпечити достатні часові рамки для належного розслідування, судового переслідування та винесення рішень щодо корупції та пов’язаних з корупцією правопорушень. І це також узгоджується з нашими рекомендаціями з останнього звіту з моніторингу роботи ВАКС. В останній рік ця рекомендація стала ще актуальнішою через зростання кількості справ, які можуть закрити через закінчення строків давності. Дорожня карта з питань верховенства права передбачає виконання цих заходів лише до ІІ кварталу 2027 року, що є неприйнятно довгим строком.

Окрему увагу ЄК приділила законодавчим ініціативам, що звільняють певні оборонні компанії від кримінальної відповідальності або запроваджують необґрунтовані обмеження щодо кримінальної відповідальності та розслідувань, у тому числі за корупцію та інші економічні злочини. Йдеться, зокрема, про проєкт закону № 12439, який потрібно суттєво доопрацювати.

Також Єврокомісія повідомила про ризик підривання довіри громадськості до антикорупційних інституцій через необґрунтовані публічні заяви та створення у червні 2025 року Тимчасової слідчої комісії з широким мандатом для розслідування можливої корупції в правоохоронних органах, судах та судових органах. Це має ризик  виходу за межі обмежень, що випливають з поділу влади. 

Єврокомісія відзначила і те, що посада Генерального прокурора залишається політизованою. Вона рекомендувала прийняти законодавчі зміни, щоб зробити процедури відбору та звільнення Генпрокурора об’єктивнішими, прозорими та заснованими на заслугах. На цьому ми також наголошували у наших матеріалах.

Таким чином, щодо сфери боротьби з корупцією Єврокомісія рекомендувала:

• розвʼязати проблему великої тривалості судового розгляду справ про корупцію на найвищому рівні. Цьому можуть посприяти запровадження інституту протидії зловживанню справ у ВАКС;
• продовжити строки давності та переглянути підстави для їх переривання та зупинення відповідно до європейських стандартів; 
• вилучити положення про автоматичне закриття кримінальних справ через закінчення строків для досудового розслідування та переглянути поточні строки, щоб забезпечити достатній час для кримінальних розслідувань; 
• удосконалити конфіскаційні механізми та забезпечити проведення ефективних паралельних фінансових розслідувань;
• виконати всі рекомендації аудиту НАБУ; 
• усунути обмеження, що перешкоджають повному розгортанню системи іКейс; 
• надати НАБУ доступ до автономного прослуховування та незалежних судових експертиз, а також можливість прослуховувати засоби звʼязку без залучення інших органів;
• надати керівнику САП можливості розпочинати розслідування та схвалювати слідчі дії щодо членів парламенту незалежно від Генерального прокурора. 
• переглянути винятки для високопосадовців щодо одноособового розгляду справ із тим, щоб забезпечити пропорційність та вплив на ефективність судового розгляду;
• вдосконалити норми про підслідність НАБУ, а також запровадити гарантії щодо їх належного дотримання. 

Про що не згадала Єврокомісія?

У звіті Єврокомісії прямо не вказано на проблему виконання покарань у вигляді конфіскації майна, про яку ми писали в окремих дослідженнях. Однак у розділі про правосуддя йдеться про те, що Україна повинна прийняти додаткове законодавство щодо покращення виконання судових рішень, пов’язаних з грошовими та негрошовими зобов’язаннями. 

Крім цього, прямо не вказано на проблему того, що питання про дострокове звільнення засуджених осіб вирішує місцевий суд за місцем відбування покарання. Причиною для цього може бути велика увага на етапи досудового розслідування та судовий розгляд корупційних справ і незначна комунікація про результати виконання таких рішень, хоча саме вони і є головною метою всього процесу.

Висновок

Єврокомісія справедливо відзначає прогрес у формуванні track record боротьби з топкорупцією, але водночас визначає критичні системні виклики. Особливо важливими є рекомендації щодо вдосконалення строків давності, надання НАБУ автономного прослуховування, скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування та посилення ефективності конфіскації активів. Ці проблеми вимагають термінових коригувальних заходів на законодавчому та інституційному рівнях.

Боротьба з організованою злочинністю

Як минулого року, так і цьогоріч Єврокомісія відзначила певний прогрес у сфері боротьби з організованою злочинністю. У звіті вказано, що правова база частково узгоджена з acquis ЄС, але спроможність боротися з серйозною та організованою злочинністю потребує покращення.

Єврокомісія відзначає, що українські правоохоронні органи розпочали впроваджувати деякі заходи в межах загального стратегічного плану реформування (КСП). ЄК підкреслює, що постійне впровадження КСП до кінця 2027 року разом із відповідними частинами дорожньої карти верховенства права Розділу 24 є вирішальним для реформування цивільного сектору безпеки відповідно до європейських стандартів. 

Ми вважаємо цю рекомендацію важливою. Як показує наш Тіньовий звіт, План заходів до КСП містить пункти, спрямовані на посилення публічного контролю і підзвітності НПУ, ДБР та БЕБ. Однак окремі заходи потрібно вдосконалити під час розроблення проєктів нормативних актів, особливо щодо залучення незалежних (зокрема міжнародних) експертів до складу конкурсних комісій з добору керівників.

Єврокомісія відзначає, що Україна зміцнила правову базу фінансових розслідувань, коли прийняла відповідне імплементаційне законодавство. А також те, що Міністерство внутрішніх справ готує Стратегію фінансових розслідувань. Однак важливо, щоб у межах підготовки цього документу МВС провело публічні консультації з експертним середовищем. 

Єврокомісія поділяє висловлені в Тіньовому звіті рекомендації для забезпечення систематичності, ефективності та вчасності фінансових розслідувань. Для цього важливо виділити достатні ресурси, забезпечити навчання, надати доступ до необхідних баз даних та розробити практичні настанови та інструменти. 

Увагу Єврокомісії також привернув закон, який непропорційно зменшив доступ до державних реєстрів під час воєнного стану. Йдеться про те, що Президент України не почув заклики понад 50 громадських організацій та журналістів ветувати закон щодо особливостей надання відомостей публічних електронних реєстрів. Єврокомісія висловила занепокоєння цими змінами, адже розслідування фінансових злочинів часто ініціюють за повідомленнями громадянського суспільства та ЗМІ. Також ЄК звернула увагу на суперечливі поправки до Кримінального процесуального кодексу, заявленою метою яких є захист бізнесу. Вони можуть підірвати ефективність фінансових та кримінальних розслідувань економічних злочинів та слідчу незалежність БЕБ.

Позитивно у звіті Єврокомісія відзначила прийняття закону про реформу Агентства з розшуку та менеджменту активами (АРМА), який запровадив систему конкурсного відбору голови агентства, регулярні незалежні аудити та переглянуту систему управління активами. Однак звернула увагу на те, що для повного впровадження реформи потрібно прийняти відповідне імплементаційне законодавство, а також провести незалежну оцінку ефективності Агентства. Йдеться, на наш погляд, передусім про зміни до КПК України, щоб забезпечити ефективну взаємодію АРМА та органів прокуратури.

Суголосно із нашим Тіньовим звітом Єврокомісія відзначила, що багато вироків за відмивання доходів винесли на основі угод про визнання вини з подальшим звільненням без відбуття тюремного ув’язнення. Вона зазначила, що фінансовим розслідуванням все ще заважає відсутність надійної інформації про власність на майно, структуру компаній, банківські записи та транскордонні операції. Підхід «слідуй за грошима» значною мірою відсутній.

У звіті ЄК також вказала на проблему відсутності консолідованої статистики конфіскацій, а також згадала, що менше 3% розшуканих АРМА активів передані йому в управління. Аудит Агентства Рахунковою палатою виявив деякі недоліки в управлінні активами та у відборі управителів, які слід усунути у світлі реформи АРМА.

Єврокомісія відзначила, що призначення очільника Держфінмоніторингу (ДСФМ) відбулося без конкурсу з огляду на положення законодавства про воєнний стан і підкреслила, що ДСФМ повинна мати необхідні спроможності та ресурси, щоб ефективно виковувати свій мандат, зокрема забезпечувати своєчасну та якісну розвідку.

Важливо, що повз увагу ЄК не пройшло те, що чинні правила та судова практика щодо недопустимості доказів, зібраних неуповноваженим правоохоронним органом, разом із нечітким поділом та фрагментацією компетенцій, підривають боротьбу зі складними формами організованої злочинності та збільшують ризик корупції. Йдеться про практику Верховного Суду визнавати недопустимими докази, зібрані з порушенням правил підслідності. На жаль, такі приклади все ще трапляються.

Загалом щодо фінансових розслідувань, конфіскацій та менеджменту правоохоронних органів Єврокомісія рекомендувала:

• впроваджувати Комплексний стратегічний план реформування правоохоронних органів (КСП) до кінця 2027 року разом із відповідними частинами дорожньої карти верховенства права Розділу 24;
• забезпечити ефективність фінансових розслідувань через виділення достатніх ресурсів та баз даних, щоб такі розслідування проводилися систематично, ефективно та на ранній стадії паралельно з кримінальними розслідуваннями; 
• прийняти законодавчі норми щодо запровадження реєстру банківських рахунків та усунення законодавчої прогалини щодо віртуальних активів;
• відновити доступ до інформації права на нерухоме майно, зареєстроване за будь-якими юридичними особами в електронній формі; 
• не приймати суперечливі поправки до КПК щодо начебто «захисту бізнесу», які насправді спрямовані на підрив ефективності фінансових та кримінальних розслідувань економічних злочинів;
• удосконалити механізми конфіскації активів,  щоб забезпечити можливість досудового арешту активів з метою розширеної конфіскації та конфіскації доходів («спеціальна конфіскація»). А правила щодо конфіскації без обвинувального вироку в кримінальних провадженнях повинні бути далі узгоджені з Директивою ЄС про стягнення та конфіскацію активів;
• посилити спроможності Держфінмоніторингу; 
• запровадити прозорі процедури добору керівників НПУ та ДБР;
• усунути недоліки роботи АРМА у світлі триваючої реформи. 

Про що не згадала Єврокомісія?

Хоч ЄК звертає увагу на реформу АРМА, вона не оцінює, наскільки ефективно виконується Стратегія повернення активів. Водночас можемо зазначити, що на кінець 2025 року, згідно з Планом заходів на її виконання, повинні бути впроваджені заходи, зокрема, щодо реформи конфіскаційного механізму. На жаль, їх реалізації ми не бачимо.

Також, попри те, що у звіті прямо вказано, що очільника Держфінмоніторингу призначили без конкурсу, Єврокомісія не звернула увагу, що за чинним законодавством не передбачено якісних конкурсних процедур, хоча на посади в антикорупційних органах такі конкурси проводять.

Висновок

Україна має достатньо серйозне домашнє завдання у сфері боротьби з організованою злочинністю, і від його виконання залежить, у тому числі ефективність боротьби із корупцією. Адже корупція є невідʼємним елементом, який обумовлює існування організованої злочинності, а через необґрунтовані переслідування та інституційні конфлікти між НАБУ-САП та іншими органами досудового розслідування розмивається фокус уваги та втрачаються цінні ресурси. 

Регіональна політика 

Перш за все, Єврокомісія відзначила прогрес у законотворенні у сфері регіональної політики, зокрема затвердження Плану дій на 2025–2027 роки щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на 2024–2027 роки. Водночас у Звіті підкреслено, що згаданий План, а також стратегії розвитку громад мають тісніше інтегрувати вимоги реформи управління публічними інвестиціями. До того ж наголошують на важливості розвитку цифрових інструментів, першочергово системи DREAM (яка є «банком» публічних інвестиційних проєктів у межах реформи). 

У вимірі планування на місцевому рівні ЄК загалом бачить потребу в «уточненні та впорядкуванні змісту й структури місцевих стратегічних документів». Такі документи ОМС радять логічно поєднувати з джерелами фінансування. Тобто стратегувати потрібно, орієнтуючись на оцінку реальних потреб та спроможностей.

Єврокомісія також відзначила низку інших рішень на центральному рівні. Йдеться про такі кроки, як призначення Віцепрем’єр-міністра з питань відновлення – Міністра розвитку громад та територій головою Міжвідомчої координаційної комісії; передбачення у держбюджеті 2025 року фінансування на відновлення Державного фонду регіонального розвитку тощо. На думку ЄК, Україна має докласти більше зусиль до створення правової системи, що залучала б місцеву владу, громадськість та партнерів до всіх етапів планування — у дусі Європейського кодексу поведінки щодо партнерства. 

У Звіті простежується акцент на прозорому та підзвітному управлінні фінансами, особливо в питаннях відновлення. Єврокомісія рекомендує розробити підхід до звітування про використання коштів Ukraine Facility та інших джерел фінансування, аби весь процес відповідав принципам політики згуртованості ЄС — субсидіарності (щоб рішення ухвалювались на рівні, де вони реалізовуватимуться), ефективності (щоб кошти приносили відчутний результат), підзвітності (щоб влада пояснювала свої дії) та участі субнаціональних органів у прийнятті рішень (щоб громади реально впливали на розподіл ресурсів).

Для органів місцевого самоврядування це означає: планувати проєкти відновлення з урахуванням реальних потреб громади, прозоро використовувати виділені кошти, регулярно звітувати, залучати громадськість до прийняття рішень і забезпечувати контроль за ефективністю та доцільністю використання ресурсів. 

Зі схожими рекомендаціями Єврокомісія торкається теми аудиту та контролю: відзначає, що внутрішні та зовнішні аудиторські функції існують (зокрема Рахункова палата, яка тепер має повноваження перевіряти місцеві бюджети), однак їхня робота ще не відповідає міжнародним стандартам. Реалізацію аудиту на рівні громад звіт характеризує як «нерівномірно ефективну». Для місцевої влади це може стати можливістю посилити власні механізми внутрішнього контролю та фінансової прозорості: за даними програми «Прозорі міста», окремі підрозділи внутрішнього аудиту функціонують менш ніж у третині зі 100 найбільших міст України, і лише чотири з них звітують про результати своєї роботи.

Таким чином, Єврокомісія рекомендує органам місцевого самоврядування:

• розробити чи оновити стратегічні документи громад на основі оцінки потреб та ресурсів. Підкріпити стратегії планами реалізації;
• підтримувати діалог з громадськістю, представниками бізнесу та міжнародними партнерами через належну комунікацію та проактивне залучення;
• використовувати систему DREAM для управління та контролю за проєктами відновлення;
• посилити прозорість в управлінні фінансами за допомогою регулярного звітування про використання бюджетних коштів; 
• розвивати чи розширити механізми внутрішнього аудиту та контролю. 

Про що не згадала Єврокомісія? 

Єврокомісія говорить про адміністративні спроможності у сфері регіональної політики лише на рівні Міністерства розвитку громад та територій. Водночас у звіті не приділено уваги кадровій стійкості місцевого самоврядування, яка залишається одним із викликів для громад у воєнний час.  

Окрім того, Єврокомісія розглядає вимір боротьби з корупцією на регіональному рівні крізь призму контролю та аудиту, тоді як не менш важливим є розвиток локальної антикорупційної інфраструктури — посилення ролі уповноважених із питань запобігання корупції, затвердження та реалізація місцевих антикорупційних програм, навчання з питань доброчесності тощо.

Висновки

Орієнтуючись на вказівки Єврокомісії, місцева влада сприяє євроінтеграційному поступу України та відкриває для себе можливості зміцнити управління, підвищити довіру та перейти до сталих практик прозорості. Від того, наскільки послідовно та якісно громади вибудують прозорі фінансові процеси, стратегічне планування та взаємодію з мешканцями, залежить їхня готовність до європейських правил гри.

Фінансовий контроль

Зовнішній аудит

У цьогорічному звіті Єврокомісія вперше за останні роки високо оцінила прогрес України у сфері зовнішнього аудиту. Значну роль у цьому відіграли зміни до Закону «Про Рахункову палату», ухвалені наприкінці минулого року. Вони допомогли наблизити національне законодавство до Міжнародних стандартів для вищих органів аудиту (ISSAI) та розширили мандат Рахункової палати (РП), що, зокрема, було однією з рекомендацій Єврокомісії у 2024 році.

Втім, ключова рекомендація щодо діяльності вищого органу аудиту країни залишилася майже незмінною порівняно з минулим роком: необхідно посилити політичну та фінансову незалежність Рахункової палати, а також зміцнити її адміністративну спроможність, зокрема через завершення формування її менеджменту. І за останній рік ця рекомендація стала ще більш актуальною.

Щоб посилити політичну незалежність органу у 2024 році, змінами до закону, зокрема, запровадили оновлену процедуру конкурсного відбору членів Рахункової палати — з переважним правом голосу міжнародних експертів та акцентом на прозорості. Проте за понад 10 місяців конкурс так і не розпочався через неспроможність парламенту сформувати дорадчу групу експертів (ДГЕ), яка має здійснювати відбір кандидатів. TI Ukraine закликала парламентарів зважити досвід та репутацію експертів та утворити ДГЕ, щоб розблокувати конкурс.

У контексті необхідності посилити адміністративну спроможність органу варто відзначити, що в Рахунковій палаті вакантними залишаються понад третина (35%) посад державних аудиторів. Після затвердження Порядку конкурсного відбору наприкінці січня 2025 року та переведення чинних працівників на посади державних аудиторів орган оголосив лише два конкурси — обидва у липні 2025 року. За їх результатами призначили лише 15 державних аудиторів, що становить приблизно 3% від штатної чисельності. За таких умов забезпечення ефективної роботи Рахункової палати залишається під питанням, особливо з огляду на суттєве розширення її контрольних повноважень — про це зазначає і Єврокомісія у своєму звіті.

Попри прогрес у вдосконаленні національного законодавства, повна відповідність міжнародним стандартам все ще залишається викликом. Європейські експерти підкреслюють, що Рахункова палата має не лише продовжувати впроваджувати затверджені методики аудиту у своїй роботі, а й створити механізми контролю якості, щоб регулярно оцінювати ефективність цих аудитів. Це дозволить гарантувати їх відповідність міжнародним стандартам щодо прозорості та підзвітності.

Втім, не з усіма висновками та рекомендаціями ЄК стосовно роботи Рахункової палати можна погодитися.

Що стосується фінансової незалежності органу, то наприкінці 2024 року посадових осіб РП, включно з державними аудиторами, вивели з-під дії Закону «Про державну службу» та встановили розміри їхніх посадових окладів і доплат безпосередньо у профільному законі, що залишає їх поза впливом уряду. Крім того, у січні 2025 року парламент вніс зміни до Бюджетного кодексу, якими запровадив особливу процедуру розгляду бюджетних запитів Рахункової палати урядом та парламентом. Тож у цьому контексті рекомендація ЄК щодо подальшого посилення фінансової незалежності Рахункової палати виглядає дискусійною.

Європейські експерти у своєму звіті також відзначили прогрес у моніторингу виконання рекомендацій за результатами аудитів та розробці спеціалізованих ІТ-інструментів. Вимогу щодо здійснення такого моніторингу і оприлюднення його результатів закріпили в Законі «Про Рахункову палату» наприкінці 2024 року. Водночас Регламент РП передбачає, що моніторинг має здійснюватися відповідно до затвердженого органом порядку. Втім, ані серед оприлюднених внутрішніх документів Рахункової палати, ані в матеріалах щодо реалізації рекомендацій немає згадок про відповідний Порядок моніторингу виконання рішень. Це дає підстави припускати, що такий документ не було затверджено.

Таким чином, для подальшого євроінтеграційного поступу у сфері зовнішнього аудиту, Україні необхідно:

• посилити політичну та фінансову незалежність Рахункової палати, а також зміцнити її адміністративну спроможність, зокрема через завершення формування її менеджменту.

Крім того, Рахунковій палаті Єврокомісія рекомендувала:

• надати пріоритет ефективному впровадженню затверджених методик аудиту на основі Міжнародних стандартів для вищих органів аудиту у своїй роботі;
• розробити надійні механізми забезпечення якості для регулярної оцінки ефективності своїх аудитів, гарантуючи їх відповідність міжнародним стандартам прозорості та підзвітності;
• відбирати аудити для включення до плану роботи на 2026 рік на основі оцінки ризиків та впливу;
• збільшити кількість аудитів консолідованої фінансової звітності суб’єктів державного сектору та бюджетів у 2026 році.

Висновки

У своєму звіті Єврокомісія позитивно оцінила прогрес України у сфері зовнішнього аудиту. Однак варто зазначити, що вона звернула увагу радше на поступ в ухваленні законодавчих змін. На нашу думку, Україні була б корисна також критика щодо відсутності реальної імплементації цих нововведень. Зокрема, щодо того, що за більш ніж 10 місяців український парламент так і не спромігся зробити ключовий крок для посилення політичної незалежності Рахункової палати — сформувати комісію для запуску конкурсного відбору її членів.

Що стосується наданих рекомендацій, то більшість із них – за винятком посилення фінансової незалежності Рахункової палати – є актуальними та загалом узгоджуються з позицією TI Ukraine. 

Захист фінансових інтересів ЄС

Одним із пріоритетних напрямів удосконалення системи фінансового контролю у процесі євроінтеграції України є забезпечення належного захисту фінансових інтересів ЄС. Особливої актуальності це питання набуло після старту програми макрофінансової допомоги Ukraine Facility, яка передбачає 50 млрд євро від ЄС у вигляді грантів та кредитів на підтримку відновлення, реконструкції та модернізації України на період з 2024 по 2027 роки.

У вересні минулого року в межах запровадження національного механізму координації взаємодії органів державної влади для захисту фінансових інтересів України та ЄС уряд уповноважив Державну аудиторську службу України здійснювати функції Служби координації боротьби із шахрайством. Додатково Україна зобов’язалася в межах Ukraine Facility до кінця 2025 року внести зміни у законодавство, щоб посилити спроможність Держаудитслужби у сфері захисту фінансових інтересів ЄС (йдеться про гармонізацію наших практик з міжнародними стандартами) та підвищити ефективність заходів щодо моніторингу закупівель.

Станом на початок листопада відповідні зміни до законодавства не були прийняті, тож Єврокомісія сформулювала подібну за змістом рекомендацію: відповідно до Плану для України внести зміни до законодавства про фінансовий контроль щодо зміцнення системи державного фінансового контролю, включаючи роль і повноваження Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС.

TI Ukraine підтримує відповідну рекомендацію. Раніше ми наголошували, що при виконанні Держаудитслужбою повноважень Служби координації боротьби із шахрайством можуть виникнути проблеми на рівні національного законодавства. Держаудитслужба повинна сприяти Європейському управлінню з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF) в проведенні адміністративних розслідувань та перевірок на території України. Але її фахівці не мають достатніх повноважень для доступу до документів та інформації, які знаходяться в суб’єктів господарювання та фізичних осіб, але можуть бути потрібні для розслідування порушень в межах Ukraine Facility. Тому без внесення змін до законодавства розслідування можливих зловживань з коштами ЄС може виявитися суттєво ускладненим.

Єврокомісія у своєму звіті відзначила часткове узгодження національного законодавства України з acquis ЄС у сфері захисту фінансових інтересів ЄС. Водночас вона рекомендувала Україні повністю адаптувати законодавство до вимог Директиви ЄС щодо боротьби з шахрайством, яке завдає шкоди фінансовим інтересам Європейського Союзу. Це дозволить компетентним національним органам ефективно співпрацювати з OLAF під час проведення слідчих дій в Україні, включаючи перевірки на місці та доступ до інформації, яка міститься в національних базах даних і стосується відповідних розслідувань.

У контексті захисту фінансових інтересів ЄС згадується і необхідність розробити та впровадити Національну стратегію боротьби з шахрайством для захисту коштів ЄС. Відповідне завдання покладене саме на Державну аудиторську службу України, втім інформація про затвердження такої стратегії в публічному просторі відсутня.

У сфері захисту фінансових інтересів ЄС Єврокомісія рекомендувала:

• внести зміни до законодавства про фінансовий контроль щодо зміцнення системи державного фінансового контролю, включаючи роль і повноваження Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС;
• адаптувати національне законодавство до вимог Директиви ЄС щодо боротьби з шахрайством, яке завдає шкоди фінансовим інтересам Європейського Союзу;
• розробити та впровадити Національну стратегію боротьби з шахрайством для захисту коштів ЄС.

Висновки

Підсумовуючи, рекомендації Єврокомісії щодо забезпечення належного захисту фінансових інтересів ЄС видаються обґрунтованими та значною мірою збігаються з позицією ТІ Ukraine.

Внутрішній аудит

За напрямом внутрішнього аудиту Україна лише частково виконала торішню рекомендацію Єврокомісії — експерти відмітили у звіті законодавчі зміни, які: 

• оновили визначення «внутрішнього аудиту» відповідно до Глобальних стандартів внутрішнього аудиту; 
• уточнили та посилили управлінську відповідальність за функціонування внутрішнього контролю та здійснення внутрішнього аудиту; 
• передбачили створення аудиторських комітетів у ключових розпорядників бюджетних коштів.

Втім, як і у попередньому звіті, ключова рекомендація не змінилася: Україні необхідно підвищити якість внутрішнього аудиту в державному секторі шляхом застосування нових Глобальних стандартів внутрішнього аудиту та посилення ролі й спроможності Департаменту гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Мінфіну.

Примітно, що у звіті за 2025 рік повторюються не лише рекомендації за відповідним напрямом, але й згадки з торішнього звіту, зокрема про «створення стратегічної основи для внутрішнього аудиту в рамках стратегії реформування управління державними фінансами на 2022–2025 роки» та «створення комісії із сертифікації функції внутрішнього аудиту при Міністерстві фінансів». Це наштовхує на висновок про відсутність суттєвого прогресу у сфері внутрішнього аудиту.

Отже, у сфері внутрішнього аудиту Єврокомісія рекомендувала:

• підвищити якість внутрішнього аудиту в державному секторі шляхом застосування нових Глобальних стандартів внутрішнього аудиту;
• посилити роль й спроможність Департаменту гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Мінфіну.

Публічні закупівлі

Оцінюючи сферу публічних закупівель, Єврокомісія констатувала, що Україна має певний рівень підготовки та досягла обмеженого прогресу. Торішні рекомендації були виконані лише частково і залишаються чинними. 

Прогрес цьогоріч став можливим насамперед завдяки впровадженню Стратегії реформування системи публічних закупівель на 2024-2026 роки (далі — Стратегія) та її Плану дій. Зокрема, Єврокомісія позитивно відмітила кроки щодо професіоналізації замовників, розвитку системи Prozorro, підвищення прозорості та ефективності. 

Водночас Єврокомісія рекомендує скоригувати Стратегію, щоб більш чітко визначити цілі, завдання та показники їх виконання. Проєкт DOZORRO TI Ukraine також звертав на це увагу, адже подекуди індикатори зараз більше вказують на процес, аніж на досягнення конкретного результату. 

Ще однією ціллю вдосконалення Стратегії має стати оптимізація заходів контролю та боротьби з корупцією. Зокрема, механізм відмови учасникам в участі в закупівлях має стати більш ефективним з усіх підстав, передбачених acquis ЄС, особливо у зв’язку з корупційними злочинами. Також у звіті згадуються критерії доброчесності для учасників тендерів — потрібно забезпечити, щоб цих вимог дотримувались.

Єврокомісія нагадала, що в Україні немає окремої антикорупційної стратегії саме для сфери закупівель і вона потребує затвердження. Проте, сподіваємось, вже наступного року публічним закупівлям буде присвячена окрема частина Антикорупційної стратегії держави. Зараз вона перебуває в розробці, і TI Ukraine готує дослідження про головні корупційні проблеми сфери, результати якого мають лягти в її основу. Закликаючи ухвалити Антикорупційну стратегію без затримок, Єврокомісія згадує публічні закупівлі серед сфер, що найбільше схильні до корупції і мають бути включені до неї насамперед.

За оцінкою Єврокомісії, закупівельне законодавство досі залишається частково узгодженим з acquis ЄС. Новий закон про публічні закупівлі, який сама Єврокомісія називає довгоочікуваним, поки не прийнято. Триває доопрацювання законопроєкту №11520 та його підготовка до розгляду у другому читанні. 

Натомість влітку Верховна Рада ухвалила новий закон про публічно-приватне партнерство (ППП), що також входить до закупівельного розділу Угоди про асоціацію. Проте Єврокомісія відзначає, що він має істотні розбіжності з acquis ЄС, зокрема не повністю урівнює можливості доступу до ППП українським та європейським компаніям. Тож цей закон потрібно доопрацювати, а систему ППП та концесій — зробити більш привабливою для інвестицій. TI Ukraine зазначала про ризики і проблеми законопроєкту, як-от недостатню прозорість процедур та зашироку дискрецію конкурсних комісій.

Тож головна рекомендація на найближчий рік, як і торік — досягти прогресу у приведенні законодавства про публічні закупівлі, ППП, концесії, а також оборонні закупівлі у відповідність до acquis ЄС. При цьому важливо забезпечити можливість участі європейських компаній у вітчизняних закупівлях, ППП та концесіях нарівні з українськими, без жодної дискримінації.

Загалом ми підтримуємо цю рекомендацію як неодмінну умову нашого євроінтеграційного поступу. Водночас робота над законопроєктом №11520 показала, що деякі українські підходи до регулювання та здійснення закупівель є досконалішими, ніж у країнах ЄС. Так, цьогоріч TI Ukraine надала пропозиції щодо змін у європейському регулюванні публічних закупівель ЄС під час публічних консультацій Єврокомісії.

Розглядаючи законодавство про закупівлі, Єврокомісія також зазначила у звіті про тимчасові винятки з нього. Йдеться про підстави для укладення договорів напряму замість конкурентних процедур на надпорогові суми. Таке право передбачено Постановою Кабміну №1178 від 12.10.2022 року (зі змінами), яка під час воєнного стану регулює особливості здійснення публічних закупівель. Єврокомісія зауважує, що сфера застосування винятків, пов’язаних переважно з потребами воєнного стану, була розширена. Однак, на відміну від минулого звіту, цьогоріч відсутні окремі рекомендації з цього приводу. Вочевидь, це охоплено загальною вимогою гармонізувати законодавство з acquis ЄС. Адже під час роботи над законопроєктом №11520 саме перелік винятків є однією з найбільш дискусійних частин. 

Також Єврокомісія побіжно згадує, що законодавство про право на правовий захист у сфері публічних закупівель частково узгоджено з acquis ЄС. Втім, не дає конкретних засторог чи рекомендацій, у чому полягає невідповідність іншої частини і які кроки потрібно виконати, щоб її усунути.

Натомість значну увагу приділено контролю за закупівлями. Позитивним кроком в цій царині визнали те, що Міністерство фінансів прийняло нову методологію визначення автоматичних індикаторів ризику, їх перелік та порядок застосування. Однак, як зазначено у звіті, Держаудитслужба розпочинає за ризик-індикаторами лише незначну частину моніторингів. Що стосується результатів моніторингів, за оцінкою Єврокомісії вони рідко зазнають судового оскарження, а навіть якщо зазнають — суди частіше стають на бік позивачів. 

Єврокомісари характеризують внутрішній і зовнішній контроль у закупівлях як слабкі, особливо на ранній стадії, до укладення договору. Так само — і оцінку ризиків всередині замовників, і запобігання конфлікту інтересів у сфері. Єврокомісія пов’язує обмежену ефективність внутрішнього контролю та аудиту з нестачею людських і фінансових ресурсів. Вона констатує, що лише в небагатьох випадках виявлені порушення вдається успішно усунути, особливо у випадку контрактів на великі суми.

Тож ключова рекомендація — зосередити законодавство на посиленні заходів з контролю за процедурами закупівель, зміцнити роль і можливості моніторингу. Зокрема надавати пріоритет превентивним заходам контролю на основі ризиків та ефективно реагувати на виявлені порушення. Схожі рекомендації раніше надавала ТІ Ukraine. Особливого значення цей виклик набуває для закупівель за кошти ЄС, і Єврокомісія посилається на Ukraine Plan у цих рекомендаціях.

Також цьогоріч більше уваги у звіті отримали оборонні закупівлі.  Єврокомісія відзначила запровадження посади уповноважених осіб у військових підрозділах — цю реформу чекали досить давно. Водночас вона звернула увагу, що в законодавстві й досі бракує чіткості щодо розмежування між цивільними та оборонними закупівлями, а також на випадки політичного втручання в роботу організацій, що здійснюють централізовані закупівлі для війська. Найімовірніше, ідеться про скандал зі зміною голови АОЗ взимку 2025 року, коли на посаду очільника підприємства призначили Арсена Жумаділова замість Марини Безрукової.

Що стосується практики здійснення закупівель, Єврокомісія вказала, що 68% вартості наших закупівель припадає на конкурентні процедури. Щоправда, існують розбіжності у розрахунках показника конкуренції: на думку Єврокомісії, він становив у середньому 1,55  учасника на лот, а за даними BI Prozorro — 1,59 у 2023 році і 1,88 у 2024. Втім, безспірним залишається те, що частка тендерів з одним учасником залишається високою.

Оцінюючи ці закупівлі, Єврокомісія зауважує про надмірну залежність від ціни як єдиного критерію присудження — на її думку, це вказує на дисбаланс у пріоритетності ціни над якістю. Остання теза виглядає дискусійною, адже максимальні вимоги до якості можуть бути передбачені умовами закупівлі і без нецінових критеріїв. До того ж замовники, які вважають це доцільним, мають можливість їх встановлювати — хоча і справді роблять це рідко. Також у звіті констатують обмежений прогрес у сфері обов’язкових критеріїв енергоефективності.

Єврокомісари рекомендують замовникам і надалі нарощувати свій потенціал в управлінні закупівельними процесами. Позитивно відмічено оновлення навчальних ресурсів, зокрема безкоштовні онлайн-курси. Також у звіті згадали про створення нової ЦЗО для Агентства відновлення. 

Також серед рекомендованих кроків — запроваджувати нові інструменти та електронні контракти у системі Prozorro, удосконалити взаємодію з системою DREAM та іншими державними ІТ-системами. 

А оскільки закупівлі здійснюються у всіх галузях державного управління та суспільного життя, їх згадано в багатьох розділах звіту. Наприклад, у галузі охорони здоров’я ключовим пріоритетом вважається боротьба з корупцією в медичних закупівлях, а оцінюючи розвиток транспортної сфери — Єврокомісія не оминула увагою боротьбу АТ «Укрзалізниця» з кількома випадками корупції, зокрема і в закупівельній сфері. 

Таким чином, для подальшого євроінтеграційного поступу у сфері публічних закупівель, Єврокомісія рекомендує:

• ухвалити новий закон про публічні закупівлі, ППП та концесії, зокрема усунувши дискримінаційні умови для компаній з ЄС;
• скоригувати Стратегію, з чіткішим визначенням цілей, завдань, показників їх виконання;
• посилити контроль за закупівлями, зокрема моніторинг, сфокусувавшись на превентивних ризик-орієнтованих заходах та ефективній реакції на порушення;
• оптимізувати заходи контролю та боротьби з корупцією, забезпечити, щоб підстави для відмови в участі в закупівлях відповідали acquis ЄС та реально працювали;
• охопити в майбутній Антикорупційній стратегії сферу закупівель;
• нарощувати потенціал замовників щодо управління закупівлями;
• запроваджувати нові інструменти та електронні контракти у системі Prozorro, удосконалити взаємодію з системою DREAM та іншими державними ІТ-системами. 

Про що не згадала Єврокомісія?

У сфері закупівель існують й інші проблеми, як-от неможливість оскарження кваліфікації та рішень замовників у надпорогових закупівлях електронного каталогу Prozorro Market. Втім, ця та деякі інші проблеми мають бути вирішені прийняттям законопроєкту №11520. 

Висновки

Підсумовуючи, рекомендації Єврокомісії видаються слушними та багато в чому збігаються з позиціями ТІ Ukraine. Варто сфокусувати зусилля на гармонізації законодавства з acquis ЄС, зберігаючи при цьому і власні здобутки у сфері, а також вдосконалювати контроль за закупівлями.

Відбудова 

Попри відсутність у звіті Єврокомісії окремого розділу, присвяченого відновленню, у різних частинах документа містяться згадки та рекомендації, що стосуються цієї сфери.

У звіті ЄК віднесла відновлення до сфер, найбільш вразливих до корупції, і наголосила на необхідності включити пріоритетні та реалістичні заходи з її запобігання до нової Державної антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки та відповідної Державної антикорупційної програми, які повинні бути розроблені у прозорий та інклюзивний спосіб. У цьому контексті слід зазначити, що НАЗК провело і планує надалі продовжити обговорення з експертами з громадського середовища пріоритетних проблем сфери відновлення в межах підготовки проєкту Антикорупційної стратегії.

Питання формування та реалізації стратегії відновлення має безпосередній зв’язок зі сферою регіональної політики. Попри досягнутий прогрес в процесі стратегічного планування на місцевому рівні, європейські експерти звернули увагу на необхідність раціоналізувати та уточнити зміст і структуру місцевих стратегічних документів.

Це важлива рекомендація, адже система планування та реалізації регіональної політики наразі складається з понад 20 документів на усіх рівнях урядування (національному, регіональному та місцевому). Усі ці документи так чи інакше стосуються схожих процесів планування, в тому числі і стратегічного бачення відновлення, а структура документів часто дублюється. Це, зокрема, стосується планів відновлення та програм комплексного відновлення на рівні територіальної громади, які розробляються на базі одних і тих же даних та містять подібні за змістом структурні розділи.

На інституційному рівні європейські експерти відмітили створення централізованої закупівельної організації при Державному агентстві відновлення та розвитку інфраструктури в межах експериментального урядового проєкту, щоб мінімізувати ризики та стандартизувати процедури закупівель в процесі відновлення. 

Що стосується Агентства відновлення, Єврокомісія рекомендувала активізувати зусилля для завершення процесу правового та нормативного врегулювання з метою консолідації установи як прозорої й підзвітної інституції з чітко визначеними повноваженнями та належними ресурсами для ефективної реалізації своїх завдань. Раніше Transparency International Ukraine також звертала увагу на обмежений вплив Агентства на діяльність регіональних Служб відновлення, що зумовлено їхнім статусом окремих юридичних осіб, та наголошувала на необхідності реорганізувати орган в єдину юридичну особу, щоб посилити контроль за роботою регіональних підрозділів.

Відмітили у звіті Єврокомісії й розвиток DREAM як елементу реформи управління публічними інвестиціями, що охоплює, зокрема, фінансування проєктів відновлення. Її основою є створення єдиних проєктних портфелів на центральному, регіональному та місцевому рівнях, які базуються на прозорих механізмах визначення пріоритетів, оцінки та відбору для формування портфелів проєктів державних інвестицій. Попри помітний прогрес, європейські експерти звернули увагу на необхідності офіційно визначити роль системи DREAM та забезпечити її подальше функціонування. Така рекомендація збігається з позицією TI Ukraine — статус та обов’язок застосування системи для проєктів з відновлення мають бути визначені та закріплені на законодавчому рівні.

Для суміжних з відновленням сфер Єврокомісія, зокрема, рекомендувала:

• уточнити законодавчі вимоги щодо змісту і структури місцевих стратегічних документів;
• активізувати зусилля для завершення процесу правового та нормативного врегулювання з метою консолідації Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури;
• офіційно закріпити роль системи DREAM та забезпечити її подальше функціонування.

Висновок

TI Ukraine позитивно оцінює рекомендації Єврокомісії щодо сфери відновлення, оскільки вони узгоджуються з позицією організації та підкреслюють необхідність посилення прозорості, підзвітності й узгодженості процесів відновлення. Звіт Єврокомісії звертає увагу на ключові проблеми, раніше окреслені TI Ukraine, зокрема, потребу у правовому врегулюванні статусу Агентства відновлення та підвищенні контролю за його регіональними підрозділами, упорядкуванні системи документів стратегічного планування та законодавчому закріпленні системи DREAM.

Конкурс до ВККС

Єврокомісія окремо згадала про проблему завершення участі міжнародних експертів у проведенні конкурсу на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Зокрема, вона вказала на те, що хоч повноваження майже усіх членів ВККС завершаться у 2027 році, за формування Конкурсної комісії відповідають нереформовані національні органи. Тому у звіті наголошується, що формування нової Конкурсної комісії треба припинити, а натомість продовжити участь незалежних експертів, номінованих міжнародними партнерами.

Ця рекомендація звіту є однозначно позитивною. Ми неодноразово вказували, що припинення участі міжнародних експертів у проведенні конкурсу до ВККС загрожує незалежності майбутніх конкурсів на посади суддів та створює негативний прецедент виходу незалежних експертів в одному з ключових відборів. На важливості цього наголосили також 90 громадських організацій. У парламенті уже зареєстрований законопроєкт №13382, який може продовжити участь міжнародних експертів. Однак з дня його реєстрації у червні профільний комітет Верховної Ради досі не спромігся розглянути цей нормативний акт.

Практична реалізація

Що ж до практичної частини, Єврокомісія вказала, що 68% вартості наших закупівель припадає на конкурентні процедури, із середньою кількістю учасників на лот — 1,55. Імовірно, тут є одруківка, адже вказаний показник ближчий до даних 2023 року, коли середня конкуренція становила 1,59 учасника на лот. Далі вона лише зростала, і в 2024 році була на рівні 1,88. Показник очікуваної вартості закупівель, що припадає на конкурентні закупівлі, також був вищим.

Оцінюючи ці закупівлі, ЄК зауважує про надмірну залежність від ціни як єдиного критерію присудження — на її думку, це вказує на дисбаланс у пріоритетності ціни над якістю. Остання теза виглядає дискусійною, адже максимальні вимоги до якості можуть бути передбачені умовами закупівлі і без нецінових критеріїв. До того ж замовники, які вважають це доцільним, мають можливість їх встановлювати — хоча це й справді роблять рідко.

Серед рекомендованих кроків також запроваджувати нові інструменти та електронні контракти у системі Prozorro, удосконалити взаємодію з системою DREAM та іншими державними ІТ-системами. 

«Якщо ми хочемо поступу з євроінтеграцією, нам конче необхідно нарешті доопрацювати і ухвалити новий закон про публічні закупівлі. Водночас важливо, щоб він справді повністю відповідав acquis ЄС. Це основна рекомендація ЄК вже другий рік поспіль і важлива ціль у межах першого переговорного кластера», — підсумовує Іван Лахтіонов.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Основні тези і висновки щодо боротьби з корупцією з аналізу Transparency International Ukraine

Період з вересня 2024 по липень 2025 року характеризувався змішаними тенденціями у сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю в Україні. За цей час ми стали свідками певних позитивних змін, але при цьому суспільство було стурбоване через згортання реформ та виявлення системних викликів у роботі антикорупційних інституцій. 

За результатами цього аналізу експерти TI Ukraine надали 143 рекомендації для покращення ситуації.

Серед позитивних зрушень за цей період варто згадати:

• масштабний набір нових працівників до НАБУ та САП; 
• прийняття закону, що вдосконалив порядок укладення угод у справах про корупцію. Він тав першим кроком до впорядкування цієї практики в Україні;
• формулювання Верховним Судом важливих правових позицій щодо розмежування службових злочинів;
• вжиття НАБУ заходів для підвищення рівня інформаційної безпеки;
• оновлення Кабінетом Міністрів Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки зі збереженням її ключових заходів;
• запуск реформи АРМА після певного зволікання з прийняттям відповідного закону. 

Водночас при підготовці звіту експерти TI Ukraine визначили три групи головних проблем у боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, які суттєво гальмують прогрес України на шляху до вступу в ЄС.

 

1. Сфера запобігання корупції

• НАЗК зберегло проблемні практики у сфері фінансового контролю, попри попередню критику з боку громадянського суспільства та міжнародних аудиторів. При цьому зареєстрована кількість порушень конфлікту інтересів зменшилася, що викликає сумніви щодо ефективності моніторингу високопосадовців.
• Загальний потенціал НАЗК щодо імплементації антикорупційного мейнстрімінгу, тобто інтеграції антикорупційних ініціатив у різні сфери, залишається низьким.
• Виконання заходів оновленої урядом ДАП наразі не досягає задовільного рівня. При цьому у підготовці нової Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми спостерігаються затримки.

 

2. Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

• У Кримінальному процесуальному кодексі України зберігаються норми про обов’язкове закриття кримінальних проваджень через сплив строків досудового розслідування.
• Почастішали випадки втечі підозрюваних та обвинувачених, а також зростає кількість справ ВАКС, що знаходяться під ризиком закриття через закінчення строків давності.
• Попри заклики громадськості, Верховна Рада України не вдосконалила інструменти реагування на процесуальні зловживання, тому середня тривалість розгляду справ у ВАКС сягнула 618 днів — найвищого показника за час роботи суду, з процесуальними зловживаннями у 55% справ.
• Дотепер наявна проблема ефективності конфіскації злочинних активів, а інструменти розширеної конфіскації потребують вдосконалення щодо підстав арешту майна.

 

3. Інституційна спроможність антикорупційних органів

• Наразі проведення нового аудиту діяльності НАЗК залишається на паузі через затримки з оновленням методології, критеріїв і періодом оцінки роботи органу. Водночас більшість із рекомендацій, наданих за результатами попереднього аудиту,  дотепер не втілені на належному рівні, навіть після зміни очільника НАЗК на початку 2024 року, а окремі практики ще й погіршилися.
• Після звільнення Голови АРМА ця вакантна посада має бути якомога швидше заповнена за новими правилами конкурсних процедур. А також має бути проведений аудит Агентства, передбачений новим законом.
• Вже спостерігаємо сплив строків повноважень міжнародних експертів у конкурсних комісіях на топ посади, що призведе до посилення ризиків політичного впливу на ці процеси.
• Хоч Керівник САП на сьогодні є самостійною процесуальною фігурою, певні повноваження, що стосуються ініціювання кримінальних проваджень щодо окремих суб’єктів і деяких заходів міжнародної взаємодії, досі належать лише Генеральному прокурору.

Крім зазначених проблем, TI Ukraine особливо наголошує на нових негативних тенденціях щодо обмеження інституційної самостійності антикорупційних інституцій, які виявили вже під час підготовки Тіньового звіту. Зокрема, наше занепокоєння викликав Законом України №4555-IX (законопроєкт № 12414), який у липні 2025 на 9 днів поставив під загрозу інституційну незалежність та самостійність САП та НАБУ. Прийняття цього закону супроводжувалося порушенням демократичних процедур, а також викликало гостро негативну реакцію як суспільства, так і міжнародної спільноти. 

Хоч шкідливий закон майже повністю деактивували 31 липня 2025 року, окремі його положення досі чинні та можуть мати негативні наслідки, як і спірні положення прийнятого натомість закону № 4560-IX.

Як TI Ukraine готувала свою частину Тіньового звіту

При підготовці нашої частини звіту щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю експерти Transparency International Ukraine:

• провели 22 інтерв’ю з представниками міжнародних партнерів, експертами з громадського сектору та працівниками держорганів — ми дуже вдячні респондентам за приділений ними час;
• аналізували законодавство та практику його застосування;
• вивчили інформацію з отриманих запитів від 9 державних органів;
• аналізували міжнародні стандарти, зокрема нормативні документи Європейського Союзу;
• опрацьовували офіційні та статистичні дані і на їх основі визначали тенденції в діяльності досліджуваних у звіті державних органів.

На нашу думку, такий підхід до підготовки наших розділів Тіньового звіту дозволив розробити комплексні рекомендації та оцінити поточний стану справ.

Нагадаємо, що досліджувані в Тіньовому звіті розділи 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека» входять до Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС» (Fundamentals). Він є ключовим для всього переговорного процесу, адже відкриється першим, а закриється останнім на фінальному етапі перемовин — після згоди усіх країн-членів Євросоюзу.

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у межах гранту, наданого Проєктом ЄС «Право-Justice», що імплементується Expertise France. Його зміст є виключною відповідальністю авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Як ми готували нашу частину Тіньового звіту

Крім TI Ukraine, над звітом працювали Лабораторія законодавчих ініціатив, Центр прав людини ZMINA, Адвокат майбутнього, Асоціація правників України, Європа без бар’єрів та Європейська правда.

При підготовці нашої частини звіту щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю експерти Transparency International Ukraine:

• провели 22 інтерв’ю з представниками міжнародних партнерів, експертами з громадського сектору та працівниками держорганів — ми дуже вдячні респондентам за приділений ними час;
• аналізували законодавство та практику його застосування;
• вивчили інформацію з отриманих запитів від 9 державних органів;
• аналізували міжнародні стандарти, зокрема нормативні документи Європейського Союзу;
• опрацьовували офіційні та статистичні дані і на їх основі визначали тенденції в діяльності досліджуваних у звіті державних органів.

На нашу думку, такий підхід до підготовки наших розділів Тіньового звіту дозволив розробити комплексні рекомендації та оцінити поточний стан справ.

Нагадаємо, що досліджувані в Тіньовому звіті розділи 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека» входять до Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС» (Fundamentals). Він є ключовим для всього переговорного процесу, адже відкриється першим, а закриється останнім на фінальному етапі перемовин — після згоди усіх країн-членів Євросоюзу.

 

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у межах гранту, наданого Проєктом ЄС «Право-Justice», що імплементується Expertise France. Його зміст є виключною відповідальністю авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.