Які антикорупційні кроки має здійснити Україна у 2025 році?

30 жовтня 2024 року на сайті Європейської (ЄК) комісії зʼявився довгоочікуваний звіт про розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2024 рік. Цьогоріч обсяг документа склав 103 сторінки з додатками, його структура та формат оновились теж у порівнянні з торішнім 150-сторінковим звітом за 2023 рік, який ми раніше аналізували.

В документі європейські партнери заявили, що після першої міжурядової конференції в червні 2024 року скринінг українського законодавства на предмет відповідності правовим нормам ЄС просувається безперешкодно. У випадку виконання Україною інтеграційних умов, Єврокомісія очікує, що переговори про наш вступ до ЄС почнуться вже у 2025 році — тоді для України відкриють розділи, що належать до кластера «Основи» («Fundamentals»).

У вступі до звіту ЄК відзначає, що, попри продовження агресивної війни росії, Україна продемонструвала неабияку стійкість та відданість своєму європейському шляху, і також загалом виконала її антикорупційні рекомендації з минулого звіту. 

Як і торік, Єврокомісія вважає, що Україна досягла певного прогресу у запобіганні та протидії корупції, зокрема, завдяки зміцненню антикорупційних інституцій та поступовому накопиченню досвіду розслідування, судового переслідування та винесення судових рішень у топкорупційних справах. 

Україна посилила незалежність та інституційну спроможність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). На думку ЄК, це вдалося зробити, зокрема, через збільшення кількості персоналу, але тут нагадаємо, що гранична чисельність НАЗК у 408 осіб залишалась незмінною. Такі дії допомогли спеціалізованим антикорупційним органам стати більш ефективними та досягти помітного рівня правозастосування у справах про корупцію на найвищому рівні. Водночас одним з головних висновків Єврокомісії стало те, що для подолання корупції у найбільш вразливих секторах необхідні цільові оцінки ризиків та спеціальні заходи.

Експерти Transparency International Ukraine розглянули, які інші події та прогрес у боротьбі з корупцією побачили партнери у Брюсселі, та які нові рекомендації на наступний рік нам надали.

Запобігання корупції та мандат НАЗК: е-декларування, лобіювання, викривачі, антикорупційна політика, держфінансування політпартій тощо

Єврокомісія повідомила, що НАЗК досягло хороших результатів і продемонструвало незалежність від політичних та корисливих інтересів. 

Звіт інформує, що після відновлення е-декларування Агентство реформувало свій підхід до перевірки електронних декларацій з новим акцентом на оцінці ризиків. Але при цьому ЄК зазначає про необхідність подальшого впорядкування внутрішніх процедур. Також Комісія вказує, що НАЗК має збільшити кількість випадків виявлення необґрунтованих статків на основі власного аналізу, адже чимало успішних кейсів наразі походять із зовнішніх повідомлень, а низка реєстрів та баз даних, до яких Агентство має доступ, на сьогодні застарілі та потребують суттєвого оновлення. Водночас Верховна Рада має посилити відповідальність за необґрунтовані статки та значно знизити відповідні пороги, аби зробити санкції релевантними та ефективними. 

Звіт відзначає, що Україна створила першу рамку регулювання лобіювання. ЄС вважає, що ухвалений закон відповідає міжнародним стандартам та найкращим практикам і повністю визначає лобізм, виключивши неприбуткові організації громадянського суспільства з його дефініції, а спектр санкцій, прописаний в цьому нормативному акті, загалом прийнятний та послідовний.

Що стосується викривачів, Єврокомісія взяла до уваги запуск Єдиного порталу повідомлень у вересні 2023 року, проте зауважила, що до нього підʼєднано менш ніж 10% від необхідних інституцій. Попри зростання кількості повідомлень, тільки 15 кейсів НАЗК передало до суду, а ВАКС ухвалив два рішення про фінансову винагороду у цій сфері на суму 325 тис. євро.

Європейські партнери відзначають високу якість розрахованих до 2025 року Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП), але вказують на затримки в їх імплементації через брак кадрових та бюджетних ресурсів. На думку ЄК, з огляду на такі затримки в Антикорупційну стратегію і в ДАП необхідно внести корективи. Нам видається, що тут йдеться не тільки про виконавців антикорупційних заходів, а і про співробітників відповідного департаменту у самому НАЗК — їх вочевидь не вистачає для поставленої кількості завдань, наявні фахівці перевантажені, а фінансування цього штату мало б бути вищим і таким, що забезпечило б його розширення. Окремо у звіті ЄК відзначається запуск інформаційної системи моніторингу ДАП Національним агентством.

У звіті йдеться і про відновлення вимоги до політичних партій подавати звіти на перевірку до НАЗК. Серед іншого, Комісія згадувала у своєму звіті заходи, які стосуються боротьби з відмиванням коштів, політично значущих осіб (РЕР), судової реформи та реформи Конституційного Суду України, приватизації та корпоративного управління тощо.

Які кроки далі?

Тези Єврокомісії про вдосконалення підзаконних процедур НАЗК щодо фінансового контролю перегукуються з рекомендаціями нашого Тіньового звіту. В ньому ми розповідали про недосконалість прийнятих Агентством механізму моніторингу способу життя, повної перевірки декларацій (включно з автоматизованою повною перевіркою), недоречність збереження окремих «швидких» перевірок декларації, закритість правил логічного та арифметичного контролю (ЛАК), а також порядків перевірки декларацій співробітників окремих категорій. 

У підсумку ми так само закликали орган сфокусуватись на пошуку та виявленні ознак незаконного збагачення та необґрунтованих активів, а не на дрібних розбіжностях між декларацією та недосконалими держреєстрами, як це переважно відбувається зараз. Ми підтримуємо і рекомендоване ЄК зниження порогів для декларування активів посадовцями та застосування кримінальної відповідальності за недостовірне декларування та незаконне збагачення.

Варто сказати, що Єврокомісія теж рекомендує розповсюдити сферу дії зобов’язання щодо декларування активів на співробітників приватних офісів політичних топпосадовців, включно з їхніми радниками та помічниками. У розділі Тіньового звіту, присвяченому лобіюванню, ми підтримували відповідне розширення субʼєктів антикорупційного законодавства, включно з обовʼязком декларуватись.

Єврокомісія вкотре зауважила, що правова рамка захисту викривачів в Україні не відповідає EU acquis. У Тіньовому звіті ми докладніше писали про розбіжності з відповідною Директивою ЄС, особливо щодо запровадження «широкої дефініції» викривача, а також про необхідність імплементації до українського законодавства нової європейської директиви про захист від стратегічних позовів проти участі громадськості (SLAPP).

Комісія радить Україні якнайшвидше розпочати впровадження оцінки ефективності поточної антикорупційної стратегії та провести інклюзивний підготовчий процес для наступної стратегії та програми її реалізації. Вочевидь ця нотатка згадана у звіті відповідно до Ukraine Facility Plan, однією з умов якого є ухвалення нових національних документів антикорупційної політики до кінця другого кварталу 2026 року. Але це контрастує з нашою рекомендацією з Тіньового звіту, де ми наголошували на необхідності вже зараз внести зміни до законодавства, аби НАЗК могло розпочинати таку загальну фінальну оцінку впровадження Антикорстратегії разом із розробкою нової тільки після завершення дії чинних документів.

Іншою рекомендацією ЄК є суттєве покращення імплементації ДАП до прийнятного рівня. Ми можемо сказати, що чіткішим та амбітнішим кроком було б зазначення у звіті конкретного індикатора виконаних заходів, наприклад, щонайменше у 80-90%, зважаючи на те, що наступний рік — це останній рік дії ДАП.

У звіті також ідеться про потребу комплексного оновлення законодавства про політичні партії, включаючи процедури притягнення до відповідальності за порушення правил фінансування. Тіньовий звіт також звертав увагу на необхідність нового закону, який включав би збалансовані та пропорційні санкції, які застосовуються за зловживання.

Про що не згадала Єврокомісія?

Transparency International Ukraine публікувала досить критичну оцінку перших пʼяти місяців діяльності нового керівництва НАЗК, де ми, серед іншого, згадували про сумнівні кадрові призначення у топменеджменті органу. Це та закриті від громадськості результати моніторингу способу життя всіх посадовців не дозволяє нам поки що погодитись з тим, що Агентство показало хороші результати діяльності та незалежність від приватних інтересів. 

Можливо на таку позитивну оцінку НАЗК вплинули зміни, які відбулися цього року раніше. Адже навесні відбувся успішний трансфер незаконних функцій НАЗК у сфері санкційної політики, а влітку — довгоочікуване приведення у відповідність до законодавства функції внутрішнього контролю та запобігання корупції у самому НАЗК. Про все це ми схвально відгукувались на початку діяльності оновленого Агентства.

У Тіньовому звіті ми також більше розкрили потенціал для вдосконалення першої правової рамки регулювання лобізму через низку конкретних кроків, які б дозволили забезпечити повною мірою ефективну систему санкцій за порушення у цій сфері. На жаль, Єврокомісія у звіті про це не згадує.

Також Єврокомісія поки не згадала про описані нами недоліки Єдиного порталу повідомлень. Вони включають вимогу викривачу надати юридичну кваліфікацію можливого правопорушення на етапі подання повідомлення, можливість керівника викривача бачити архів таких повідомлень, відсутність TOR-версії порталу та інші невідповідності найкращим стандартам анонімності та конфіденційності. Ми будемо очікувати на обіцяне оновлення порталу з боку НАЗК, аби ці та інші прогалини стали неактуальними.

Нещодавні корективи ДАП поруч із позитивними змінами призвели до видалення окремих прогресивних положень, як-то створення системи психологічної допомоги викривачам або належного забезпечення інтероперабельності держреєстрів. Але ми все-таки стверджуємо, що наявні антикорупційні стратегічні документи загалом якісні, оскільки основна частина заходів в них залишилась, а недоліки імплементації змістовних заходів ДАП були широко описані у Тіньовому звіті. Єврокомісія згадує тільки про запровадження санкцій за систематичне невиконання цих заходів, тоді як ми переконані, що цього недостатньо. На нашу думку, щоб підвищити рівень впровадження цих заходів, Верховній Раді необхідно не тільки надати НАЗК повноваження видавати обовʼязкові приписи з адміністративною відповідальністю за невиконання, а й організувати належну координацію з забезпеченням повноцінного рівня політичного представництва та запровадити відповідні механізми оцінки керівників-виконавців таких заходів.

У звіті Єврокомісії не вистачило місця і для згадки про виклики системи електронної звітності політичних партій Politdata, антикорупційні експертизи та програми держорганів, моніторинг конфліктів інтересів, наступну зовнішню оцінку ефективності діяльності НАЗК, а також деолігархізацію. Ми ж про всі ці проблеми згадали у нашому Тіньовому звіті та додали рекомендації для їх розв’язання.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

Європейська комісія вказала, що за рік показники боротьби з корупцією в Україні ще більше покращилися. Антикорупційні інституції докладають зусиль для створення серйозного переліку розслідувань та судових рішень у справах про корупцію на найвищому рівні, а загальна кількість обвинувальних актів та судових рішень протягом звітного періоду досягла найвищого рівня за весь час існування ключових антикорупційних інституцій.

Також у Брюсселі відзначили, що НАБУ і САП дедалі частіше борються зі складними злочинними схемами та системною корупцією, а також що ці органи зберегли свою операційну ефективність і залишаються важливими інституційними стовпами антикорупційної інфраструктури. Їхню інституційну спроможність було ще більше посилено, а після ухвалення законодавчих змін у грудні 2023 року НАБУ та САП поступово почали збільшувати свої кадрові ресурси. У березні САП стала окремою юридичною особою, що формалізувало її інституційну незалежність від Офісу Генерального прокурора. 

ВРП та ВККС оголосили конкурс на добір 25 нових суддів до ВАКС, що дозволить довести загальну кількість суддів до 63. 

У звіті також відзначено наявність в Україні законодавчої бази у сфері боротьби з корупцією і те, що протягом звітного періоду вона була ще більше наближена до міжнародних стандартів — зокрема було прийнято та впроваджено законодавство, яке посилює САП та НАБУ. 

Які кроки далі?

НАБУ та САП мають і надалі вдосконалювати свою політику визначення пріоритетності справ та працювати над більш резонансними розслідуваннями. Крім того, вартість арештованих та конфіскованих активів у провадженнях НАБУ все ще залишається низькою — цей факт потребує аналізу та нових стратегічних підходів. Такі висновки перегукуються з нашими рекомендаціями, які стосуються якісного оцінювання виконання Стратегії розвитку НАБУ та формування стратегії розвитку САП, яку не розробили дотепер. Важливо також розвивати практику оцінювання детективів не лише за кількісними, а й за якісними показниками, а також запровадити систему оцінки роботи прокурорів.

Що ж до уваги Єврокомісії до конфіскації злочинних активів, то доречно звернути увагу на те, що Україні треба вдосконалити заходи з конфіскації корупційних активів. Ми в дослідженні стану конфіскацій майна рекомендували, наприклад, привести процедуру конфіскації майна у відповідність до загальноприйнятих міжнародних стандартів. Для цього необхідно передбачити в КК України «розширену» конфіскацію майна, ініціювати укладення нових і вдосконалення наявних двосторонніх договорів про правову допомогу в кримінальних справах у частині конфіскації активів, одержаних злочинним шляхом. Відсутня також публічна статистика на сайті Державної виконавчої служби щодо стану виконання вироків судів у частині конфіскації майна та спеціальної конфіскації. Тому цьому органу належить її оприлюднювати та аналізувати одержані результати для вдосконалення роботи компетентних органів.

Єврокомісія акцентувала на тому, що інституційна база для боротьби з корупцією в Україні в основному створена, але потребує подальшого вдосконалення з погляду як превентивних заходів, так і у сфері правоохоронної діяльності.

І тут наші рекомендації цілком збігаються із Єврокомісією, адже НАБУ все ще не має належного доступу до своєчасних і незалежних судових експертиз та автономного прослуховування телефонних розмов під час розслідувань корупційних злочинів на найвищому рівні. Також ми рекомендували покращити організаційну структуру НАБУ та взаємодію між підрозділами — для цього органу варто переглянути внутрішній розподіл персоналу, ролі та розміщення окремих структурних підрозділів, а також організацію роботи. До цього ж Єврокомісія рекомендувала розглянути можливість розширення регіональної присутності та можливостей НАБУ. 

Наш погляд збігається і в рекомендації про те, що повноваження керівника САП все ще потребують розширення. Ми вказували, що до його правового статусу слід додати:

• можливість ініціювати кримінальні провадження та погоджувати проведення слідчих дій щодо народних депутатів;
• звертатися із запитами про екстрадицію до компетентного органу іноземної держави;
• розглядати й розв’язувати питання про створення спільних слідчих груп за запитом слідчого органу досудового розслідування України, прокурора України та компетентних органів іноземних держав.

Єврокомісія не оминула увагою і звільнення першого заступника директора НАБУ Гізо Углави. Після внутрішнього розслідування та дисциплінарного провадження директор НАБУ у вересні звільнив свого першого заступника через неправомірні дії щодо викривача, який повідомив про ймовірний витік інформації. Важливо, щоб НАБУ вирішило основні внутрішні структурні проблеми для ефективного запобігання витоку інформації та забезпечення ефективності роботи свого Департаменту внутрішнього контролю. 

На це ми також звертали увагу, однак потрібно відзначити, що дисциплінарна відповідальність має бути зрозумілою для широкого загалу, аби уникнути маніпуляцій та неоднозначних трактувань. Тому ми додатково рекомендували НАБУ посилити публічну комунікацію щодо результатів службових розслідувань

за порушеннями, встановленими суддями ВАКС, а також ефективність системи внутрішнього контролю загалом.

Єврокомісія рекомендувала вжити відповідних заходів для імплементації результатів і рекомендацій майбутнього зовнішнього незалежного аудиту НАБУ. Наразі ми ще чекаємо на оприлюднені критерії та методику проведення аудиту.

Єврокомісія зауважила, що розгортання системи електронного управління справами НАБУ-САП просувається повільно. На думку європейських партнерів, необхідно усунути наявні на сьогодні правові та технічні перешкоди, зокрема ті, що заважають адвокатам підключатися до системи, щоб забезпечити її негайне повне розгортання та повноцінне оперативне використання. Це перегукується із нашою рекомендацією про те, що для повноцінного функціонування системи «іКейс» потрібно розробити технічну можливість і нормативну базу, щоб залучити інших учасників до електронного кримінального провадження.

Згадала Єврокомісія і про конкурс на посади ВАКС — її рекомендація про те, щоб чинний мандат ГРМЕ був продовжений для забезпечення якісного відбору нових суддів цілком співзвучна з нашою. Влада вже виконала цю рекомендацію, тому очікуємо на швидкий та ефективний відбір. Проблема приміщення ВАКС для більшої кількості працівників також залишається актуальною, тому потребує негайної уваги державних органів.

В контексті добору суддів ВАКС також необхідно звернути увагу на проблеми прозорості та якості конкурсного відбору. Наразі ВККС не має актуальної оприлюдненої методології кваліфікаційного оцінювання учасників конкурсу з чіткою вагою (вартістю) кожного показника, за яким оцінюється кандидат, а це може зменшити об’єктивність результатів відбору. Крім цього, попередній досвід конкурсного відбору суддів ВАКС підсвітив проблему прозорості, адже нормативна база ВККС не зобов’язує комісію публікувати перелік важливої для громадського контролю інформації, зокрема виконані практичні завдання, методологію їх оцінювання, а також рішення, прийняті ГРМЕ та ВККС під час спеціальних спільних засідань. Прозорість конкурсу є гарантією довіри до обраних суддів, що особливо важливо в умовах, коли ВАКС розглядає справи про топкорупцію.

Окремо звернемо увагу на рекомендацію Єврокомісії про зміни до строків давності для забезпечення більш ефективного притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення. За результатами дослідження TI Ukraine ми сформували оптимальний спосіб внесення таких змін: розширити підстави для зупинення перебігу строків давності, посилити кримінальну відповідальність за окремі корупційні кримінальні правопорушення й ті, що полягають у перешкоджанні слідству, а також змістити момент закінчення обрахунку строку давності на момент постановлення вироку, а не набрання ним законної сили. Це дозволить поліпшити ситуацію з цією категорією кримінальних правопорушень і залишить збалансованою систему кримінального права.

Єврокомісія надала рекомендацію внести зміни до законодавства для вдосконалення інструменту укладання угод про визнання винуватості. Попри прийнятий в цілому проєкт закону №12039, на наш погляд, при реформуванні інституту угод необхідно:

• додатково визначити обовʼязкове застосування спеціальної конфіскації при укладенні угод в корупційних справах за наявності підстав для цього, а також вдосконалити положення про конфіскацію майна;
• конкретизувати, що можуть бути укладені угоди в тих кримінальних провадженнях, де не йдеться про завдання збитків;
• надати повноваження суду витребовувати зібрані матеріали досудового розслідування або ж зобовʼязати прокурора разом з обвинувальним актом та угодою направляти до суду такі матеріали.

Також ЄК рекомендує внести зміни до Кримінального процесуального кодексу, щоб запобігати процесуальним зловживанням під час кримінальних процесів. Наші результати моніторингу справ ВАКС підтверджують актуальність цієї рекомендації.

Окремо Єврокомісія вказала на те, що Україна повинна продовжувати узгоджувати свої дії з нормами Конвенції ОЕСР по боротьбі з хабарництвом та рекомендаціями Ради ОЕСР, включаючи реформу корпоративної відповідальності. Однак прийнятий у першому читанні проєкт закону №11443 суттєво звужує підстави для застосування заходів щодо юридичних осіб і ризикує залишитися суто нормою на папері, а не використовуватиметься для боротьби з корупцією на практиці.

Також у звіті ЄК згадала про зміни в законодавстві, які дозволяють розглядати певні кримінальні справи одноособово суддею ВАКС залежно від тяжкості покарання — це суттєво підвищує ефективність розгляду справ судом. Не оминула увагою Єврокомісія і те, що при прийнятті таких змін до законодавства були запроваджені винятки для певних високопосадовців (у тому числі народних депутатів), які можуть клопотати про колегіальний розгляд їхніх кримінальних справ у будь-якому суді, незалежно від тяжкості покарання.

Ще до прийняття цих змін до законодавства ми говорили про те, що вони не стосуватимуться високопосадовців, які фігурують у кримінальних справах, і зазначали, що прийняття таких норм ускладнить розгляд справ місцевими загальними судами. Також ми наголошували, що оновлення законодавства з переліком винятків для топпосадовців суперечить нашим зобов’язаннями перед партнерами. Ми підтримуємо рекомендації зі звіту ЄК щодо перегляду цих положень закону з огляду на його пропорційність та вплив на ефективність судової системи.

У розділі про правосуддя також міститься згадка про те, що для ефективних розслідувань слід переглянути обов’язкове закриття кримінальних справ у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування та тривалість строків. За позицією TI Ukraine, у суду повинне залишатися право, а не обовʼязок закрити кримінальне провадження, якщо обвинувальний акт направили поза строком досудового розслідування. Це дозволить дисциплінувати сторону обвинувачення та захистить очікування в розумних строках переслідування, але водночас не нівелюватиме пропуском у три дні кількарічну роботу органу досудового розслідування. 

Також у цьому розділі звіту ЄК згадується необхідність вдосконалити систему відбору прокурорів на управлінські посади, зокрема з метою підвищення прозорості та забезпечення надійної перевірки доброчесності, професіоналізму та лідерських якостей. Процедури відбору та звільнення Генерального прокурора так само мають бути більш прозорими, об’єктивними, меритократичними та менш схильними до політизації. 

Ще на етапі розробки чинної Антикорупційної стратегії ми підтримували запровадження відкритого, прозорого та об’єктивного конкурсного добору на посаду Генерального прокурора. На наше переконання, відбір має проводитися незалежною конкурсною комісією за участі міжнародних партнерів з належною увагою до професійності та доброчесності кандидатів. На жаль, це положення не увійшло тоді до стратегії, на відміну від іншої позитивної норми — визначення вичерпного переліку підстав для звільнення та припинення повноважень прокурорів, в тому числі й Генерального прокурора, заради унеможливлення їхнього немотивованого (в тому числі політичного) застосування. Наразі Офіс Генерального прокурора продовжує розробку відповідного законопроєкту.

Про що не згадала Єврокомісія?

У звіті ЄК немає згадки про деякі проблеми виконання вироків ВАКС. Наприклад, що питання про дострокове звільнення засуджених осіб вирішує місцевий суд за місцем відбування покарання. Причиною для цього може бути велика увага на етапи досудового розслідування та судовий розгляд корупційних справ і незначна комунікація про результати виконання таких рішень, хоча саме вони і є головною метою всього процесу.

Також серйозну увагу ми приділили у Тіньовому звіті на тому, що Служба безпеки України (СБУ), Державне бюро розслідувань (ДБР), Національна поліція України (НПУ), Бюро економічної безпеки (БЕБ) та органи прокуратури мають суворо дотримуватися вимог процесуального законодавства щодо підслідності справ НАБУ та з цією метою ефективно взаємодіяти між собою. Наприклад, коли СБУ виявляє під час розслідування справи за своєю спеціалізацією факти вчинення підозрюваною особою корупційних та пов’язаних із корупцією кримінальних правопорушень, підслідних НАБУ, має забезпечуватися швидка й оперативна передача відповідних матеріалів справи фахівцям Бюро. Проте Єврокомісія у звіті про це не згадала.

Ми також рекомендували опрацювати питання щодо встановлення дисциплінарної відповідальності для керівників органів досудового розслідування (тобто слідчих підрозділів) за те, що їхні підрозділи розслідують справи з порушенням виключної підслідності НАБУ, а також прокурорів, які не визначили правильно підслідність кримінального провадження.

Ймовірно, Єврокомісія не акцентувала на цьому, адже в Плані заходів з реалізації Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку одним із пунктів вказано про чітке розмежування підслідності. А в Брюсселі одним із завдань на наступний рік визначили досягнення відчутного прогресу у виконанні цього плану заходів.

У цьому контексті важливо, що Єврокомісія рекомендувала запровадити прозорі та засновані на заслугах процедури найму та відбору на керівні посади в центральних та регіональних підрозділах Національної поліції та ДБР із залученням незалежних експертів, а також суворі дисциплінарні та антикорупційні правила, адаптовані до місцевого контексту та спрямовані на подолання реальних корупційних ризиків. 

Комплексна реформа Агентства з розшуку та менеджменту активів

У розділі 24 Єврокомісія згадала про те, що Україна також повинна продовжувати комплексну реформу АРМА відповідно до законодавства ЄС.

Ми в TI Ukraine відстежуємо роботу АРМА від самого його запуску і можемо відзначити, що ця згадка Єврокомісії, хоч і коротка, але дуже важлива. Нагадаємо, що в Ukraine Facility Plan йдеться про необхідність провести комплексну реформу АРМА на підставі технічного аналізу діяльності Агентства, яка б включала також систему прозорого відбору його голови. Окрему увагу в плані приділено незалежній системі зовнішньої оцінки діяльності АРМА, а також удосконаленню механізмів управління та реалізації конфіскованих активів.

АРМА створювалося за зразком офісів з повернення активів, які існували в державах-членах ЄС. Це мав би бути компактний, висококваліфікований орган із широкими повноваженнями, високими гарантіями незалежності та достатнім рівнем підконтрольності з боку фахівців та громадськості. І головний його функціонал мав полягати саме у виявленні, розшуку та управлінні кримінальними активами, проте дотепер в кожній із цих сфер залишаються проблеми.

Які кроки далі?

За роки діяльності АРМА ми не побачили справді значних результатів від його функціонування, і причини для цього лежали як у площині власне організації роботи Агентства, так і в недоліках законодавства. Тому є сподівання, що комплексна реформа АРМА дозволить повною мірою реалізувати потенціал цього державного органу. 

На нашу думку, для цього потрібно:

• змінити правила добору голови Агентства, для чого звузити кількість членів комісії, скоротити політизацію процесу та доповнити конкурс чіткими правилами оцінювання кандидатів; 
• підвищити прозорість діяльності, особливо в питаннях управління арештованими активами. Наразі ці процеси надміру складні як для власників арештованого майна, так і для потенційних управителів, а саме АРМА часто зволікає з проведенням конкурсів;
• змінити правила зовнішньої незалежної оцінки роботи Агентства, зокрема скоротити кількість членів комісії з проведення оцінки до трьох, а призначати їх має Кабмін на підставі пропозицій міжнародних партнерів;
• запровадити повноцінне планування перед арештом;
• визначити пріоритетність арешту активів кримінальними судами над іншими заходами забезпечення в межах інших юрисдикцій; 
• розблокувати можливість управління корпоративними правами.

Зовнішній аудит 

Як і в попередньому звіті, Єврокомісія відзначила обмежений вплив Рахункової палати як єдиного органу зовнішнього аудиту у сфері фінансового контролю. Однією з причин такої оцінки стала недосконалість нормативної бази, яка на момент підготовки звіту не узгоджувалася з міжнародними стандартами для вищих органів аудиту. 

Втім, у звіті відмітили й окремі позитивні зрушення в діяльності Рахункової палати. Орган затвердив систему професійних документів INTOSAI (IFPP) як основу організаційно-методологічних засад здійснення аудитів та схвалив методології для аудиту відповідності та аудиту діяльності (ефективності). Таким чином, методології усіх типів аудиту, які проводить Рахункова палата, приведено у відповідність міжнародним стандартам і орган вже почав імплементувати їх на практиці. Крім того, часткового прогресу вдалось досягти у сфері моніторингу виконання рекомендацій Рахункової палати.

Які кроки далі?

Рекомендації Єврокомісії для України у сфері зовнішнього аудиту також суттєво не змінилися у порівнянні з попереднім звітом. Ключова – посилити політичну, адміністративну та фінансову незалежність Рахункової палати та розширити її мандат, включивши до нього контроль за всіма публічними фінансами. 

Як і раніше, європейські партнери звертають увагу на необхідність налагодження більш ефективної співпраці між Рахунковою палатою та парламентом для посилення контролю за надходженням та використанням коштів державного бюджету.

Крім того, на думку європейських експертів, важливо забезпечити розмежування повноважень між двома органами контролю – Рахунковою палатою та Державною аудиторською службою.

Щоб аудити Рахункової палати стимулювали та посилювали реформи, орган має планувати свою роботу на основі оцінки ризиків та впливу. Зауважимо, що РП здійснює аудити за 12 напрямами, серед яких сфери оборони і безпеки, економічної та правоохоронної діяльності, інфраструктури, освіти, охорони здоров’я. 

Слід зазначити, що більша частина рекомендацій Єврокомісії узгоджується з пропозиціями TI Ukraine щодо посилення спроможності органу, зокрема щодо встановлення в законі гарантій його політичної та фінансової незалежності, удосконалення підходу до планування аудитів, розмежування повноважень з Державною аудиторською службою.

Про що не згадала Єврокомісія?

Загалом у звіті згадано про необхідні для якісної реформи Рахункової палати кроки. Проте деякі з наданих ЄК рекомендацій врахували на момент публікації цього звіту, адже в день його оприлюднення Верховна Рада прийняла законопроєкт №10044-д, покликаний удосконалити роботу Рахункової палати. Цей документ враховує одразу кілька рекомендацій наших європейських партнерів:

• розширює повноваження органу на аудит місцевих бюджетів, держпідприємств, позабюджетних фондів, консолідованої фінансової звітності суб’єктів державного сектору;
• запроваджує оновлену процедуру конкурсного відбору членів Рахункової палати з переважним правом голосу міжнародних експертів;
• усуває можливість безпосереднього політичного впливу на Рахункову палату через проведення позапланових аудитів з ініціативи інших органів;
• закріплює в законі ризикоорієнтований підхід до планування аудитів;
• посилює адміністративну незалежність Рахункової палати через спрощення процедури визначення граничної чисельності апарату та виведення посадових осіб з-під дії Закону «Про державну службу»;
• посилює фінансову незалежність органу через закріплення розмірів окладів і доплат посадових осіб на рівні закону та встановлення особливої процедури врахування бюджетних запитів Рахункової палати;
• закріплює вимоги щодо обов’язкового розгляду парламентськими комітетами окремих рішень Рахункової палати за результатами аудитів та інформації про неналежне виконання або невиконання наданих нею рекомендацій.

Втім, окремі ризики щодо забезпечення політичної незалежності Рахункової палати та перетину її функцій з Держаудитслужбою не були усунуті в новому законі. Їх виправлення у майбутньому не лише допоможе виконати повною мірою рекомендації Єврокомісії, а й суттєво зміцнить інституцію та закріпить розподіл обовʼязків державних органів у сфері фінансового контролю.

Публічні закупівлі

Єврокомісія визнає певний прогрес України у сфері публічних закупівель. Його проявами є підготовка нового законопроєкту про закупівлі, ухвалення Стратегії реформування системи публічних закупівель на 2024-2026 роки, а також скорочення винятків із законодавства про закупівлі, необхідних в умовах воєнного стану. 

Втім, законодавча база цієї сфери переважно залишилася незмінною і, таким чином, лише частково узгоджена з Директивами ЄС. Нестача людських і фінансових ресурсів впливає на інституційну спроможність замовників управляти публічними закупівлями. Але попри війну, Україні вдалось зберегти закупівельні процедури, зокрема і використання системи Prozorro. 

Розглядаючи окремі аспекти закупівель, Єврокомісія зазначає, що в законодавстві зберігаються тимчасові вимоги до локалізації товарів, і замовники натрапляють на труднощі в їх застосуванні. Також ЄК зауважує, що оцінка тендерної пропозиції в українських закупівлях надмірно залежить від ціни як єдиного критерію, що свідчить про значний дисбаланс у пріоритеті ціни над якістю. Також поки не запроваджено обов’язкові критерії енергоефективності, а це важливо з огляду на обсяги потреб у відбудові країни. 

У звіті відзначають поступ у сфері оборонних закупівель: насамперед створення Міністерством оборони двох централізованих закупівельних органів для невійськових і військових закупівель та початок їх роботи. Також на початку 2024 року стартувала масштабна навчальна програма з закупівель в оборонному секторі. 

Оцінюючи контроль за закупівлями, Єврокомісія констатує, що Держаудитслужба продовжує здійснювати моніторинг того, чи відповідає законодавству укладання та виконання контрактів. Втім, охоплення закупівель моніторингом та фактичним внутрішнім аудитом залишається обмеженим, а оцінка ризиків всередині замовників — слабкою. Україна має правову та інституційну базу щодо доброчесності та управління конфліктами інтересів, але відсутня галузева антикорупційна стратегія, заснована на оцінці ризиків. 

Законодавство щодо права на судовий захист частково узгоджено з acquis ЄС. Єврокомісія відмітила зростання кількості скарг до Антимонопольного комітету України, при тому, що у 2023 році прийняли на службу лише 4 з 10 уповноважених до складу комісії з розгляду скарг. 

Які кроки далі?

Єврокомісія зазначає, що її торішні рекомендації виконані лише частково та залишаються дійсними. У наступному році Україна має зробити такі кроки. 

• Прийняти закони про публічні закупівлі і концесії та державно-приватне партнерство (ДПП), які відповідають acquis ЄС, а також гармонізувати визначення оборонних закупівель з директивами ЄС.  
• Підкріпити нову Стратегію реформування системи публічних закупівель на 2024-2026 роки чітким і структурованим підходом до її реалізації. 
• Надати замовникам вичерпні роз’яснення про те, що вимоги локалізації не поширюються на договори, які підпадають під дію міжнародних зобов’язань України, зокрема Угоду про асоціацію — щоб дотриматися принципів недискримінації та рівного ставлення.
• Оцінити актуальність чинних винятків із законодавства про публічні закупівлі, зумовлених повномасштабною війною, та мінімізувати їх. Також потребують перегляду винятки, пов’язані з інноваційними ліками, які закуповують за угодами про керований доступ. 
• Розробити дорожню карту для посилення контролю за публічними закупівлями з боку Держаудитслужби відповідно до Ukraine Facility Plan. На необхідність посилити державний нагляд за практикою публічних закупівель вказує ЄК і в контексті регіональної політики, зокрема під час планування, розподілу фінансів та безпосередньо здійснення відбудови.
• Продовжити професіоналізацію замовників: запровадити професійні стандарти, стратегію професіоналізації та політику навчання на основі оцінки потреб.
• Відібрати до комісій Антимонопольного комітету більше уповноважених , які розглядають скарги у публічних закупівлях, та посилити внутрішню адміністративну спроможність органу, щоб підтримати його роботу.

Про що не згадала Єврокомісія?

Оцінюючи поступ у сфері закупівель, Єврокомісія не вказує на деякі проблеми та зони росту цієї сфери, можливо, тому що не всі з них напряму стосуються виконання вимог Директив ЄС, зокрема:

• вдосконалення роботи централізованих закупівельних організацій;
• необхідність переглянути деякі тимчасові підходи, запроваджені під час воєнного стану (як-от відмова від переговорної процедури);
• прогалини в регулюванні визначення очікуваної вартості предмета закупівлі;
• недостатня прозорість на стадії виконання договору про закупівлю;
• підвищення ефективності моніторингів закупівель Держаудитслужбою, зокрема через зміну підходів до нього;
• низький рівень конкуренції в публічних закупівлях.

Єврокомісія не згадує про розвиток електронного каталогу Prozorro Market та потребу в його подальшій оптимізації, а також розвиток системи Prozorro та потребу в синхронізації її з іншими інформаційними системами та реєстрами. Серед позитивних кроків також не знайшли свого відображення, зокрема, підвищення прозорості та конкурентності оборонних закупівель, збільшення обсягу звітування про прямі закупівлі на надпорогові суми та поява можливості їх моніторингу.

Висновки 

Отже, значна кількість позицій та рекомендацій Єврокомісії перегукуються з тим, що ми неодноразово зазначали у Тіньовому звіті, інших дослідженнях та юридичних аналізах. 

Водночас TI Ukraine пропонувала додаткові кроки, не згадані Єврокомісією у звіті. Попри відсутність цих рекомендацій, вони багато в чому збігаються з іншими вимогами щодо євроінтеграції України і здатні посилити спроможність та ефективність діяльності антикорупційної екосистеми. Тож перед Україною стоїть об’ємне завдання реалізувати всі ці рекомендації.

Серед багатьох сфер, на які в звіті звернула увагу ЄК, хотілось би відзначити три системні реформи, які потребують першочергової уваги найближчим часом:

• посилення спроможності Рахункової палати;
• наближення закупівельних правил до європейських;
• комплексна реформа АРМА.

Саме ці сфери потребують суттєвих змін та їх ефективної імплементації. Щобільше, всі вони входять до першого переговорного кластера «Основи процесу вступу до ЄС», у якому переговорні глави будуть відкриватися першими й залишатимуться відкритими до самого завершення перемовин.  

Ми ж у TI Ukraine сподіваємось на подальший прогрес України в євроінтеграції, значною частиною якої є боротьба з корупцією, аби справдився прогноз комісара ЄС з розширення щодо можливого вступу України до Союзу до 2029 року — за умови завершення реформ та виконання критеріїв.