Перший незалежний аудит НАБУ: до яких висновків дійшла комісія?

6 травня 2025 року Комісія з проведення зовнішнього незалежного аудиту оприлюднила результати першої в історії України незалежної оцінки ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро (НАБУ). Цей аудит став безпрецедентною подією для української системи кримінальної юстиції, адже вперше орган антикорупційного сегмента кримінальної юстиції пройшов таку ґрунтовну зовнішню оцінку за міжнародними стандартами.

За результатами аудиту, який охопив період з березня 2023 до листопада 2024 року, діяльність НАБУ була оцінена як помірно ефективна. Попри тривалу підготовку Бюро до цієї процедури, комісія виявила суттєві зони росту. Багато з виявлених проблемних аспектів перегукуються з результатами попередніх аналітичних досліджень Transparency International Ukraine.

Особливу увагу привертає той факт, що комісія надала 26 рекомендацій для НАБУ щодо планування діяльності, збору та використання даних, відстеження прогресу та інших аспектів роботи. Виконання цих рекомендацій потребуватиме спільних зусиль як самого Бюро, так і Верховної Ради, адже деякі з них стосуються законодавчих змін. Варто підкреслити, що імплементація результатів аудиту НАБУ — це важливий елемент Дорожньої карти з питань верховенства права на шляху до Європейського Союзу. Завершення цього аудиту та оприлюднення його результатів є також структурним маяком України за меморандумом з МВФ, термін виконання якого був визначений до лютого 2025 року.

Враховуючи масштабність проведеної роботи та обсяг витрачених ресурсів, доцільно також переглянути часові рамки майбутніх аудитів. Варто зосередитися на якісному впровадженні вже наданих рекомендацій та підвищенні ефективності роботи інституції, і для цього необхідно передбачити відповідний час. А проводити незалежний аудит краще щодвароки — щоб якісно промоніторити реалізацію цих змін.

Нагадаємо, що 18 листопада 2024 року Комісія затвердила критерії та методику проведення аудиту. Роботу НАБУ оцінювали за п’ятьма ключовими напрямами: 

• виявлення та розслідування високопосадової корупції, 
• доброчесність, підзвітність та прозорість, 
• керівництво, стратегія та управління ресурсами, 
• міжвідомча взаємодія,
• міжнародне співробітництво. 

Зрештою, в результаті оцінки Комісія відзначила такі ключові рекомендації.

• Переглянути процедури захисту особи внутрішніх заявників і викривачів, які повідомляють про неналежну поведінку або правопорушення, включно з дозволом видаляти особу викривача чи заявника з записів, наданих директору НАБУ та Дисциплінарній комісії, якщо іншого не вимагає закон.
• Придбати службові мобільні телефони або розробити програму для використання особистих пристроїв із належними політиками безпеки мобільних пристроїв і програмними рішеннями.
• Розробити процедури для об’єктивної перевірки точності та повноти оприлюднених даних, наданих головними підрозділами детективів та управлінням внутрішнього контролю.
• Розробити, опублікувати та імплементувати комплексний стратегічний план роботи Бюро, який містить цілі, завдання і вимірювані показники ефективності.
• Розробити стратегічний план управління людськими ресурсами, що охоплював би все Бюро, зі строками та метриками. Цей план має узгоджувати програму людського капіталу НАБУ з цілями та місією інституції і включати довгострокові стратегії залучення, розвитку й утримання персоналу для досягнення цілей і виконання завдань.

У цьому матеріалі ми більш детально оглянемо, як оцінили роботу НАБУ, а також згадаємо, що залишилось поза кадром.

Виявлення та розслідування високопосадової корупції

Виявлення та розслідування високопосадової корупції є центральною функцією НАБУ, і комісія дійшла висновку, що виконується вона достатньо ефективно. Для цього члени комісії здійснили оцінку таких десяти сфер діяльності НАБУ:

• проактивне виявлення злочинів;
• скарги третіх сторін;
• поступове нарощення зусиль;
• кореляція результатів розслідувань з пріоритетами;
• успішні розслідування;
• повернення активів;
• слідчі ресурси;
• виконання обовʼязків відповідно до закону;
• нагляд за розслідуваннями;
• інституційна та організаційна незалежність.

Комісія підтвердила, що НАБУ загалом значною мірою досягнуло очікуваних результатів у виявленні та розслідуванні високопосадової корупції, проте деякі з оцінюваних сфер потребують покращень.

НАБУ показало позитивні зрушення у проактивному (самостійному) виявленні злочинів, через розширення штату Управління аналітиків та перерозподіл ресурсів. Але комісія зауважила, що відсоток таких справ повинен стабільно збільшуватися, адже наразі менше половини кримінальних проваджень розпочиналися через виявлення фактів правопорушень детективами самостійно.

Комісія позитивно оцінила якість прийняття та обробки НАБУ повідомлень про корупційні правопорушення, зокрема отриманих від інших відомств. Випадки ж, коли детективи НАБУ не проводили достатньо якісне розслідування за заявами третіх осіб, були одиничними ситуаціями, а не системною проблемою. 

Загалом якість роботи детективів НАБУ була оцінена достатньо високо. У період оцінки жоден обвинувальний акт не був повернутий судом, і лише одне повідомлення про підозру було скасоване з подальшим врученням нового. З 2023 року НАБУ ввело пріоритезацію кримінальних проваджень за сферами, й у більшості з них простежується приріст кількості повідомлень про підозру та обвинувальних актів. Попри це комісія підкреслила, що така тенденція не спостерігається в оборонній та правоохоронній сферах.

Комісія позитивно оцінила успішність розслідувань НАБУ. Кількість обвинувальних вироків зросла, а виправдувальних зменшилася, що пов’язано з виправленням НАБУ та САП раніше допущених помилок при розслідуванні. Крім цього, аудитори підкреслили, що збільшення обвинувальних вироків, зокрема, спричинено все частішим укладенням угод про визнання винуватості.

Та проблемною сферою залишається повернення злочинних активів. Комісії не вистачало даних для комплексної оцінки успіхів НАБУ з виявлення, розшуку та ініціювання арешту злочинних активів, адже у наданих їй даних були відсутні відомості про підстави для накладення арешту на майно, а також його вартість. Аудитори пояснили, що відсутність цих даних негативно впливає на здатність визначити ефективність НАБУ. 

Також у НАБУ, попри рекомендації Технічної оцінки 2023 року, й досі відсутні спільні з САП орієнтири щодо застосування арешту та конфіскації (спеціальної конфіскації), а також відсутній облік паралельних фінансових розслідувань або кримінальних проваджень, де б якісно перевірялися активи фігурантів. Аудитори визнали й те, що ряд законодавчих ініціатив, які вимагаються Стратегією повернення активів, НАБУ й АРМА досі не погодили між собою. Тут, на наш погляд, більше проблема якості вказаних законодавчих ініціатив з боку АРМА, які досить часто є проблемними. 

У звіті підтримано наше застереження, що конфіскація як форма кримінального покарання призначається у більшості випадків на противагу спеціальній чи розширеній конфіскації, через що, зокрема, її неможливо виконати закордоном. Наразі за матеріалами НАБУ та САП лише один вирок ВАКС про спеціальну конфіскацію був надісланий на виконання за кордон.

Загалом комісія позитивно оцінила ресурсний компонент НАБУ. Співробітники відомства в переважній більшості випадків забезпечені необхідними технічними засобами, регулярно проходять навчання та обмінюються найкращими практиками. НАБУ має власну зручну систему для збору оперативних та слідчих даних серед детективів та аналітиків Memex, але вона не може використовуватися для обробки інформації з державною таємницею, тому її використання обмежене. Ключовим же викликом НАБУ в цьому розрізі залишається нестача персоналу, особливо аналітиків.

Аудитори перевірили також, наскільки детективи дотримуються законодавства у своїй роботі. Опитані представники САП та ВАКС підтвердили відсутність умисних та системних протиправних дій з боку детективів НАБУ, при цьому одиничні ненавмисні випадки порушень ретельно опрацьовує керівництво Бюро, після чого комунікує висновки персоналу. 

Система ж контролю за роботою детективів не мала суттєвих вад. Комісія дійшла висновку, що безпосередні керівники проактивно залучені до розслідувань та доступні до співпраці. Зауваження ж колишніх працівників НАБУ щодо контролю не знайшли свого підтвердження в аудиторів.

У сфері нагляду за слідством особливу роль відіграє система управління справами «іКейс», яка щоденно спрощує та прискорює комунікацію між детективами, їхніми керівниками в НАБУ та прокурорами САП. Але комісія переконана, що таку ж ефективну систему потрібно впроваджувати і для менеджменту оперативно-розшукових справ.

Особливо важливим елементом оцінки ефективності розслідування для комісії стала інституційна та організаційна незалежність НАБУ. В цьому вимірі аудитори звернули увагу на згадану в Тіньовому звіті проблему відсутності незалежної експертизи в топкорупційних справах, а також залежне від СБУ проведення прослуховування. Незалежність НАБУ підважує й потреба отримувати допуски від СБУ до матеріалів оперативно-розшукової діяльності (ОРД), які є державною таємницею. Це ставить під ризик розголошення чутливої інформації та розкриття співробітників НАБУ під прикриттям. 

Щоб оцінити рівень незалежності НАБУ комісія опитала 13 громадських організацій, з яких 11 повністю або частково погодилися, що НАБУ інституційно та організаційно незалежне. З 15 членів Ради громадського контролю 14 також підтвердили цю тезу.

Наостанок у цій частині комісія зробила співзвучне з нашим зауваження, що розслідування системної високопосадової корупції займає багато часу, і «поправки Лозового» негативно вплинули на розслідування таких справ НАБУ, зокрема після рішення Верховного Суду у жовтні 2022 року. Попри старання НАБУ внести зміни до законодавства, питання досі повністю не вирішене.

Для ефективнішого виявлення та розслідування високопосадової корупції комісія виокремила три рекомендації НАБУ:

• збирати та проводити моніторинг статистики щодо проактивного виявлення корупційних правопорушень, проведення слідчих заходів включно з поданими клопотаннями (зокрема клопотаннями про арешт майна), паралельними фінансовими розслідуваннями, ухвалами про повернення активів, результатами повернення активів, та їхньої кореляції з пріоритетами (включати пріоритетні сфери та інші пріоритети);
• пріоритезувати та вжити активні дії для узгодження з АРМА законодавчих ініціатив, які сприятимуть ефективному виконанню стратегії повернення активів;
• оцінити шляхи покращення зручності використання та корисності Memex, включаючи надання додаткових інструкцій або навчання персоналу.

Ще п’ять рекомендацій комісія адресувала Верховній Раді та іншим державним органам:

• щоб задовольнити негайні потреби НАБУ, розглянути невідкладні заходи щодо ініціювання планів дій для впровадження можливостей автономного прослуховування для НАБУ;
• щоб забезпечити НАБУ необхідну інституційну незалежність і стале рішення щодо потреби в автономному прослуховуванні, розглянути законодавчі зміни або виконати інші інституційні заходи для усунення будь-яких наявних технічних перешкод;
• щоб забезпечити доступ НАБУ до своєчасної та неупередженої судової експертизи, розглянути можливість встановлення додаткових правових гарантій і запобіжників для забезпечення наявності та неупередженості незалежних судово-експертних послуг;
• щоб уникнути негативного впливу на спроможність НАБУ арештовувати активи в Україні та за кордоном, не вносити зміни до українського законодавства, які вимагають перегляд усіх ухвал про арешт активів кожні два місяці, через непрактичність такого заходу;
• щоб надати НАБУ та іншим правоохоронним органам достатнього часу для проведення досудових розслідувань та усунути інші перешкоди у боротьбі з високопосадовою корупцією, розглянути скасування «поправок Лозового».

Доброчесність, підзвітність і прозорість

За висновком комісії, діяльність НАБУ, повʼязана з доброчесністю, підзвітністю та прозорістю, протягом періоду оцінки була помірно ефективною. Комісія оцінювала такі сфери: 

• зниження ризику витоків інформації;
• взаємодія з Радою громадського контролю (РГК);
• сфери виявлення, розслідування та розгляду можливої неналежної поведінки співробітників;
• захист викривачів;
• відповідь на звернення громадян та інші запити на інформацію;
• реагування на рекомендації;
• інформування громадськості;
• публічне звітування про діяльність;
• культура доброчесності;
• контроль за Другим головним спеціальним підрозділом детективів (Д-2).

Комісія відзначила, що протягом періоду оцінки НАБУ вжило певних заходів, щоб посилити механізми контролю та зменшити ризик витоків інформації. Зокрема, директор затвердив настанови щодо зменшення ризиків витоків. Проте комісія звернула увагу, що НАБУ не змогло чітко продемонструвати, хто є відповідальним за моніторинг впровадження нових настанов. 

НАБУ не вдалося продемонструвати ефективність цих механізмів контролю, оскільки відповідні заходи ще не були впроваджені або ж були впроваджені зовсім нещодавно. Комісія зауважила, що спільна відповідальність відділу інформаційної безпеки Управління внутрішнього контролю (УВК) та Управління інформаційних технологій за захист даних може спричинити плутанину щодо повноважень і необхідності та терміновості коригувальних заходів щодо механізмів технічного контролю. 

Комісія зазначила, що витік інформації є хронічною проблемою для НАБУ, воно має надалі зосереджуватися на реалізації та моніторингу ефективних механізмів контролю для запобігання та виявлення витоків. Ці рекомендації також узгоджуються з нашим аналізом ситуації з витоками.

До повноважень УВК належать сфери виявлення, розслідування та розгляду можливої неналежної поведінки співробітників. Комісія вважає, що загалом процедури, які регулюють повноваження УВК щодо виявлення можливих неправомірних дій працівників, належним чином надають управлінню повноваження виконувати необхідні дії, врівноважуючи їх з правом співробітника на приватність. 

Цікаво, що у звіті зазначено, що голова УВК надав директору НАБУ доповідну записку, стверджуючи, що наявні методи управління відповідають міжнародній практиці, і рекомендацію Технічної оцінки 2023 року щодо моделювання ситуацій для перевірок на доброчесність можна вважати виконаною. Директор погодив записку, і рекомендацію закрили. Проте Комісія виявила, що інформація в записці була недостовірною, в ній бракувало аналізу дотримання прав працівників, а розгляд документа не був об’єктивним, попри часткове схвалення внутрішніми аудиторами у 2025 році.

УВК має річний план діяльності із загальними ключовими показниками ефективності (KPI) для своєї діяльності, в тому числі щодо виявлення неправомірної поведінки. Проте ці показники мають бути уточнені для подальшого покращення роботи управління. НАБУ необхідно не тільки публічно звітувати про кількість проведених УВК заходів з виявлення правопорушень, і скільки з них закінчилися розслідуваннями, а й проводити регулярну оцінку цих заходів, щоб визначити ефективність таких дій.

При цьому, на окремих проблемах здійснення УВК повноважень із перевірки на доброчесність або моніторингу способу життя працівників НАБУ ми звертали увагу у нашому дослідженні.

Щодо проведення службових розслідувань, то Комісія виявила низку проблем: УВК не розслідує всі повідомлення вчасно, нерівномірно використовує слідчі повноваження, менше уваги приділяє зверненням прокурорів САП, має недостатні процедури звітування, а матеріали розслідувань іноді неповні. План роботи УВК містить неточності, а поєднання функцій запобігання і розслідування створює конфлікт інтересів. Таким чином виникає ризик, що нагляд директора НАБУ може блокувати законні розслідування через загрозу репутаційних втрат. Хоч Дисциплінарна комісія має належні процедури, директор інколи змінює її рішення. І загалом бракує публічної довіри до об’єктивності дисциплінарних справ у НАБУ.

Щодо сфери захисту викривачів Комісія частково покладалася на висновки оцінювання УНЗ ООН, викладені у звіті про дотримання вимог щодо захисту викривачів, опублікованому в січні 2025 року. В опитуванні за 2024 рік 46 співробітників зазначили, що вони або їхні знайомі особисто зіштовхувалися з негативними наслідками повідомлення про порушення або про проблеми в НАБУ, або були свідками таких негативних наслідків. Комісія вважає прогалиною на практиці, що мало співробітників НАБУ повідомляють про внутрішні порушення. При цьому важливо, що  Комісія отримала декілька скарг від детективів, у яких вони розповідали, що керівники підрозділів дорікали їм за повідомлення про порушення. Комісія відмітила, що прогалини у процедурах і неналежний тон «нагорі» серед керівництва НАБУ та керівників підрозділів знеохочують потенційних заявників і викривачів.

Комісія також оцінювала, як НАБУ реагує на рекомендації. Зокрема виявилося, що на практиці ефективно працюють письмові внутрішні процедури Бюро, які регулюють процес реагування на результати внутрішнього аудиту і. У НАБУ повідомили, що виконали 24 із 90 рекомендацій, наданих за результатами Технічної оцінки 2023 року. Комісія визнала, що НАБУ віддано виконує ці рекомендації, проте практика оцінки, моніторингу та закриття рекомендацій є дещо непрозорою. Через це Комісія не змогла перевірити виконання деяких рекомендацій. 

При цьому Комісія відзначила високий рівень публічності роботи НАБУ. Водночас під час аудиту виявилося, що новий процес збору статистики дозволяє подавати більш актуальну інформацію зокрема на вебсайті НАБУ, проте, оскільки збір статистики розслідувань здебільшого проводиться вручну, існує ризик помилок у певних сферах. Особливе занепокоєння у Комісії викликає надійність даних про повернення активів.

Окрему увагу Комісія звернула на те, що процедури Д-2 розроблені належним чином та відповідають сучасній міжнародній практиці. Прогалинами на практиці є відсутність щорічних вимог щодо навчання з питань етики для співробітників Д-2 та те, що персонал Д-2 не підпадає під підслідність УВК щодо внутрішніх розслідувань можливих правопорушень. Аудитори визнають обґрунтованість того, що публічно про діяльність Д-2 НАБУ інформує мало. Проте Комісія зазначила, що додаткове публічне звітування про результати його роботи, наприклад, підсумки результатів аудиту чи інших заходів підзвітності, підвищило б прозорість і сприяло б зміцненню довіри громадськості.

У цій частині Комісія як ключові рекомендації визначила: 

• переглянути процедури захисту особи викривачів і внутрішніх заявників, які повідомляють про неналежну поведінку або правопорушення, включаючи дозвіл видаляти особу викривача чи заявника з записів, наданих директору НАБУ та Дисциплінарній комісії, якщо іншого не вимагає закон;
• придбати службові мобільні телефони або розробити програму для використання особистих пристроїв із належними політиками безпеки мобільних пристроїв і програмними рішеннями;
• розробити процедури для об’єктивної перевірки точності та повноти оприлюднених даних, наданих головними підрозділами детективів та УВК.  

Також Комісія рекомендувала: 

• впровадити компонент моніторингу у програму роботи з викривачами НАБУ, включивши до неї збір конфіденційних відгуків від викривачів і заявників, за необхідності;
• призначити старшу посадову особу, відповідальну за нагляд за реалізацією плану зниження ризиків витоків, і забезпечити регулярний моніторинг цієї діяльності з вимірюваними показниками;
• запровадити обмеження або компенсаційний контроль над соцмережами та використанням приватної електронної пошти для ведення справ НАБУ;
• розробити навчальні матеріали або методичні рекомендації для керівників щодо належного тону лідерства, необхідного для забезпечення захисту викривачів і заявників, які повідомляють про можливі правопорушення;
• провести об’єктивну оцінку поточної практики моделювання ситуацій для перевірки на доброчесність УВК та розробити політику, яка регулює цю практику;
• розробити значущі KPI для вимірювання ефективності та результативності діяльності щодо виявлення та розслідування УВК, ці показники мають бути конкретними, вимірюваними, досяжними, актуальними та обмеженими за часом;
• провести обʼєктивну оцінку процедур і практик, повʼязаних з початком службових розслідувань, і за необхідності переглянути такі процедури, щоб забезпечити обʼєктивну та своєчасну оцінку та розслідування всіх достовірних звинувачень у серйозних порушеннях з боку співробітників НАБУ;
• переглянути процедури для забезпечення того, що розбіжності у висновках за результатами розслідувань між детективами і керівництвом УВК документувались, а також велися внутрішні записи про природу таких розбіжностей, і як вони були розвʼязані;
• забезпечувати ведення повних і верифікованих записів про дисциплінарні провадження, зокрема висновків УВК, Дисциплінарної комісії та Директора НАБУ, з метою моніторингу засвоєних уроків і забезпечення послідовності застосування процедур і санкцій;
• розробити та впровадити комунікаційну стратегію НАБУ, включаючи моніторинг ефективності комунікацій.

Верховній Раді Комісія радила для покращення підзвітності НАБУ розглянути можливість внесення змін до Закону про НАБУ щодо проведення зовнішньої оцінки кожні 2 роки, а не щороку. При цьому аудитори наголошують на необхідності  стандартизувати період оцінки для зменшення накладки та усунення прогалин, а також встановити ключові виміри ефективності, що підлягають аудиту, водночас дозволяючи Комісії зберегти гнучкість у розробці методологій і конкретних критеріїв на основі аналізу ризиків. 

Керівництво, стратегія та управління ресурсами

Комісія дійшла висновку, що діяльність НАБУ, пов’язана з керівництвом, стратегією та управлінням ресурсами, протягом періоду оцінки була помірно ефективною. В цілому, Комісія оцінювала такі сфери:

• стратегічне планування;
• пріоритети розслідування та розподіл ресурсів;
• незалежність керівництва;
• організаційна структура;
• управлінські внутрішні інформаційні системи;
• модернізація ІТ;
• практики управління людським капіталом.

Співзвучним із нашим є застереження аудиторів про те, що НАБУ функціонувало без актуального стратегічного плану майже весь період оцінки. Дія останньої стратегії закінчилася у 2023 році, причому вона не містила конкретних вимірюваних показників ефективності. Цікаво, що аналіз виконання попереднього плану заходів показав неоднозначні результати. З 233 заходів НАБУ повністю виконало 148, частково – 44, не виконало – 41 захід. Проте навіть серед виконаних заходів багатьом бракувало конкретики. 

Нова ж Стратегія розвитку НАБУ на 2025-2030 роки була затверджена 4 березня 2025 року, проте тривалий час не була оприлюднена на сайті установи, що унеможливлювало її аналіз.

Окрему увагу комісія звернула на те, що НАБУ запровадило політику пріоритезації кримінальних проваджень у 2023 році та оновило її у 2025 році. У процедурах НАБУ розрізняє стратегічні (постійні) та оперативні (короткострокові) пріоритети. Стратегічні пріоритети відображають різноманітні характеристики правопорушника та правопорушення.

Водночас протягом періоду оцінки НАБУ не вело контрольного переліку чи системи обліку даних, які б дали змогу керівництву або зовнішньому оцінювачу визначати, проводити моніторинг чи оцінювати пріоритетні розслідування. НАБУ повідомило, що з 2025 року систему було вдосконалено, і тепер ведеться детальний облік розпочатих кримінальних проваджень.

З приводу зміни організаційної структури, Комісія звернула увагу, що деякі види діяльності залишаються незбалансованими. Аналітики управління кримінального аналізу та фінансових розслідувань проводять мало фінансових розслідувань. УВК відповідає за широкий спектр важливих заходів, але в його структурі відсутній точний і чіткий розподіл праці.

Комісія окремо відзначила питання незалежності керівництва НАБУ. Йшлося про два оприлюднені випадки, коли директор Бюро вчинив дії ймовірно для захисту своєї незалежності. Перший випадок стався після призначення директора в березні 2023 року, коли прем’єр-міністр «рекомендував» йому призначити двох фіналістів на керівні посади в НАБУ. Директор не взяв цю пропозицію до уваги, що було сприйнято суспільством як успішне складання тесту на незалежність. Другий випадок був менш однозначним. У червні 2024 року директор відхилив запрошення дати свідчення в парламентському комітеті щодо обставин ситуації з «витоком» 2024 року. Директор опублікував своє пояснення у Facebook, зазначивши, що обговорювати досудове розслідування до його завершення передчасно.

В опитуванні громадських організацій 7 респондентів із 13 повністю або частково погодилися, що керівництво НАБУ є незалежним, 4 не погодилися, а 2 сказали, що важко відповісти. В опитуванні РГК 13 з 15 членів погодилися, що керівництво НАБУ ухвалює рішення незалежно, а 2 сказали, що на запитання важко відповісти.

Щодо питання управлінських внутрішніх інформаційних систем Комісія  відзначила, що НАБУ не вистачає системи управління проєктами для координації та моніторингу його численних програм, проєктів і заходів. Така система дозволить керівництву розподіляти ресурси, відстежувати прогрес і надавати запити для об’єктивної оцінки змін. У НАБУ також відсутня внутрішня управлінська система для збору, моніторингу та об’єктивної перевірки статистичних даних щодо пріоритетних справ. Це також узгоджується із нашими рекомендаціями.

При цьому НАБУ впровадило низку технологічних рішень для покращення своєї діяльності, включаючи систему управління справами «іКейс», систему аналізу даних Memex, інструмент «Інформаційний брокер» та різноманітні аналітичні та операційні інструменти. І якщо про систему «іКейс» аудитори отримали переважно позитивні оцінки, то щодо системи Memex Комісія звернула увагу на неоднозначність відгуків детективів, оскільки є занепокоєння у застарілості платформи та її обмеженій функціональності. 

Щодо управління людським капіталом, то Комісія звернула увагу на зрушення НАБУ в цьому напрямку, зокрема, щодо оцінки роботи детективів. Але залишаються запитання, чи ця система належним чином мотивує складні довгострокові розслідування або ж співпрацю між різними головними підрозділами детективів (ГПД). Такої самої системи оцінювання немає у детективів УВК і у неслідчого персоналу інших підрозділів. На наш погляд, недоліком є орієнтування переважно на кількісні показники та упущення в якісних показниках оцінки роботи детективів, які стосуються недоліків під час збору доказів, скасування рішень слідчих судів за клопотаннями детективів або ж скасування рішень детективів прокурорами САП.

А по фінансових ресурсах у аудитори відзначають, що затверджені на 2023 та 2024 роки кошториси НАБУ були меншими за реальні потреби. У Бюро повідомили, що досі недофінансовані матеріальні потреби: комп’ютерне програмно-технічне забезпечення, тактичне спорядження, а також капітальний ремонт і реконструкція будівель у Києві та територіальних управлінь у Львові та Харкові.

Комісія у цій частині сформувала дві ключові рекомендації:

• розробити, опублікувати та імплементувати комплексний стратегічний план, який містить цілі, завдання і вимірювані показники ефективності;
• розробити стратегічний план управління людськими ресурсами, що охоплював би все Бюро, зі строками та метриками, який узгоджуватиме програму людського капіталу НАБУ з цілями та місією органу і включає довгострокові стратегії залучення, розвитку й утримання персоналу для досягнення цілей і виконання завдань.

Також Комісія надала пʼять інших рекомендацій:

• офіційно покласти на відповідний структурний підрозділ відповідальність за реалізацію і моніторинг стратегічного плану НАБУ;
• впровадити та підтримувати уніфіковану систему управління проєктами для координації та постійного моніторингу програм і діяльності НАБУ, щоб забезпечити досягнення Бюро своїх оперативних цілей, а також цілей звітування та комплаєнсу;
• провести об’єктивну оцінку функцій відділу інформаційної безпеки, щоб визначити, чи належним чином узгоджені його структура підпорядкування та обов’язки;
• здійснити оцінювання доцільності запровадження конкурсного відбору, ротації або обмеження строку перебування на посаді для окремих додаткових керівних посад в НАБУ. У разі підтвердження доцільності — ініціювати відповідні заходи для впровадження зазначених змін;
• переглянути та, за потреби, доопрацювати процедури визначення матеріальних потреб відповідно до встановлених пріоритетів для фінансування з державного бюджету та міжнародної допомоги.

Міжвідомча взаємодія

Загалом Комісія оцінила діяльність НАБУ у сфері міжвідомчої взаємодії як помірно ефективну: спостерігаються як позитивні зрушення, так і системні недоліки, що потребують усунення. Так було оцінено:

• формалізованість міжвідомчих угод про співпрацю;
• обмін інформацією;
• мінімізацію ризиків витоку інформації про досудове розслідування під час міжвідомчої співпраці;
• спори щодо повноважень і підслідності.

За даними Комісії, у НАБУ є формальні угоди з багатьма партнерами, укладені ще на етапі створення Бюро, проте в таких угодах рідко зазначаються чіткі цілі та механізми врегулювання спорів. Керівництво НАБУ не здійснює систематичний моніторинг виконання таких угод та рідко здійснює їх перегляд та оновлення.

Наприклад, меморандум НАБУ і САП підписали ще у 2017 році, але багато його пунктів досі не реалізовані, а оновлений проєкт меморандуму 2024 року ще не затвердили. Робочу групу, яка мала б контролювати виконання, так і не створили, зустрічі проходять без протоколів, а плани розслідувань часто узгоджують усно, хоча форма таких погоджень має бути письмовою. 

Комісія відзначила, що, попри це, співпраця НАБУ і САП має позитивні результати — зростає кількість проваджень, підозр, обвинувальних актів і вироків, про що експерти TI Ukraine зазначали і в нашому Тіньовому звіті, а також зростає кількість арештованих активів. 

Комісія вважає ефективною і взаємодію НАБУ та НАЗК, хоча кількість обвинувальних вироків та покарань у справах, переданих НАЗК до НАБУ, ще невелика. Аудитори зазначили, що цим двом інституціями треба концентруватися на покращенні координації між собою. Так, між НАБУ та НАЗК існує неузгодженість у питанні моніторингу декларацій уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та негласних співробітників НАБУ. НАЗК подало проєкт наказу, який НАБУ відхилило й запропонувало врегулювати питання після завершення воєнного стану. Відповіді від НАЗК Бюро поки не отримало, і питання залишається відкритим. 

Водночас угоди про співпрацю НАБУ зі Службою безпеки України, Державним бюро розслідувань і Нацполіцією також існують, але, на думку Комісії, жодна з цих угод не є «живим» документом. Не фіксується інформація про успішний обмін інформацією між цими органами чи спільні їх операції.

За оцінкою комісії, меморандум з Агентством розшуку і менеджменту активів (АРМА) не регулює передачу активів належним чином. У 2023 році АРМА запропонувало нову угоду, але НАБУ відмовилося її розглядати. Агентство також подало ряд законопроєктів та постанов, необхідних для реалізації Стратегії повернення активів України, але НАБУ їх повернуло на доопрацювання. У жовтні — листопаді 2024 року відбулися дві робочі зустрічі між органами з певними домовленостями, але без офіційного оформлення. На наш погляд, тут радше може бути питання в якості документів, які надає АРМА для аналізу, а не в позиції НАБУ. Додатково слід зазначити, що у звіті згадується низька додана вартість виконання Агентством функції розшуку активів.

Взаємодія з Держфінмоніторингом проходить через листи НАБУ з проханнями проаналізувати фінансові операції. На думку Комісії, у деяких випадках Держфінмоніторинг оперативно надає Бюро дані про підозрілі фінансові операції або активи, що можуть бути пов’язані з корупційними злочинами. Водночас НАБУ не розкриває статистику звернень чи отриманих повідомлень, але здійснює піврічну звірку з Держфінмоніторингом щодо опрацювання матеріалів.

У березні 2024 року інституції домовились створити робочу групу для вдосконалення співпраці, а в серпні Держфінмоніторинг попросив НАБУ визначити п’ятьох учасників. Але, станом на грудень 2024 року, група ще не провела жодного засідання.

Також Комісія зазначила, що, відповідно до Закону про НАБУ, директор має звітувати кожні 6 місяців про співпрацю з іншими установами, але за оцінюваний період Бюро звітувало тільки про кількість проаналізованих нормативних актів. 

Щодо обміну інформацією Комісія відзначила позитивні моменти. Детективи НАБУ активно комунікують з іншими органами, надсилають запити і забезпечують проведення розслідувань. Аналітики НАБУ ведуть перелік установ і реєстрів, до яких доступ може надаватися онлайн або через сховище даних. НАБУ має онлайн-доступ до частини реєстрів, зокрема через API до декларацій НАЗК, а також уклало угоди з податковою та митною службами.

Водночас НАБУ не збирає системних даних для оцінки випадків успішного обміну оперативною інформацією з іншими органами досудового розслідування. Також не ведеться облік кількості спільних операцій, які принесли позитивні результати в боротьбі з корупцією.

Крім того, за Технічною оцінкою 2023 року, стабільного та прямого підключення до всіх необхідних баз даних наразі немає. У планах — уточнити в законі поняття «прямий доступ», щоб забезпечити автоматизований і повноцінний можливості підключення до великих масивів інформації. Однак часом доступ ускладнюється через питання конфіденційності та технічні проблеми. Наприклад, оновлення систем митниці призводять до втрати доступу, про що НАБУ доводиться дізнаватися неофіційно і звертатися з повторними запитами на відновлення. Банки не завжди надають інформацію або відмовляють у запитах.

Огляд ОЕСР 2024 року підтвердив, що відсутність єдиного реєстру банківських рахунків ускладнює роботу НАБУ — доводиться звертатися до кожного банку окремо. З 67 банків 5 регулярно відмовляють у наданні даних. НАБУ звернулося до НБУ з проханням роз’яснити порядок реагування банків на запити та обговорює законодавчі зміни для прискорення доступу до інформації.  

Комісія також відзначила, що НАБУ має позитивні зрушення в мінімізації ризиків витоку інформації про розслідування під час міжвідомчої співпраці. Вже у серпні 2024 року директор НАБУ затвердив рекомендації для детективів щодо захисту такої інформації. Тепер доступ до державних реєстрів можливий лише після ідентифікації користувача, що дає змогу відстежувати, хто і коли отримував дані. Для приховування причетності до розслідувань співробітники використовують спеціальні методи пошуку в реєстрах.

Комісія зазначає, що Закон про НАБУ гарантує автономність органу та виключну підслідність у справах про корупцію. За період оцінки аудитори не зафіксували випадків незаконної передачі справ. У разі втручання НАБУ ініціює передачу матеріалів, хоча законодавчі прогалини обмежують цей процес.

Але Комісія також відзначає, що НАБУ повідомило про випадки, коли інші слідчі органи замість передачі справ за запитом передавали їх до Офісу Генпрокурора. В одному випадку справа потрапила до НАБУ лише після двох років, коли підслідність підтвердив керівник САП. Так, у Тіньовому звіті ми зазначали, що проблеми взаємодії НАБУ з іншими органами можуть виявлятися у затримках із передачею справ. Наприклад, у лютому 2024 року Нацполіція несвоєчасно передала до НАБУ матеріали щодо посадовця Міноборони. Згодом прокурор САП змінив підслідність, визнавши, що зібраних доказів недостатньо для розслідування НАБУ.

Комісія також зафіксувала дублювання реєстрації кримінальних проваджень, підслідних НАБУ — так званих «клонів», що ускладнює розслідування. Передача доказів від інших органів часто затримується або блокується. На думку Комісії, КПК України не містить чітких правил передачі проваджень і не передбачає відповідальності за порушення підслідності, що затягує справи і ставить під загрозу допустимість доказів. Це також узгоджується з нашими висновками.

Отже, в цій частині Комісія сформувала дві ключові рекомендації для НАБУ: 

• переглянути та за потреби оновити угоди про міжвідомчу взаємодію, щоб визначити спільні цілі та вимірювані результати для кращої стратегічної узгодженості;
• запровадити процедури моніторингу й періодичного перегляду цих угод, включно з посиленням координації на рівні керівництва, звітуванням для зацікавлених сторін, удосконаленням механізмів вирішення спорів та урахуванням практичного досвіду.

Також Комісія сформувала дві рекомендації для Верховної Ради, щоб запобігти порушенням підслідності НАБУ, а саме розглянути можливість внесення змін до КПК, зокрема: 

• визначити чіткі правила та строки передачі кримінальних проваджень між органами, зокрема у випадках перебрання справ НАБУ;
• встановити адміністративну чи дисциплінарну відповідальність для Офісу генпрокурора, ДБР та інших органів за порушення підслідності або невиконання рішень НАБУ, САП чи прокурорів щодо передачі справ.

Міжнародна співпраця

Комісія дійшла висновку, що діяльність НАБУ, пов’язана з міжнародним співробітництвом, протягом періоду оцінки була достатньо ефективною. НАБУ загалом значною мірою досягло поставлених цілей.

У контексті міжнародної співпраці Комісія оцінювала чотири аспекти: 

• запити про міжнародну правову допомогу; 
• реагування на запити на міжнародну допомогу; 
• неформальні засоби міжнародного співробітництва;
• докази, підозрювані та активи за кордоном. 

Відзначеним досягненням НАБУ є створення міжнародно-правового відділу як окремого структурного підрозділу, відповідального за опрацювання вихідних запитів про міжнародну правову допомогу та виконання вхідних запитів. 

З 2017 року НАБУ також співпрацює з Базельським інститутом управління у Швейцарії, який консультує Бюро при підготовці запитів до іноземних юрисдикцій у найскладніших кримінальних провадженнях. Також НАБУ має представника у Європейській судовій мережі та регулярно бере участь в її роботі.

Детективи та працівники проходять навчання, що покриває аспект міжнародного співробітництва. НАБУ також використовує застосунок «Рекомендації щодо міжнародного співробітництва у кримінальних провадженнях», що систематично наповнюється профільним відділом.

Комісія вказала, що в межах опитування працівники звертали увагу на труднощі з поверненням активів з-за кордону в Україну у справах НАБУ. Зокрема, попри велику кількість рішень про арешт активів, строки між моментом арешту та фактичною конфіскацією залишаються надто тривалими. 

Комісія вказала, що цей показник можна покращити, в тому числі через зміни в законі. 

Ми в TI Ukraine звертали увагу на проблеми виконання рішень про конфіскацію майна за кордоном і виявили, що вони можуть залежати як від операційних, так і від законодавчих труднощів.

Комісія відзначила, що, за даними НАБУ, середній строк виконання запитів про міжнародну правову допомогу (МПД), що надходять у Бюро, складає 1-2 місяці. У звіті вказується на труднощі виконання запитів, які потребують певних дій на тимчасово окупованій території України чи території, де ведуться активні бойові дії.

Окрему увагу заслуговує те, що НАБУ налагодило та підтримує контакти з іноземними антикорупційними органами, зокрема, з моменту створення Бюро уклало 37 міжвідомчих угод про співпрацю з іноземними установами. У контексті досягнень Комісія також звернула увагу, що НАБУ отримало доступ до проєкту SIRIUS через платформу Європолу для експертів. Також аудитори відзначили й користування іншими ресурсами.

З моменту створення НАБУ і до листопада 2024 року представники органу направили загалом 1809 запитів про надання допомоги в процесі збору доказів, з яких виконано 1418. Також Міністерство юстиції направило одне клопотання про забезпечення виконання рішення про спеціальну конфіскацію у справі ВАКС, і це клопотання очікує на виконання. Комісія вказала, що показник успіху НАБУ у виконанні запитів щодо збору доказів арешту активів залишається на рівні або навіть кращий від аналогічних даних з інших подібних країн.

За оцінкою Комісії, попри високий рівень виконання запитів про арешт, перетворення арештів у фактичну конфіскацію та повернення активів в Україну залишається складним завданням. Воно потребує більш злагоджених дій НАБУ та інших партнерів у виконанні судових ухвал та законодавчих

Щодо екстрадиції підозрюваних Офіс Генерального прокурора за дорученням НАБУ направив 79 запитів, з яких виконано 6. Комісія вказала, що крім низького відсотка екстрадиції, існують також тривалі затримки з виконанням запитів. Зокрема, аудитори звернули увагу, що Технічна оцінка 2023 року підтвердила, що вимога надсилати частину запитів через Офіс Генерального прокурора ускладнює міжнародне співробітництво. 

Також викликом є зауваги окремих країн щодо екстрадиції через безпекову ситуацію, на що НАБУ не може вплинути самостійно. 

З приводу міжнародних спільних слідчих груп, то НАБУ створило загалом чотири спільні слідчі групи. Комісія вказала, що суперечливі положення законодавства і відсутність належного регулювання, пов’язаного зі створенням таких, перешкоджає здатності НАБУ ефективно застосовувати ці положення на практиці. У своєму аналізі ми додатково наголошували на тому, як необхідно вдосконалити ці положення законодавства.

Додатково Комісія відзначила, що НАБУ потрібно налагодити контакти з Європолом та Євроюстом. 

Ми у Тіньовому звіті до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» рекомендували посилити процесуальну вагу керівника САП, наділивши його правами зокрема звертатися із запитами про екстрадицію та розглядати питання про створення спільних слідчих груп. Також щодо діяльності спільних слідчих груп ми вказували на відсутність регулювання цією діяльності та необхідність його запровадження. У випадку прийняття таких змін у парламенті, за висновком Комісії, НАБУ могло б підвищити свої показники у цьому аспекті.

Загалом в питанні міжнародного співробітництва Комісія рекомендувала розробити методичні матеріали та програму навчання для детективів, щоб спонукати їх збирати докази, які пов’язують активи і відповідні кримінальні правопорушення, та підвищити кількість заходів спеціальної конфіскації.

Чого нам не вистачило в аудиті?

Загалом аудит показав, що на сьогодні НАБУ є функціональною інституцією з певними досягненнями, але потребує системних покращень в управлінні, стратегічному плануванні та законодавчому забезпеченні для підвищення ефективності боротьби з високопосадовою корупцією.

Проте, на наш погляд, в аудиті недостатню увагу приділили строкам досудового розслідування, а саме оперативності розслідування та швидкості скерування обвинувальних актів до суду. Це безпосередньо впливає на той час до спливу строків давності, який відведений ВАКС та АП ВАКС для розгляду справи. 

Це підтверджують і наші дослідження. Якщо подивитися на строки між надходженням справи до суду та звільненням від кримінальної відповідальності, можна помітити, що 55% таких рішень були ухвалені в період між 1 місяцем до 1 року. Тобто можливостей для судового розгляду ВАКС мав не так багато.

Комісія також не оцінила вплив висновків ЄСПЛ у рішенні «Сергієнко проти України» на стан справ в УВК. Йдеться про те, що Європейський суд встановив порушення як процесуального, так і матеріального аспектів статті 3 Конвенції у справі заявника, який отримав тілесні ушкодження під час перебування під контролем працівників НАБУ. Суд визнав, що розслідування скарг на жорстоке поводження було неефективним, оскільки проводилося тим же органом (НАБУ), який здійснював затримання, а це суперечить вимозі незалежності розслідування. До того ж ЄСПЛ констатував, що заявник був підданий жорстокому поводженню, яке кваліфікується як нелюдське та таке, що принижує гідність. Таке судження стало можливим, оскільки уряд не спростував відповідні твердження та не надав необхідних документів для підтвердження своєї позиції.

Хоч події, які стали підставою для цього рішення, відбувались у червні 2016 року, його постановлення 7 листопада 2024 року безперечно мало би вплинути на статус УВК, а Комісія з оцінки мала би врахувати його у своїх висновках.

Також у контексті аналізу виправдувальних вироків комісія обмежилась лише тим, що оцінила, як НАБУ враховує вивчені уроки, проте аудитори не дослідили, які проблеми на практиці призвели до постановлення таких вироків. Ми свідомі того, що допущені помилки розслідування могли не стосуватись періоду оцінки, але їх врахування могло б стати цінним ресурсом, який би посилив аргументацію висновку з аудиту.   

Попри це, виконання 26 рекомендацій комісії потребуватиме спільних зусиль як самого НАБУ, так і Верховної Ради. Особливо важливими тут є рекомендації щодо розробки стратегічного плану, покращення системи управління людськими ресурсами та врегулювання законодавчих прогалин. Ми особливо підтримуємо те, що Комісія з аудиту звернула увагу на проблеми з поверненням активів, витоків інформації, які підривають довіру до інституції та ефективність розслідувань. 

Впевнені, що виконання рекомендацій позитивно вплине на ефективність НАБУ,  тому продовжуємо стежити за цими процесами. Як показує досвід врахування рекомендацій з аудиту НАЗК, за яким ми також стежили, оцінювані інституції та інші органи виконавчої влади не надто охоче виправляють помилки в роботі. Тож врахування й імплементація наданих Комісією з аудиту НАБУ рекомендацій також може стати проблемою в майбутньому.