Вступ

У січні 2026 року НАЗК оприлюднило проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (далі — АС, Стратегія), який Агентство направило на погодження заінтересованих органів. Новий стратегічний документ містить три розділи замість чотирьох, як це було у чинній АС. 

Цього разу Агентство покрило першим розділом загальну систему запобігання та протидії корупції, а другим — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Крім того, нововведенням став останній розділ, присвячений врегулюванню ключових процедурних аспектів щодо виконання, звітування, моніторингу, координації та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП) на 2026–2030 роки. Цей розділ додали після закінчення раунду обговорень, і представлений він був уже у фіналізованому проєкті, тому представники громадських організацій не мали можливості надати до нього коментарі. 

Варто також відзначити, що цього разу до написання нової Антикорупційної стратегії Агентство залучало групи зовнішніх експертів. Такий підхід позитивний з погляду інклюзивності й підвищення загального рівня якості розділів. Водночас це також стало ймовірною причиною недостатньої уніфікованості підрозділів, зокрема в питанні їх деталізації.

TI Ukraine долучалася як до написання певних розділів, так і до обговорень уже представлених НАЗК проєктів документів. Зокрема, наші експерти безпосередньо працювали над написанням розділу щодо публічних закупівель, і наведений нижче аналіз це враховує.

Щодо підрозділів 1.1., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7, 1.9, 1.10 Розділу І та підрозділів 2.1.1., 2.1.2., 2.3.2. та 2.5. Розділу ІІ Стратегії експерти TI Ukraine долучалися до публічних обговорень цих частин та надавали НАЗК письмові коментарі щодо них.

Також важливо зазначити, що НАЗК оприлюднило відповідні матеріали по всіх підрозділах, так само, як і таблиці врахування/неврахування відповідних коментарів. Це хороша практика, яку Агентство застосовувало і при підготовці попередньої Стратегії. 

Отже, пройдемося безпосередньо по підрозділах, опрацьованих TI Ukraine.

Державна антикорупційна політика

Підрозділ 1.1 щодо державної антикорупційної політики передбачає врегулювання підготовки та виконання АС та ДАП на майбутні періоди. Порівняно з підрозділом, присвяченим антикорупційній політиці у чинній Стратегії, новий проєкт охоплює вужче поле проблем і стратегічних результатів, які базуються безпосередньо на досвіді підготовки і виконання чинного циклу антикорупційної політики.

Фокус уваги цього підрозділу саме на розробці і виконанні циклу антикорупційної політики цілком виправданий. Попередня Антикорупційна стратегія була першим документом такого типу і містила у розділі щодо антикорупційної політики доволі широкі проблеми і декларативні очікувані результати, як-от зниження загального рівня толерування корупції у населення України. Підрозділ же нового проєкту АС позбавлений цих зайвих новел.

Утім, є у проєкті й недоліки. Так, у підрозділі 1.1 часто пропонується здійснення з боку НАЗК та інших відповідальних органів низки активностей, які ці інституції і так виконують на регулярній основі. Попри це, залишився без урахування наш коментар про те, що не варто дублювати у Стратегії активності органів, які вже й так передбачені законодавством. Агентство пояснило це потребою узгодити Стратегію з нормами законодавства для її належного виконання органами, а також тим, що документ має містити всі можливі заходи для розв’язання описаних у ній проблем. З такою логікою складно погодитися, оскільки сама АС також приймається на рівні закону і її норми є настільки ж обовʼязковими до виконання, як і норми профільних законів. Тому потреби дублювати не виникає. 

Позитивно можна оцінити те, що НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо введення «стратегічної паузи» між закінченням дії Стратегії та ДАП на 2026–2030 роки та підготовкою наступного циклу антикорупційної політики. Також погодилося НАЗК з потребою впровадити засоби заохочення виконавців ДАП та надати Агентству право вносити приписи, що має суттєво підвищити виконавчу дисципліну органів влади.

Втім, не знайшов своє відображення у фінальному проєкті документа наш коментар про потребу встановити  прийнятний рівень імплементації ДАП на рівні 90% виконаних заходів, за умови того, що решта 10% або обґрунтовано втратила актуальність, або має фінансові причини їхнього невиконання. Такий рівень відповідає вимогам Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Наразі питання рівня виконання взагалі не врегульоване у проєкті АС.

Деякі наші коментарі щодо покращення координації виконання АС та ДАП Агентство врахувало, що також можна оцінити позитивно. Наприклад, у фінальному проєкті НАЗК передбачило можливості включення до складу Координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики представників бізнес-спільноти, наукової спільноти, неурядових організацій, проектів міжнародної технічної допомоги та міжнародних організацій.

Аналіз корупційних ризиків та конфлікт інтересів

Підрозділи Стратегії 1.3–1.5 щодо антикорупційних програм, уповноважених підрозділів та осіб, аналізу корупційних ризиків та моніторингу конфлікту інтересів загалом покривають більшу частину проблем цих галузей. Щодо підрозділів 1.3 та 1.4 у нас виникло менше критичних зауваг, ніж щодо підрозділу про конфлікт інтересів, який також є одним із найбільш деталізованим з усього І розділу АС. 

НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо перегляду підходів до оплати праці уповноважених з урахуванням складності функцій, так само, як і пропозицію прямо визначити неврахування результатів попередньої антикорупційної програми підставою для відмови у погодженні нової програми НАЗК.

Втім, хоча в підрозділі йдеться про посилення інституційної незалежності уповноважених, коментарі TI Ukraine щодо санкцій за відсутність уповноважених підрозділів або осіб, так само як і антикорупційних програм, не були відображені в очікуваних результатах Стратегії. Агентство пояснило це тим, що самі очільники організацій мають бути зацікавлені в ефективній внутрішній антикорупційній політиці, тому санкції не будуть дієвими. 

У цьому контексті видається, що наявність санкцій за неприйняття антикорупційної програми чи відсутність антикорупційного уповноваженого в організації все-таки стала б додатковим стимулом слідувати вимогам закону. Адже санкції покликані стимулювати якраз тих виконавців, які не проявляють власної ініціативи щодо вказаних вимог.

Також Агентство не передбачило необхідність системнішого залучення громадських експертних організацій до оцінки корупційних ризиків і підготовки антикорупційних програм.

Щодо якості антикорупційної експертизи НАЗК та Міністерства юстиції, то згідно з наданою таблицею частину коментарів TI Ukraine Агентство планує імплементувати при розробці ДАП. Втім, не знайшла чіткого відображення інтенція НАЗК переглянути свою дискрецію при відборі проєктів нормативно-правових актів на експертизу. Можливо, Агентство змінить свою думку на етапі розробки ДАП і включить цей захід у той документ.

Щодо підрозділу по конфлікту інтересів, то НАЗК так і не врахувало найголовніший коментар, який стосувався того, що Агентство досі не застосовує автоматизований розподіл моніторингів між своїми уповноваженими особами, попри критику цього підходу у звіті зовнішньої незалежної оцінки діяльності Агентства за 2020-2021 роки. Агентство пояснило це тим, що запровадження автоматизованого розподілу для ініціативних моніторингів штучно обмежило б здатність НАЗК самостійно та оперативно реагувати на інформацію, що з’являється у публічному просторі, та суттєво знизило б ефективність механізму проактивного контролю. 

Ми не можемо погодитися з тим, що умовна ефективність моніторингів повʼязана з відсутністю автоматизованого розподілу. Так, повна перевірка декларацій теж може відбуватися через повідомлення фізичних та юридичних осіб або інформацію з медіа, але це не заважає застосовувати розподіл у значно складніших перевірках. 

Ба більше, логіка надавати перевагу ефективності контролю над його прозорістю загалом не витримує критики в контексті антикорупційної діяльності НАЗК.

Також попри коментар TI Ukraine, НАЗК включило в АС результат 1.5.3.2, який передбачає винятки з загального правила отримання подарунків посадовцями у випадку «скрутних життєвих ситуацій» (лікування, зруйноване житло). На нашу думку, це створює ідентифіковані ризики зловживань, а питання допомоги посадовцям має вирішуватися через удосконалення системи соціального захисту таких осіб або створення механізму публічних благодійних зборів.

Так само Агентство не погодилося з заявленою в нашому коментарі передчасністю потреби запровадити у законодавстві поняття «уявний конфлікт інтересів», попри проблеми з тлумаченням вже наявних термінів. Ідеться про те, що попри передбачені Законом визначення реального і потенційного конфлікту інтересів, суди досі не можуть напрацювати однорідну практику у справах, повʼязаних з порушеннями у цій сфері.

Решту положень підрозділу в частині обмежень, повʼязаних з подарунками, корпоративною власністю, суміщенням та сумісництвом посадовців, на нашу думку,  Агентство розробило якісно. Так, вдалося покрити проблему непропорційності вимог щодо обовʼязкової передачі корпоративних прав, потребу переглянути заборону на одержання подарунків та недостатню чіткість нормативного врегулювання суміщення та сумісництва.

Фінансовий контроль

Підрозділ 1.6 щодо фінансового контролю включив проблему неповного охоплення суб’єктів декларування (працівники патронатних служб, члени виконавчих комітетів місцевих рад тощо), надмірну обтяжливість заповнення декларації, неефективний контроль за своєчасністю подання декларацій та навіть недостатню ефективність фінансового контролю. Всі ці питання важливі для посилення цього механізму і відповідають вимогам Єврокомісії.

Попри це, підрозділ 1.6 найбільше наразився на нашу критику. Адже НАЗК хоч і визнає наявність проблеми недостатньої ефективності фінансового контролю, проте вбачає причиною тому недостатню автоматизацію та інтероперабельність реєстрів, а також недоліки законодавства. Тоді як громадськість та міжнародні експерти послідовно наголошують, що саме Агентство створило таку систему фінконтролю, яка не дає результатів.

До прикладу, в останньому звіті ЄК про розширення щодо України вказано на необхідність зміцнення системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія заявила, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки.

НАЗК треба не ще більше автоматизовувати перевірки, а зосередитися на покращенні можливостей проведення повних перевірок саме уповноваженими особами Агентства — лише людина може провести якісне розслідування обставин, які виглядають підозрілими. TI Ukraine неодноразово надавала детальні рекомендації Агентству щодо оновлення системи фінконтролю. 

Так, попри значні ресурси, вкладені в розробку та функціонування електронних реєстрів декларацій майна, інструменти фінансового контролю здебільшого використовуються для притягнення до відповідальності за досить дріб’язкові випадки приховування майна посадовими особами або внесення недостовірних відомостей у деклараціях. Досить рідко перевірка е-декларацій переростає в серйозні розслідування випадків корупції на топрівні.

Зокрема, для виправлення ситуації ми пропонували включити до підрозділу проблему, яка полягає у неефективності чинних механізмів фінансового контролю НАЗК через брак ресурсів Агентства, їх неоптимальне використання, існування дублюючих функцій та інших малорезультативних елементів системи. Розв’язати цю проблему можна через низку змін до законодавства, оновлення внутрішніх нормативно-правових актів та практики їх виконання НАЗК. 

Втім, НАЗК не погодилося з нашими пропозиціями і навіть висловило намір врегулювати автоматизацію перевірок, які замінюють собою ручні повні перевірки, на рівні закону.

З того, що НАЗК врахувало, — скасування обов’язку подавати низку проміжних відомостей, які охоплюються річною декларацією, та поширення контролю на посадових осіб держпідприємств (>50% акцій) і членів виконкомів.

З таким підходом до ігнорування справді важливих проблем системи запобігання корупції в новій АС ми ще довго не побачимо справжній ефект від роботи Агентства, а натомість знову ставатимемо свідками корупційних скандалів, яким не вдалося запобігти. 

Захист викривачів

Підрозділ щодо захисту викривачів практично не отримав від нас зауважень. НАЗК розробило його доволі якісно, з належним рівнем деталізації для такого рівня документа, як Антикорупційна стратегія. 

Цей підрозділ покриває як потребу привести законодавство та практику щодо захисту викривачів у відповідність до європейських стандартів, так і необхідність покращити роботу Єдиного порталу повідомлень викривачів та відповідальних органів, підвищення культури викривання тощо.

Для досягнення цих цілей Стратегія пропонує комплекс взаємопов’язаних заходів: приведення національного законодавства у відповідність до Директиви ЄС 2019/1937 та уніфікацію поняття «викривач», створення інституційної рамки з визначеним координуючим органом і мережею відповідальних підрозділів у державних та приватних організаціях, формування культури викривання і підвищення обізнаності працівників щодо їхніх прав, модернізацію Єдиного порталу повідомлень викривачів з інтеграцією до державних систем і запровадженням мобільного застосунку та інші критично важливі кроки для покращення роботи інституту викривачів.

Єдиною важливою пропозицією TI Ukraine було врегулювати співвідношення статусів викривача та конфідента, щоб уникнути правової плутанини. Втім, зважаючи на його специфіку, цей момент, швидше за все, буде відображений уже в ДАП.

Також слушними були коментарі від іншої експертної організації, які стосувалися проблеми відсутності належного обліку звернень щодо порушених прав викривачів та низької кількості випадків фактичного поновлення їхніх прав. Саме кількість захищених викривачів є реальним показником ефективності Агентства, тому важливо тримати фокус на цьому. НАЗК не врахувало ці коментарі повністю, але взяло до уваги. Сподіваємося, ці зауваження будуть відображені, якщо не в межах фінального тексту АС, то вже у ДАП.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

Підрозділи 1.9 «Протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням» та 1.10 «Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» проєкту Антикорупційної стратегії охоплюють систему юридичної відповідальності за корупцію та спроможність антикорупційних органів її забезпечувати. Розділ 1.9 послідовно розкриває види відповідальності — від дисциплінарної через цивільно-правові інструменти до кримінальної. Підрозділ 1.10 структурований навколо чотирьох антикорупційних інституцій — НАЗК, НАБУ, САП та ВАКС.

Загалом проєкт АС в цій частині демонструє високий рівень відповідності технічним рекомендаціям Європейської комісії: він включає автономне прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, протидію зловживанню процесуальними правами у ВАКС, посилення внутрішнього контролю у НАБУ. Рекомендацію щодо системи статистичних даних (1.9.4.3) враховано повністю, а проблему «втікачів» (1.9.4.4) — частково.

Попри це, проєкт стратегії передбачає надання НАЗК права самостійно пред’являти позов про цивільну конфіскацію (результат 1.9.2.2). Під час громадських обговорень ми рекомендували відмовитися від цього через перевантаженість Агентства та доцільність обмежитися наданням процесуальних можливостей збирати докази після внесення змін до статті 290 ЦПК України. Натомість НАЗК краще зосередитися на отриманні можливості самостійно представляти свої протоколи в судах замість прокурорів, що передбачено у Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки, втім, досі не реалізовано.

Також формулювання проєкту не охоплює ситуації предʼявлення позову про цивільну конфіскацію після виправдання особи судом, а охоплює ситуації лише щодо закриття провадження. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження — це різні процесуальні інститути. За відсутності чіткої вказівки на можливість цивільної конфіскації після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази та вищий стандарт доказування у кримінальному провадженні, ніж у цивільному. Також не артикульована проблема відсутності у прокурорів САП права на отримання інформації з обмеженим доступом для збору доказової бази у справах про необґрунтовані активи.

TI Ukraine пропонувала обумовити передачу справ за протоколами НАЗК до ВАКС попереднім посиленням спроможності суду, наголошуючи на його перевантаженості та браку суддів. Проєкт зберіг положення 1.9.3.3 про розгляд справ у ВАКС без застережень, хоча підрозділ 1.10.4 передбачає заходи з підвищення ефективності суду. Однак логічний зв’язок між цими положеннями не є очевидним, а часова послідовність їх реалізації не визначена.

Ми наголошували на необхідності конкретизувати положення про спеціальну конфіскацію та строки давності у КК України (зміна моменту закінчення, розширення підстав зупинення). Проєкт оперує загальними формулюваннями про приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС та ОЕСР, що теоретично може охоплювати ці питання.

Найбільш проблемною виявилася відсутність положення про скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування. Це питання є однією з найгостріших проблем у практичній площині і вже передбачене у списку пріоритетних реформ на шляху до ЄС та у Дорожній карті з питань верховенства права, однак антикорупційна стратегія як документ найвищого рівня узагальнення антикорупційної політики його не містить.

У порівнянні з попередньою антикорупційною стратегією проєкт не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів. Це викликає занепокоєння з огляду на обставини справи «Мідас», які вказують на недостатню ефективність фінмоніторингу, та застереження Єврокомісії, що заморожування та конфіскація злочинних активів залишаються дуже обмеженими.

Однак у розділі про судоустрій і статус суддів враховано нашу пропозицію щодо того, що повинен надалі зберігатися добір до ВККС та ВРП за результатами  вдосконаленого  процесу  відбору  за  участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, з вирішальним правом голосу таких експертів. А в розділі про прокуратуру, правопорядок і протидію кримінальним правопорушенням позитивним є те, що пропонується якісно врегулювати процедури призначення та звільнення Генерального прокурора з тим, щоб нівелювати ризики неформального чи політичного впливів. Як і те, що пропонується відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласної прокуратури відповідно до рекомендацій Європейської Комісії.

Водночас критично важливо, щоб амбітні стратегічні результати не залишилися декларативними. Досвід попередньої Стратегії показує, що навіть прогресивні норми можуть бути нівельовані відсутністю політичної волі. Стратегія також могла б визначити механізми захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив, як це сталося влітку 2025 року з законом, що обмежував незалежність НАБУ та САП.

Відновлення

Відновлення вперше виокремлено в окремий розділ проєкту АС як одну з пріоритетних сфер державної політики. З огляду на його комплексний характер, частину проблем відображено також у розділах щодо будівництва та публічних закупівель. У профільному ж розділі акцент зробили на стратегічному плануванні, нормативному регулюванні та відборі проєктів відновлення.

Відсутність комплексної державної стратегії відновлення є першою проблемою, на розв’язання якої спрямована Стратегія. Попри наявність окремих планувальних документів на місцевому та регіональному рівнях, на державному рівні цілісну стратегію ліквідації наслідків збройної агресії та повоєнного відновлення не затверджено, незважаючи на нормативні передумови та спроби розробити подібний документ.

Наявність документа, який концептуально визначав би сутність відновлення, його цілі та пріоритети, а також передбачав механізми координації, моніторингу та підзвітності, є критично необхідною передумовою для забезпечення ефективного планування, належного фінансування та реалізації проєктів відновлення. Водночас затвердження повноцінної та застосовної стратегії відновлення буде непростим завданням через низку чинників.

Сфера відновлення є комплексною та перетинається з багатьма сферами державної політики. При цьому окремі аспекти відновлення вже знайшли відображення в низці секторальних політик та стратегічних документів. За таких умов формування цілісної стратегії відновлення потребує ретельного узгодження її ключових положень із широким колом стейкхолдерів та належної координації з урахуванням різних пріоритетів.

Зрештою, відсутнє єдине розуміння самого поняття «відновлення» — його меж, пріоритетів і складових. Для одних воно означає повернення до довоєнного стану, для інших — модернізацію та «build back better», для третіх — змішану модель, залежну від сектору й території. Стратегія ризикує бути або надто загальною, або такою, що не отримає підтримки ключових учасників.

По-друге, дані, на яких мала б будуватися стратегія (масштаби руйнувань, збитків, потреби та їх пріоритетність), постійно змінюються. Ба більше, управлінські рішення у сфері відновлення не завжди ґрунтуються на повних, достовірних та систематизованих даних. За таких умов складно закріпити у стратегічному документі цілі і пріоритети, які не втратять актуальності уже на етапі його впровадження. Тож проєкт АС слушно визначає таку ситуацію як окремий критичний виклик, що потребує розв’язання.

По-третє, в умовах війни логіка відновлення здебільшого підпорядковується пріоритету швидкого реагування за окремими напрямами або у конкретних сферах, що ускладнює узгодження таких рішень із довгостроковим плануванням.

Серед інших окреслених у проєкті Стратегії проблем у сфері відновлення слід відмітити активне впровадження урядом експериментальних проєктів як альтернативу застосуванню норм постійного законодавства. Використання такого механізму фактично дозволяє відступати від загальних дозвільних процедур, правил фінансування та механізмів контролю.

Після початку повномасштабної війни практика застосування експериментальних проєктів набула системного характеру, що, з одного боку, пояснюється потребою в оперативності рішень, а з іншого — зумовлює ризики фрагментації законодавства, зниження передбачуваності процедур, послаблення прозорості та підзвітності, неефективного використання публічних коштів.

Раніше TI Ukraine досліджувала експериментальний проєкт з комплексного відновлення населених пунктів, які постраждали від російської агресії. У результаті встановлено, що через прогалини в умовах проведення експерименту з нього фактично випала відбудова одного із запланованих населених пунктів. Крім того, за два роки реалізації проєкту вдалося відновити лише близько 8% від запланованої кількості об’єктів.

Проєкт Антикорупційної стратегії пропонує унормувати механізм запровадження урядом експериментальних проєктів, передбачивши чітке визначення їх правової природи, обов’язкове обґрунтування відступів від загальних процедур, оприлюднення інформації про їх реалізацію та результати, а також здійснення державного фінансового контролю стосовно таких проєктів. Запропонований підхід створить передумови для більш чіткого та прозорого застосування експериментальних проєктів, а також для зниження корупційних ризиків у сфері відновлення. 

Водночас обґрунтування відступів від загальних процедур ризикує перетворитися на формальність за відсутності чітких критеріїв допустимості таких відступів. Крім того, недосягнення задекларованої мети експериментального проєкту або відсутність обґрунтованого звіту про результати його реалізації повинні розглядатися як підстава для його припинення. Зазначені аспекти доцільно врахувати під час підготовки Державної антикорупційної програми.

Останні дві проблеми у сфері відновлення — відсутність єдиного затвердженого механізму пріоритизації проєктів відновлення та відсутність Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами — тісно взаємопов’язані. 

У межах реформи управління публічними інвестиціями передбачено створити Єдину інформаційну систему управління публічними інвестиційними проєктами (Єдину інформаційну систему), яка б мала використовуватися для пріоритезації та відбору проєктів та програм публічних інвестицій, зокрема у сфері відновлення, а також містити інформацію щодо їхн реалізації. Втім, наразі Єдина інформаційна система не функціонує, а формування Єдиного проєктного портфеля на 2026 рік здійснювалося з використанням системи DREAM, яка лише фрагментарно включає інформацію щодо реалізації проєктів, їх ступеня готовності, рівня профінансованості тощо.

Пріоритезація на державному рівні наразі застосовується до окремих інвестиційних проєктів та інвестиційних програм, які можуть об’єднувати декілька таких проєктів. Водночас законодавством не передбачено чіткого механізму пріоритезації проєктів, що включаються до складу інвестиційних програм. Така прогалина створює ризики непрозорого відбору, включення сумнівних проєктів до інвестиційних програм та їх подальшого потрапляння до Єдиного проєктного портфеля.

Реалізація заходів, передбачених у проєкті Стратегії, матиме ключове значення для запобігання непрозорому розподілу коштів, дублюванню фінансування та їх неефективному використанню. Зокрема, йдеться про необхідність забезпечити пріоритезацію всіх інвестиційних програм і проєктів, у тому числі тих, що входять до складу інвестиційних програм, а також про впровадження та належне функціонування Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами, невід’ємною складовою якої є система DREAM.

Публічні закупівлі

Торік експерти проєкту DOZORRO TI Ukraine долучилися до розробки проєкту Антикорупційної стратегії в частині сфери публічних закупівель, зокрема провели необхідне дослідження та продовжують напрацьовувати пропозиції щодо відповідних очікуваних результатів та заходів. 

За результатами публічного експертного опитування найбільш суттєвими у цій сфері були визнані 5 проблем, перша з яких — зловживання можливістю зміни істотних умов договору про закупівлю. Такі практики існують як на стадії укладення договору, коли сторони відходять від змісту проєкту договору, оприлюдненого в тендері, так і на стадії його виконання. 

Щоб мінімізувати такі зловживання, ми запропонували: 

• визначити мінімальний перелік умов договорів про закупівлю, які є істотними та не підлягають довільній зміні. При цьому важливо врахувати, наскільки ті чи інші умови впливають на конкуренцію та інтереси сторін договору;
• удосконалити правове регулювання умов зміни договорів про закупівлю, уточнити регулювання зміни ціни договору, а також розширити обсяг оприлюднюваної інформації про зміни умов договорів про закупівлю;
• досягти такого рівня розвитку системи Prozorro, який дозволить автоматично укладати договір про закупівлю на основі його проєкту в машинозчитувальній формі. Доцільно запровадити функцію наскрізного пошуку за договорами та додатковими угодами, що полегшить контроль за їх правомірністю. 

Друга проблема, яку спробує розв’язати майбутня Антикорупційна стратегія у сфері закупівель, — дискримінаційні та надмірні вимоги у закупівлях. Ідеться не лише про відверту дискримінацію у класичному розумінні, а й про надмірні вимоги, які роблять закупівлі непривабливими для участі, але не можуть бути оскаржені — наприклад, задовгі строки оплати та мінімальні строки подання тендерних пропозицій. 

Щоб покращити ситуацію, ми запропонували запровадити механізм оскарження до Антимонопольного комітету для закупівель через електронний каталог, дослідити чинники, які перешкоджають бізнесу оскаржувати дискримінаційні умови, визначити вимоги до допустимих строків оплати за договорами про закупівлю, а також збільшити строки подання тендерних пропозицій. Також доцільно цифровізувати умови закупівель і підвищити професійний рівень замовників.

Третя проблема — зловживання прямими закупівлями, особливо під час воєнного стану. Щоб її вирішити, потрібно переглянути і скоротити перелік підстав для проведення неконкурентних надпорогових закупівель, а також оптимізувати умови та способи їх здійснення, в тому числі повернути переговорну процедуру там, де це можливо. Крім того, важливо врегулювати, як визначається вартість предмета закупівлі, яку проводять напряму без тендеру. 

Останні дві проблеми пов’язані з належним контролем та притягненням до відповідальності за умисні закупівельні порушення. Так, механізм моніторингу закупівель потребує подальшого розвитку та вдосконалення. Зокрема, необхідно забезпечити превентивний та ризикоорієнтований підхід до моніторингу закупівель, переважно через проведення його до укладення договору. Не менш важливо забезпечити ефективне виконання зобов’язань, визначених у  висновках моніторингів. Тут має допомогти створення переліку способів усунення порушень залежно від їхнього ступеня істотності, а також скорочена процедура судового оскарження висновків. 

Що стосується відповідальності за правопорушення, то фокус пропозицій — насамперед забезпечити невідворотність такої відповідальності. При цьому необхідно актуалізувати склади адміністративних правопорушень та усунути чинники, через які суди часто визнають виявлені порушення малозначними чи не погоджуються з їх наявністю взагалі. 

Окреслені проблеми частково можуть проявлятися не лише в корупційних практиках, а й у ситуаціях без умислу на вчинення корупційного правопорушення. Втім, існування кожної з них сприяє таким практикам або зменшує превентивний вплив на запобігання корупції в роботі замовників.

Більшість очікуваних стратегічних результатів потребує внесення змін до законодавства, технічну реалізацію змін у системі Prozorro, а також проведення додаткових досліджень. Виконанню частини з окреслених кроків має сприяти ухвалення законопроєкту №11520. 

Авторська команда пройшла тривалий шлях дослідження і розробки проєкту Антикорупційної стратегії, який почався у січні 2025 року і триває досі. Сподіваємося, що після необхідних погоджень і доопрацювань у наших пропозиціях буде збережено ключові ідеї і сенси, які в них закладалися.

Висновки

Отже, проєкт нової Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є доволі різноманітним в частині охоплення необхідної проблематики та врахування НАЗК коментарів від ТІ Ukraine. Певні підрозділи Стратегії якісно підготовлені, вони враховують як позицію громадськості, так і міжнародних партнерів, зокрема ЄС. Втім щодо окремих моментів наші оцінки були більш критичними й не були враховані.

Серед ключових виділимо кілька блоків проблем проєкту АС.

1. Дублювання норм. В окремих підрозділах (наприклад, підрозділ щодо державної антикорупційної політики) повторюються норми чинного законодавства без додаткової регуляторної цінності. 
2. Недостатня конкретизація окремих стратегічних результатів. Наприклад, щодо захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив.
3. Неврахування критичних зауважень в проєкті АС. У цій версії документа залишилися неврахованими зауваги щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, відсутності автоматизованого розподілу моніторингів у НАЗК, а також потреби скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування. 
4. Стратегія не покриває всі проблеми, які були артикульовані, але не вирішені попередньою АС. Так, вона не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів, попри очевидні проблеми у цій сфері. 

Наскрізною проблемою також залишається певна нерівномірність у рівні деталізації підрозділів АС, що, ймовірно, повʼязано із залученням різних груп авторів без достатньо якісної редакційної обробки фінальної версії документа. Такий формат тексту створює ризик нерівномірного виконання Стратегії на практиці. 

Сподіваємося, що деякі з цих проблем ще будуть виправлені за результатами погодження з заінтересованими органами, але такі шанси наразі видаються туманними. 

Щодо наполягання Агентства на використанні терміну «автоматизована перевірка», який відсутній у законі

Поняття «автоматизована перевірка» було додано НАЗК до чинного Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування ще у грудні 2023 року (Порядок). Саме цей Порядок «визначає процедуру проведення Національним агентством з питань запобігання корупції повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Згідно з пунктом 1 частини 1 Розділу V Порядку повна перевірка проводиться за черговістю на підставі оцінки ризиків, зокрема, якщо «декларація подана службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктом декларування, який займає посаду, пов’язану з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством, крім декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації».

Так, Герман Галущенко, який обіймав посади міністра юстиції та міністра енергетики, був службовою особою, яка займала «відповідальне та особливо відповідальне становище».

Декларації Галущенка за 2021 та 2024 роки якраз пройшли ті автоматизовані перевірки, про які йдеться у положенні вище з Порядку проведення повної перевірки. Додаємо скрін з сайту НАЗК нижче.

Саме тому, згідно з положеннями Порядку, вони й не були відібрані на ручну повну перевірку, яка якраз і передбачається Законом «Про запобігання корупції». При цьому, закон взагалі не передбачає визначення терміну «автоматизована перевірка декларацій», адже такої перевірки не повинно було існувати. НАЗК, наполягаючи на тому, що «автоматизована» та «повна» перевірки – це два абсолютно різні інструменти, викликає лише більше питань до вільного трактування ним законодавства. Виходить, що Агентство не діє «в межах і в спосіб» відповідно до Конституції України, а проводить фінансовий контроль декларантів в рамках законодавчо неіснуючої процедури з публічним відкиданням зв’язку з передбаченими законодавцем правовими нормами.

НАЗК ввело штучне поняття автоматизованої перевірки до Порядку проведення повної перевірки, передбачивши, що при успішному її проходженні декларація за певних умов може так і не попасти на повну перевірку працівником Агентства.

Крім того, Порядок також передбачає, що не відбиратимуться на повну ручну перевірку ще й декларації, які маркуються ризиковими за результатами логічного та арифметичного контролю (ЛАК), якщо такі декларації пройшли автоматизовану повну перевірку. Тобто це додатково ослаблює ще й механізм ЛАК, правила якого, нагадаємо, досі закриті для зовнішнього спостерігача, так само як і правила автоматизованої повної перевірки.

Саме цей підхід до відбору декларацій на ручну повну перевірку і критикує TI Ukraine у статті про декларації Германа Галущенка, так само як і в попередніх публікаціях. Зокрема, пропонуємо ознайомитися з аналізом, який TI Ukraine опублікувала одразу після внесення змін до Порядку в частині автоматизованих перевірок — тут.

Термін «автоматизована повна перевірка» застосовується у статті, щоб підсвітити проблеми все більшого відходу НАЗК від проведення повних перевірок вручну. Крім того, аналогічний термін також використовується у звітах міжнародних організацій, до прикладу, в останньому звіті OECD.

Офшорна схема

Детективи НАБУ встановили, що на користь «Сигізмунда» та його родини протягом 2021–2025 років було відмито загалом $12 млн доларів, які здебільшого знаходилися на іноземних рахунках.

Частина цих відмитих грошей витрачалася на потреби родини, зокрема:

• оплату дорогого навчання дітей у престижних закладах Швейцарії;
• медичні послуги у клініці одного з учасників схеми («Шугармена»);
• придбання брендового одягу в бутиках Києва тощо.

Для відмивання коштів Галущенко створив багаторівневу структуру, зокрема через офшори на Маршаллових островах було зареєстровано три компанії. Вони увійшли до структури трасту, зареєстрованого в державі Сент-Кіттс і Невіс, а також виступили інвесторами фонду на острові Ангілья, який використовувався для залучення та відмивання коштів. Таким чином, кошти були ретельно приховані Галущенком.

Втім НАЗК могло б помітити деякі махінації ексміністра з його декларацій. 

Офіційними бенефіціарними власниками офшорних компаній Галущенко оформив свою колишню дружину та чотирьох дітей. Це поширена схема приховування майна через оформлення активів на родичів і близьких осіб, які не проживають разом з декларантом, і тому їхні активи можна не декларувати. Так само часто розлучення бувають фіктивними саме з цих міркувань.

Але, згідно з вимогами закону, неповнолітні діти мають декларуватися публічними посадовцями незалежно від їх спільного проживання, тому у декларації за 2024 рік Галущенко вказав серед членів сімʼї своїх чотирьох дітей. При цьому ні в розділі про корпоративні права, ні в розділі про бенефіціарну власність членів сімʼї Галущенко не вказав активи своїх чотирьох дітей.

У декларації за 2021 рік, коли Галущенко ще був одружений і декларував активи дружини, вказані її корпоративні права і бенефіціарна власність у архітектурному бюро Простір 86. Але також немає жодної згадки про бенефіціарну власність у офшорних компаніях.

Якби декларації Галущенка були відібрані на ручну перевірку, яка не обмежується лише звірянням даних декларації з реєстрами, працівники Агентства щонайменше могли б звернутися з додатковими запитами як до самого декларанта, так і до національних і міжнародних органів.

Тут треба зазначити, що, на відміну від НАБУ, у НАЗК досі слабо розвинуте міжнародне співробітництво з іноземними органами для здобуття інформації про іноземні активи посадовців чи членів їх сімей. Це сфера, яку НАЗК точно потрібно вдосконалювати.

Навчання у Швейцарії

Згідно з розслідуванням «Схем», син Галущенка Максим вже четвертий рік поспіль вчиться в одному з найдорожчих приватних коледжів Європи – College Alpin Beau Soleil у Швейцарії, де вартість навчання разом із проживанням сягає до $200 тис. на рік. Загальна вартість навчання за 4 роки могла скласти приблизно $700 тисяч доларів, або 26 мільйонів гривень – що в рази перевищує офіційні доходи та задекларовані заощадження родини Германа Галущенка. Встановити це журналістам вдалося з відкритих даних.

У судовому засіданні Галущенко пояснив, що оплачували навчання різні люди — куми та хрещений батько сина. Ця інформація потребує додаткового вивчення НАБУ та, в ідеалі, НАЗК, адже саме воно мало би ще раніше перевірити таку інформацію.

Розʼяснення НАЗК вказують, що оплата навчання належить до видатків, які треба декларувати. При цьому зобов’язаний декларувати такі витрати  лише сам декларант, тому якщо за навчання справді платили треті особи, у розділі видатки така інформація не вказуватиметься.

Втім, у декларації також є розділ, який стосується подарунків, і там-то інформація про оплату навчання сина Галущенка точно мала бути. Адже НАЗК розʼяснило, що оплата третьою особою витрат суб’єкта декларування або члена його сім’ї на відпочинок (переліт, проживання), лікування, освіту тощо вважається подарунком у негрошовій формі, який, за загальним правилом, повинен бути відображений у декларації із зазначенням вартості.

Тому оплата за навчання сина кумами та хрещеними батьками мала бути відображена в декларації Галущенка. Хіба що кожен з них сплачував суму менше порогу декларування, що вкрай малоймовірно — з огляду на наведені тарифи за навчання.

***

Отже, маємо чергову ситуацію, коли НАЗК залишилося осторонь розслідування гучного скандалу. Знову більшість фактів виявили журналісти або детективи НАБУ вже під час кримінального провадження. 

Ми розуміємо, що функції і можливості НАЗК дуже відрізняються від НАБУ, і не порівнюємо їх. Втім, здається, що НАЗК мало достатньо інструментів для перевірки інформації про активи Галущенка ще задовго до вручення йому підозри.

Дві автоматизовані повні перевірки декларацій того, кого учасники схеми називали «Сигізмундом», не дали жодного результату. Швидше за все, тепер декларації ексміністра відберуть на повторну ручну повну перевірку, так само як це було після скандалу з Тетяною Крупою — проте ефект від такої перевірки буде неспівмірний завданням роботи органу, який має запобігати корупції. 

Наведені нами факти мали б стати черговим дзвіночком для НАЗК: йому безперечно і терміново потрібно переглянути підходи до фінансового контролю. Але чи дослухається до цього Агентство?

Загальна ефективність

Насамперед важливо нагадати, НАЗК стало першим антикорупційним органом, який пройшов комплексну незалежну оцінку. Понад 2 роки тому відбувся перший аудит Агентства, в межах якого експерти проаналізували ефективність його діяльності за 2020-2021 рік. Тоді, попри перезавантаження органу, у своїй оцінці аудитори не просто так використали подвійне заперечення, вказавши, що «діяльність НАЗК протягом періоду оцінювання загалом не досягла порогу неефективності», а для покращення ситуації надали Агентству чимало рекомендацій.

І саме ці рекомендації європейці закликали НАЗК терміново виконати, адже з моменту їх публікації Агентство фактично не коментувало рівень їх врахування. Також Єврокомісія нагадала, що наступну оцінку ефективності діяльності НАЗК треба провести без зволікань, але при цьому застосувати надійну методологію та критерії. Ми повністю поділяємо пріоритетність цих рекомендацій. Ба більше, нещодавно був зареєстрований законопроєкт №14209, покликаний пришвидшити процес проведення нового аудиту Агентства, і це безперечно заслуговує на підтримку.

Також в ЄС підкреслили давню проблему з неналежним внутрішнім регулюванням роботи НАЗК. Так, єврокомісари вказали, що Агентству необхідно забезпечити, щоб його внутрішні процеси регулювалися через обов’язкові підзаконні акти, а не через необов’язкові рекомендації чи подібні документи, як зараз. Цю проблему неодноразово йшлося як у звіті за результатами аудиту НАЗК, так і у нашій аналітиці.

Згадали в Єврокомісії і про антикорупційну експертизу законопроєктів з боку НАЗК. На її переконання, наразі така експертиза не систематична, а рекомендації, надані Агентством за її результатами, не виконуються парламентом послідовно. В цьому контексті окремо виділяється  проблема надмірної дискреції НАЗК з відбору законопроєктів на експертизу. Наприклад, саме через це Агентство навіть не спробувало провести у липні за власною ініціативою антикорупційну експертизу скандального законопроєкту №12414 щодо позбавлення незалежності НАБУ та САП, повідомивши про відсутність запитів сторонніх осіб до НАЗК щодо необхідності її проведення

У звіті про розширення також справедливо порушили проблему недостатнього людського ресурсу НАЗК. Там вказано, що для залучення та утримання кваліфікованих працівників потрібен конкурентний рівень заробітних плат, а також чітка внутрішня кадрова політика і посилення навичок антикорупційних уповноважених. А оскільки цього року Агентство створило секторальні експертні підрозділи, їх тепер треба уповноважити надавати додаткову методологічну підтримку антикорупційним підрозділам та посадовим особам публічних органів та державних підприємств. 

У розділі щодо ефективності Єврокомісія також вказала на те, що кількість повідомлень про корупцію, отриманих НАЗК, значно зросла — з 534 у 2023 році до 982 у 2024 році, але кількість підтверджених викривачів впала з 25 у 2023 році до 17 у 2024 році. При цьому вкрай мало осіб засудили у кримінальних провадженнях на основі таких повідомлень викривачів — 0,47% проваджень на рівні звичайних судів і 5% у провадженнях ВАКС. На нашу думку, це насамперед повʼязано з недоліками роботи Єдиного порталу повідомлень викривачів, про який також згадали у звіті ЄК.

І наостанок єврокомісари вказали, що НАЗК необхідно розвивати свої спроможності для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Це нова сфера для українського законодавства і практики, яка справді потребує додаткової уваги.

Е-декларування і моніторинг способу життя

Але  першочергові рекомендації Єврокомісії стосуються декларування. Після відновленого у 2023 році обов’язкового подання декларацій суспільний запит на їх якісну перевірку збільшився пропорційно нетерпимості до випадків корупції в часи повномасштабної війни. Проте результати не виправдали таких очікувань.

Ми знову і знову читаємо про гучні корупційні скандали і те, як НАЗК не вдалося їх виявити на етапі перевірки декларацій посадовців. Так, окрім торішнього відомого скандалу з головою МСЕК Тетяною Крупою, а зараз ми очікуємо на інформацію від НАЗК щодо перевірки декларацій фігурантів корупційного скандалу з АТ «НАЕК “Енергоатом”».

Цей та інші випадки дають підстави для сумніву в ефективності наявних засобів фінансового контролю НАЗК при перевірці декларацій. Раніше ми вже критикували новий підхід Агентства до автоматизації повних перевірок, і нові корупційні скандали лише підтверджують цю нашу позицію.

Тому дуже важливо, що у звіті ЄК також ідеться про необхідність зміцнити системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія вказала, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки. 

Також Комісія відмітила необхідність забезпечити певний ступінь зовнішнього нагляду за логічним та арифметичним контролем декларацій (ЛАК). Ми ще у 2021 році закликали Агентство зробити правила ЛАК публічними, адже саме вони визначають рівень ризикованості декларації і її подальший відбір на перевірку. Минуло майже п’ять років, але НАЗК так і не дослухалося до цього заклику, і наразі немає можливості оцінити, чи визначені правила достатньо ефективні.

І знову ж ЄК справедливо закликала розширити перелік декларантів, додавши в нього працівників приватних офісів: помічників депутатів, працівників Офісу Президента тощо.

Попри критику системи електронного декларування, у звіті позитивно оцінено ефективність та результати моніторингу способу життя публічних посадовців (МСЖ). ТІ Ukraine не поділяє цю позицію, адже чинна процедура МСЖ належно не врегульована та фактично дублює собою зміст повної перевірки декларацій. 

Загалом Комісія підкреслила, що необхідно приділяти більше уваги практичному застосуванню інструментів фінансового контролю до високопосадовців, з чим важко не погодитися. І так само, ми підтримуємо рекомендацію парламенту додатково збільшити покарання за необґрунтовані активи та зменшити застосовні пороги, щоб зробити режим санкцій більш релевантним та ефективним.

Антикорупційна стратегія та ДАП

Якщо ж говорити про стратегічні документи, то Єврокомісія оцінила як обмежений вплив чинних Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП). На наше переконання, такий результат пов’язаний насамперед з тим, що НАЗК не може прямо впливати на виконавців заходів, і так само не має інструментів заохочення та контролю виконання ДАП. А самим виконавцям антикорпрограми бракує політичної волі для належної її реалізації.

При цьому Комісія закликала без зволікань розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму, і зробити це у прозорий та інклюзивний спосіб. Ці документи повинні включати амбітний, але реалістичний рівень пріоритетних заходів у сферах, найбільш схильних до корупції. А щоб уникнути проблем з виконанням майбутньої стратегії, необхідно зміцнити спроможності та ресурси, зокрема на рівні НАЗК. Усі ці рекомендації перегукуються з описаними нами у Тіньовому звіті.

Але до цього, на нашу думку, важливо також запровадити мінімальний поріг виконання ДАП. Так, згідно з останнім звітом OECD, ефективною ДАП можна назвати, лише якщо 90% її заходів були виконані, а решта 10% або обґрунтовано втратили актуальність, або мають фінансові причини для невиконання. Саме до такого результату має прагнути НАЗК та влада загалом.

***

Серед системних недоліків, які вже не перший рік підривають ефективну роботу НАЗК, можна чітко визначити ті, які стосуються організації його роботи, і які Агентство може покращити. Але вже котрий рік орган обирає не робити цього — попри регулярні повтори відповідних рекомендацій як з боку громадськості, так і у висновках незалежного аудиту. 

Тепер аналогічні рекомендації відтворені й у цьогорічному звіті про розширення ЄС. Агентству вже немає куди діватися від критики, окрім як дослухатися до неї. Насамперед варто виправити системні недоліки фінансового контролю, забезпечити якісне на своєчасне прийняття нових стратегічних документів та нарешті провести новий аудит ефективності діяльності Агентства.

І тут важливо, що навіть якщо забезпечити Агентство всіма необхідними ресурсами та додатковими повноваженнями, ефективне їх використання все одно залежатиме саме від внутрішньої системи роботи органу. І без зміни чинних підходів ми й надалі чутимемо про корупційні скандали, яким Агентство з запобігання корупції не змогло запобігти.

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у межах гранту, наданого Проєктом ЄС «Право-Justice», що імплементується Expertise France. Його зміст є виключною відповідальністю авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Як є зараз?

Попри те, що Закон «Про запобігання корупції» передбачає обовʼязковий щодворічний аудит діяльності НАЗК остання відповідна оцінка була проведена понад два роки тому й охоплювала період з 2020 по 2021 роки. Відтоді в Агентстві  змінився очільник, але чимало неефективних практик збереглося. На це зокрема вказує і Єврокомісія у своєму останньому звіті.

В умовах закритості та недостатньої підзвітності НАЗК аудит міжнародними експертами ефективності його роботи у 2024-2025 роках (перші два роки нового Голови) — це конструктивний захід для підвищення якості сфери запобігання корупції та перевірок декларацій. 

Однак перед цим слід оновити методологію та критерії аудиту, які були прийняті у 2020 році і показали свою перевантаженість та недоліки. Це досі не було зроблено за трьох Міністрів юстиції, натомість дотепер у цьому питанні Міністерство консультується з НАЗК і дозволяє Агентству, яке має внутрішній конфлікт інтересів, суттєво впливати на зміст цих документів. 

Поточна їх редакція не включає оцінку нового мандату НАЗК у сфері лобіювання, а математичний поріг неефективності для звільнення Голови занадто вимогливий та нереалістичний. Індивідуальна неефективність та недоброчесність очільника Агентства у методології та критеріях теж не враховані. Тому доцільним видається, аби саме Комісія з оцінки, а не уряд, затвердила нові відповідні документи. Зокрема, за прикладом того, як це передбачено у Законі «Про Національне антикорупційне бюро України».

Які зміни пропонує законопроєкт?

Проєкт закону №14209 пропонує доповнити статтю 14 Закону «Про запобігання корупції», що стосується контролю за діяльністю НАЗК, новим положенням, за яким рішення про початок формування Комісії з проведення оцінки ухвалює Кабінет Міністрів України не пізніше ніж за тридцять календарних днів до закінчення дворічного строку з дати затвердження останнього звіту зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) НАЗК. 

Також пропонується, щоб Комісія з аудиту у місячний строк після затвердження її персонального складу затверджувала та оприлюднювала критерії та методику проведення оцінювання ефективності діяльності Національного агентства, виходячи із повноважень, покладених на нього відповідно до закону. У тому числі Комісія має прийняти критерії визнання неналежним виконання обов’язків Головою Національного агентства та критерії неефективності діяльності Національного агентства. 

Законопроєкт також пропонує додати відповідну підставу щодо неналежного виконання обовʼязків Голови Агентства до частини 5 статті 5 Закону, яка визначає умови для дострокового припинення повноважень очільника НАЗК.

Висновки

Transparency Internatiobal Ukraine повністю підтримує ухвалення законопроєкту №14209, який нарешті створить дієвий механізм зовнішнього контролю за роботою НАЗК, усуне зловживання із затягуванням аудиту та забезпечить реальну відповідальність керівництва за неефективність чи неналежне виконання обов’язків. 

Запровадження оновлених, об’єктивних і незалежно затверджених критеріїв оцінки — це ключова умова для підвищення довіри до антикорупційної системи та її результативності, особливо в контексті останній корупційних скандалів.

Втім, попри нашу підтримку запропонованих змін, видається парадоксальним, що для запуску механізму зовнішнього контролю за діяльністю НАЗК, який уже прямо передбачений чинним законодавством, виникає необхідність у додатковому законодавчому втручанні з метою забезпечення його реального функціонування.

Як зараз врегульовані питання

Питання, яких стосується законопроєкт, зараз врегульовані Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУпАП), Кримінальним кодексом України (КК), Кримінальним процесуальним кодексом України (КПК), Цивільним процесуальним кодексом України (ЦПК), а також Законами України «Про запобігання корупції» та «Про військовий обов’язок і військову службу». Вони передбачають такі види відповідальності за недостовірне декларування.

• Адміністративна відповідальність за недостовірне декларування за ст. 172-6 КУпАП настає за подання неправдивих відомостей на суму 100–500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (ПМ) (302 800 – 1 514 000 грн або 7 300 – 36 500 дол. США за курсом Національного банку України (НБУ) на 5 червня 2025 року).
• Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування за ч. 1 ст. 366-2 КК настає за подання неправдивих відомостей на суму 500–2000 ПМ (1 514 000 – 6 056 000 грн або 36 500 – 146 000 дол. США) у вигляді штрафу від трьох до чотирьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (НМДГ) (51 000 – 68 000 гривень або 1 230 – 1 640 доларів США).
• Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування за ч. 2 ст. 366-2 КК настає за подання неправдивих відомостей на суму понад 2000 ПМ (6,056 млн грн  або 146 000 дол. США) у вигляді штрафу від чотирьох до пʼяти тисяч НМДГ (68 000 – 85 000 грн або 1 640 – 2 050 дол. США).
• Позови про конфіскацію та стягнення в дохід держави необґрунтованих активів в рамках цивільної конфіскації за ст. 290 ЦПК предʼявляються при розбіжностях між їх вартістю та законними доходами від 500 ПМ (1 514 000 грн або 36 500 дол. США).
• Незаконне збагачення за ст. 368-5 КК передбачає набуття з перевищенням законних доходів активів вартістю понад 6 500 НМДГ (9 841 000 грн або 237 250 дол. США).
• Детективи НАБУ можуть розслідувати справи за ст. 216 КПК при таких розмірах предмета кримінального правопорушення, якщо злочин вчинила службова особа з державних органів, правоохоронних органів, армії, місцевої влади або державних/комунальних підприємств: 500 і більше ПМ за ст. 354, 368, 369, 369-2 КК (1 514 000 грн або 36 500 дол. США) і понад 2000 ПМ за ст. 191, 206-2, 209, 210, 211, 364, 410 КК (6 056 000 грн або 146 000 дол. США).
• Не встановлений строк перебування осіб за ст. 59 Закону України «Про запобігання корупції» у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення («Реєстр порушників», раніше «Реєстр корупціонерів»).

Що пропонується у законопроєкті в редакції Комітету

Новими нормами нардепи хочуть змінити критерії кримінальної та адміністративної відповідальності у сфері декларування та незаконного збагачення, коло осіб та пороги застосування цивільної конфіскації, підслідність НАБУ, а також встановити граничні строки перебування осіб у Реєстрі порушників тощо.

Далі детальніше розглянемо, які зміни з’явилися в законопроєкті після розгляду Комітетом.

1. Адміністративна відповідальність за недостовірне декларування наставатиме за подання неправдивих відомостей на суму 150–750 ПМ (454 200 – 2 271 000 грн або 10 950 – 54 750 дол. США).

2. Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування наставатиме за подання неправдивих відомостей на суму 750–2500 ПМ (2 271 000 – 7 570 000 грн або 54 750 – 182 500 дол. США), зокрема, у вигляді штрафу від чотирьох до шести тисяч НМДГ (68 000 – 102 000 грн або 1 640 – 2 460 дол. США). 

3. Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування наставатиме за подання неправдивих відомостей на суму понад 2500 ПМ (7,57 млн грн або 182 500 дол. США), зокрема, у вигляді штрафу від шести до восьми тисяч НМДГ (102 000 – 136 000 грн або 2 460 – 3 280 дол. США).

Підвищення порогів адміністративної на 50% та кримінальної відповідальності на 25-50% за недостовірне декларування не викликає у нас критичних зауважень. Після ухвалення запропонованих норм у доларовому еквіваленті такі пороги більше корелюватимуться з межами, що діяли при відновленні декларування після руйнівного рішення Конституційного Суду України у кінці 2020 року. На момент прийняття нового закону долар США коштуватиме приблизно на 50% більше, ніж у день ухвалення парламентом чинних порогів 4 грудня 2020 року — 28,30 грн проти 41,48 грн за долар США станом на 5 червня 2025 року, а підвищення максимального порогу кримінальної відповідальності за ч. 2 ст. 366-2 КК становить навіть не 50, а 25% — 2500 ПМ проти 2000 ПМ. 

Крім того, підвищення порогів кримінальної відповідальності супроводжуватиметься і відповідним зростанням штрафів, тому таку ініціативу законодавця можна загалом схвалити. Проте, оскільки запропоновані зміни матимуть зворотну дію в часі, частину поточних розслідуваних справ доведеться закрити.

4. Позови про конфіскацію та стягнення в дохід держави необґрунтованих активів в рамках цивільної конфіскації за ст. 290 ЦПК предʼявлятимуться при розбіжностях між їх вартістю та законними доходами від 750 ПМ (2,271 млн грн або 54 750 дол. США).

Аргумент щодо знецінення гривні застосовний і до підвищення на 50% порогу для цивільної конфіскації — з 500 до 750 ПМ. Зараз долар коштує на 67% більше, ніж 31 жовтня 2019 року, у день ухвалення чинних порогів, коли він коштував 24,99 грн. Тому така зміна теж не викликає застережень. 

Подібні тези щодо знецінення гривні висловлює у своїй позиції до головного Комітету і САП. Раніше ми зазначали, що такий поріг прямо повʼязаний з ефективністю інструменту цивільної конфіскації. Адже витрати держави загалом на організацію процесу цивільної конфіскації — збір доказів прокурором та доведення в суді необґрунтованості активу — мають відповідати результативності процесу.

5. Незаконне збагачення передбачатиме набуття з перевищенням законних доходів активів вартістю понад 3 000 ПМ (9,084 млн грн або 219 000 дол. США) і розширюється по колу осіб разом з цивільною конфіскацією на підпункт «ґ» пункту 2  статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».

Збільшення переліку осіб, щодо яких можна подавати позови про стягнення необґрунтованих активів та щодо яких буде діяти стаття КК про незаконне збагачення, рекомендувала САП. Як наслідок, у редакції законопроєкту після розгляду Комітетом з’явилася пропозиція розширити коло осіб, які підпадають під незаконне збагачення та цивільну конфіскацію. 

Так, після прийняття нових норм можливості для застосування цих інститутів також поширяться на голів та членів експертних команд з оцінювання повсякденного функціонування особи, а також голів, їх заступників, членів та секретарів позаштатних постійно діючих військово-лікарських і лікарсько-льотних комісій. На нашу думку, ця новація заслуговує на підтримку.

6. Детективи НАБУ можуть розслідувати справи за ст. 216 КПК при таких розмірах предмета кримінального правопорушення, якщо злочин вчинила службова особа з державних органів, правоохоронних органів, армії, місцевої влади або державних/комунальних підприємств: понад 5000 ПМ за ст. 191, 206-2, 209, 210, 211, 364, 410 КК (15,14 млн грн або 365 000 дол. США). 

Ця пропозиція узгоджується з висновками зовнішньої незалежної оцінки, які схвально поставились до політики пріоритезації кримінальних проваджень в НАБУ.

7. Строк зберігання відомостей до їх виключення з Реєстру порушників за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень становитиме:

• при притягненні до цивільноправової та адміністративної відповідальності – 1 рік;
• при притягненні до кримінальної відповідальності – до погашення або зняття судимості з особи;
• при застосуванні заходів кримінально-правового характеру до юридичних осіб – 5 років.

Ще у 2023 році Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК відзначила, що слід розв’язати цю проблему, адже її можна сприйняти як непропорційне втручання у права таких осіб. Ми в TI Ukraine тоді підтримали цю рекомендацію міжнародних аудиторів. 

8. Доповнюються прикінцеві та перехідні положення щодо мобілізації обвинувачених у тяжких та особливо тяжких корупційних злочинах. 

Суд може зупинити кримінальне провадження щодо особи, яка звинувачується у тяжкому чи особливо тяжкому корупційному злочині та призвана на військову службу під час мобілізації або за контрактом, якщо встановить, що її безпосередня участь у заходах для оборони України унеможливлює участь у судовому процесі, включаючи дистанційні слухання через відеоконференцію.

Проте законопроєкт 13271-1 не пропонує зупиняти перебіг строків давності при мобілізації обвинувачених, як це визначено в проєкті закону № 13284, що перебуває на розгляді парламенту.

Як можна далі посилити позитивні норми законопроєкту

У майбутньому при покращенні законопроєкту 13271-1 законодавцям варто розглянути зниження порогів кримінальної відповідальності за брехню в деклараціях, а також подовження відповідних строків давності. Наприклад, зараз недостовірне декларування залишається нетяжким злочином зі строком давності 3 роки, якого на практиці може бути недостатньо для розслідування та судового розгляду.

До того ж нардепам варто врахувати, що чинна санкція за незаконне збагачення у вигляді позбавлення волі на строк від 5 до 10 років має більш стримувальний характер з погляду майбутньої поведінки та оцінки ризиків особою, ніж цивільна конфіскація. І відповідно, подальше зниження порогу для незаконного збагачення матиме коригувальний вплив на можливий рівень корупції, що можна загалом оцінити позитивно з погляду боротьби з корупцією. 

Якщо ж говорити про конкретні рекомендації до законопроєкту, ми в Transparency International Ukraine переконані, що можна було б розширити зміни до ст. 290 ЦПК, чітко передбачивши повноваження НАЗК збирати докази без спеціальних процедур. За чинною редакцією ч. 5 ст. 290 ЦПК, НАБУ та САП, а у визначених законом випадках – ДБР та Генеральна прокуратура України вживають заходів щодо виявлення необґрунтованих активів та збору доказів їх необґрунтованості, тоді як НАЗК у цьому переліку немає. 

Так само у фінальній версії законопроєкту варто продовжувати розширювати коло осіб, щодо яких може бути застосована цивільна конфіскація, та удосконалити цей механізм в цілому. Раніше ми в Transparency International Ukraine присвятили проблемам цивільної конфіскації окреме дослідження з відповідними рекомендаціями щодо покращення реалізації цього інституту. 

Також законопроєкт не розв’язує проблему реалізації наслідку цивільної конфіскації, який передбачає автоматичне звільнення посадовців. У межах цивільної конфіскації, крім самого стягнення необґрунтованого активу, винного мають звільнити з посади після набрання законної сили рішення суду, з винятком щодо народних депутатів. Водночас уже відома практика, яка суперечить цій нормі. 

Так, одне з рішень АП ВАКС про конфіскацію набрало законної сили 3 грудня 2024 року, і на виконання вимог Закону «Про запобігання корупції» директор ДБР звільнив працівника ДБР з посади. Але вже 12 лютого 2025 року очільник Державного бюро розслідувань повторно призначив цього працівника на посаду з 18 лютого, користуючись тим, що Закон «Про Державне бюро розслідувань» не забороняє повторне призначення особи. 

Подібна практика підриває механізм цивільної конфіскації і може сприяти виникненню психологічного рішення публічного службовця набути необґрунтовані активи. Адже, як наслідок, він може ризикувати тільки їхнім стягненням після судового розгляду, але йому може не загрожувати звільнення з посади, на якій можна продовжувати набувати таке необґрунтоване майно. 

Ще один нюанс запропонованих норм полягає в тому, що зниження на 0,75 млн грн порогу для незаконного збагачення і відповідно верхньої межі цивільної конфіскації має двозначну природу, тобто такі зміни мають як плюси, так і мінуси.  

Така зміна не узгоджена з порогом посиленої кримінальної відповідальності за недостовірне декларування — 3000 ПМ проти 2500 ПМ. Тому оптимально було б узгодити пороги посиленої санкції за брехню в декларації та незаконне збагачення, яке вмикається не на початку межі посиленої брехні. Це дає можливості декларанту не підпадати під відповідальність за незаконне збагачення, користуючись прогалиною у 1,5 млн грн між порогами. 

З іншого боку, можливості для якісної цивільної конфіскації досі залишаються меншими, ніж це було б доречно. Нагадаємо, що у цивільної конфіскації нижчий стандарт доказування, що робить її легшим для застосування інструментом. Вона базується на принципі «балансу ймовірностей», де тягар доведення того, що активи є швидше необґрунтованими, а не набутими з законних джерел, покладається на державний орган. У незаконному збагаченні ж має бути суттєво сильніша доказова база для обвинувального акту, де винуватість декларанта держава повинна довести «поза розумним сумнівом», оскільки всі сумніви у кримінальному процесі мають тлумачитись на користь підозрюваного. 

На сьогодні після виправдувального рішення суду щодо обвинуваченого у незаконному збагаченні САП не має можливостей застосовувати до таких осіб інструмент цивільної конфіскації. А тому зниження порогу незаконного збагачення і потрапляння кейсу у поле незаконного збагачення з можливим виправданням підозрюваного не має закривати можливість для цивільної конфіскації в суді. На це у розрізі закриття кримінальної справи зважає і САП у своїй позиції. 

Для розв’язання проблеми було б краще, якби САП отримала повноваження проводити процесуальне керівництво у всіх справах про незаконне збагачення, що зараз не передбачено законодавством. У такому випадку прокурори САП змогли б оцінювати в кожній окремій справі її судові перспективи у кримінальному чи цивільному процесах. Проте це не має перевантажувати орган, адже його спроможність розширюється, а справи про незаконне збагачення можуть стосуватись активів лише з 2019 року. Крім цього, подання обвинувального акту повинно переривати строки позовної давності для звернення з заявою про цивільну конфіскацію. Однак таких ініціатив у законопроєкті немає, тож його варто вдосконалити зокрема у цій частині.

Не слід виключати і можливість НАБУ розслідувати інші справи, які не охоплюватимуться оновленими розмірами кримінального правопорушення або завданої шкоди. Адже прокурор має повноваження передати справу детективам НАБУ, якщо злочин спричинив або міг спричинити тяжкі наслідки для суспільства чи держави, а детективи НАБУ мають повноваження розслідувати справи інших органів за рішенням директора та згодою прокурора САП. Для цього слід вдосконалити порядок витребування таких справ і взаємодії НАБУ і САП з іншими органами розслідування.

І не менш важливо при розвʼязуванні питання щодо відсутності максимального періоду перебування порушників у так званому «Реєстрі корупціонерів» врахувати, що строки судимості за ст. 89 КК достатньо короткі, наприклад, при укладенні угоди, яка передбачає звільнення від реального покарання (максимум 3 роки). Тому потрібно збільшити тривалість іспитового строку, який встановлюється при такій угоді, щонайменше до 6 років, як це пропонував урядовий законопроєкт про угоди зі слідством. 

Ми не маємо застережень до запропонованих у законопроєкті 13271-1 встановлених строків перебування у Реєстрі порушників за умови, якщо до кримінального закону надалі внесуть зміни щодо збільшення строків судимості (щонайменше до 6 років, як це пропонувалось урядовим законопроєктом про угоди зі слідством), а також додадуть строк за дисциплінарне правопорушення. Пропозиція НАЗК вилучати осіб тільки з публічної частини Реєстру також, на нашу думку, заслуговує на розгляд законодавця. 

Які положення первинного законопроєкту змінили або вилучили з редакції Комітету?

У переважній більшості під час розгляду Комітетом вдалося прибрати з первинної версії законопроєкту найбільш критичні норми.

Так, небезпечною частиною первинного законопроєкту було звуження підслідності НАБУ, яка і так недосконала через те, що не охоплює низку топчиновників. Таке зниження підслідності могло відбутися після зростання порогів у сфері недостовірного декларування. Якби правки депутатів прийняли, це призвело б до того, що нові справи опинилися б не у системі НАБУ-САП-ВАКС, а у системі ДБР – Нацполіція — Офіс Генерального прокурора — суди загальної юрисдикції. А це значно знизило б ефективність досудового розслідування та судового розгляду таких справ у частині невідворотності покарання. 

Оскільки НАБУ, САП та ВАКС отримали законодавчу можливість розширити свій штат, такі обмеження законодавця їх підслідності та підсудності не були послідовними. Навпаки — НАБУ має отримати можливість для досудового розслідування незаконного збагачення та недостовірного декларування незалежно від посади декларанта, якщо він досягнув порогів предмета правопорушення.

Комітет відхилив пропозицію підвищити мінімальні розміри хабарів для розслідування НАБУ, що могло б дозволити серйозним корупціонерам уникнути відповідальності через передачу їхніх справ менш спеціалізованим органам — ДБР або Нацполіції. Наприклад, зараз судять заочно депутата Київради Владислава Трубіцина, а також ще п’ятьох осіб в отриманні 1,39 млн грн хабаря за розміщення точок роздрібної торгівлі в столиці. І якби такі зміни внесли, ця справа та подібні вже не були б у фокусі НАБУ. 

Також у первинній редакції пропонувалося, що строк здійснення моніторингу способу життя від НАЗК не зможе перевищувати чотирьох місяців з дня прийняття відповідного рішення та здійснюватиметься виключно щодо активів, доходів, витрат, послуг й інших елементів способу життя, набутих, здійснених чи отриманих під час перебування на посаді, без права проводити його стосовно кандидатів на посади. Такі положення були виключені з редакції Комітету.

Взагалі питання строку моніторингу способу життя (МСЖ) за оптимальних умов не мали б розглядатися на рівні закону, як занадто дрібні для уваги законодавця з погляду юридичної техніки. Водночас долучення таких норм у законопроєкт 13271-1 виглядало радше як вимушений крок, оскільки саме НАЗК жодного разу не обмежувало себе у строках проведення моніторингу на рівні власних підзаконних нормативно-правових актів та методичних рекомендацій. 

Відповідно до нашого дослідження механізму МСЖ, така безстроковість здатна спричинити як надмірне втручання у персональне життя декларантів, заборонене законом, так і відповідне порушення ст. 8 Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) щодо права на повагу до приватного і сімейного життя — з потенційними справами в ЄСПЛ проти України. 

Також НАЗК вже повідомляло на засіданні Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики, що у 2023 році мінімальний строк проведення МСЖ склав 3,5 місяці, середній строк процедури становив 10 місяців, а максимальний – 18 місяців. У 2024 році мінімальний строк був вже 2 місяці, середній строк – 9 місяців, максимальний – 15,5 місяців. В умовах, коли держава має всього 4 роки (з дня набуття оскаржуваних активів) строку позовної давності у справах щодо визнання активів необґрунтованими, витрачати 1,5 року на проведення МСЖ — це надто багато. Тож називати таку процедуру ефективним інструментом дещо недоречно. При цьому важливий нюанс полягає в тому, що, на відміну від строків давності притягнення до відповідальності, ці строки позовної давності рахуються до звернення в суд із позовом. 

Тому запровадження строку у 4 місяці можна було б підтримати, якби також передбачалася умова для його обґрунтованого продовження ще на 2 місяці. Пропозиція НАЗК до головного Комітету визначити строк МСЖ у 180 днів з можливістю його продовжити ще на 180 днів не була релевантною, оскільки 1 рік потенційного МСЖ не розвʼязує проблему його завеликої тривалості. З цих же міркувань пропозицію САП залишити безстроковість МСЖ теж не варто враховувати. Тож у майбутньому строки моніторингу необхідно врегулювати на рівні відповідного порядку НАЗК.

Більш небезпечними у первинній версії законопроєкту були пропозиції обмежити сам предмет МСЖ виключно активами, набутими на посаді, без перевірок активів членів сімʼї декларанта або третіх осіб, що можна робити зараз. З погляду цілей системи електронного декларування, такі зміни створили б не тільки велику прогалину в законі й можливість легалізувати набуті активи, звільнившись і поновившись на посаді згодом, або створювати фікцію, що вони набуті до вступу на посаду. Це створило б небезпечний прецедент обмежень, який надалі можна було б поширити і на повні перевірки декларацій. Хоча законопроєкт 13271-1, на відміну від негативних пропозицій основного законопроєкту 13271 від Сергія Власенка, не зачіпає повні перевірки, законодавець міг би використати таку новацію як аналогію і в майбутньому обмежити так само предмет повних перевірок. 

Нагадаємо, що міжнародні стандарти передбачають наявність однієї процедури перевірок декларацій, а не їхнього розмаїття. Саме тому Transparency International Ukraine пропонувала взагалі скасувати МСЖ як дублювальну повні перевірки процедуру. У випадку ж залишення моніторингу у законодавстві, його варто розглядати як засіб попередньої перевірки конкретних можливих фактів зловживань, виявлених проактивно працівниками НАЗК у ході інформаційно-аналітичної роботи за прикладом НАБУ, чого зараз НАЗК не проводить. І при провалі такого МСЖ декларантом Агентству варто запускати вже повну перевірку, де перевіряти усі розділи декларації. Такі положення теж можна додати до доопрацювання законопроєкту.

У первинній редакції законопроєкту пропонувалося не комплексно встановити строк перебування порушників у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення («Реєстр порушників», раніше «Реєстр корупціонерів»). Ішлося про те, що такий строк не може перевищувати аналогічний, передбачений статтею 39 КУпАП, якщо особу піддано адміністративному стягненню (1 рік), та строки, визначені статтею 89 КК, якщо особу було засуджено за вчинення кримінального правопорушення (строки погашення судимості – від 1 до 8 років). Але первинний законопроєкт зареєстрували без згадки строковості перебування в Реєстрі через цивільноправові, дисциплінарні заходи чи відповідальність юридичних осіб. Тому редакція Комітету є більш комплексною та цілісною.

Висновки

TI Ukraine вважає, що законопроєкт 13271-1 необхідно ухвалити за основу з майбутнім доопрацюванням його відповідно до наших рекомендацій. До цього покращення варто долучити міжнародних партнерів, а також представників громадянського суспільства та антикорупційних органів. Ми погоджуємось із рішенням Комітету щодо відхилення інших альтернативних законопроєктів №13271, №13271-2. 

Для такого покращення законопроєкту ми рекомендуємо:

• знизити адміністративний з 0,3 до, наприклад, 0,15 млн грн та кримінальний з 1,5 та 6 до, наприклад, 1,2 та 2,4 млн грн пороги для відповідальності за недостовірне декларування та для застосування цивільної конфіскації з 1,5 до, наприклад, 1,2 млн грн;
• передбачити повноваження НАЗК виявляти необґрунтовані активи та збирати докази їх необґрунтованості за ст. 290 ЦПК без обмежень спеціальними процедурами, а також вдосконалити механізм цивільної конфіскації відповідно до рекомендацій нашого окремого дослідження; 
• запровадити гнучку можливість перейти до цивільної конфіскації із кримінального процесу незаконного збагачення на основі оцінки прокурорами САП доказової бази конкретних справ, але для цього всі провадження щодо незаконного збагачення та цивільної конфіскації (зі збереженням винятку щодо посадових осіб НАБУ, САП та ВАКС) мають йти через САП;
• необхідно вдосконалити механізми витребування справ при наданні НАБУ повноважень розслідувати незаконне збагачення та недостовірне декларування незалежно від рівня посади декларанта, якщо він досягнув поріг для відповідальності;
• предмет МСЖ, за умови залишення цього механізму в законодавстві, необхідно скоригувати в інший бік – передбачити в рамках нього можливість НАЗК здійснювати проактивну інформаційно-аналітичну роботу за прикладом НАБУ з пошуку та попередньої перевірки конкретних можливих зловживань;
• узгодити пороги посиленої кримінальної відповідальності за недостовірне декларування та незаконне збагачення, наприклад, знизивши їх до 2,4 млн грн;
• розглянути пропозицію НАЗК вилучати осіб лише з публічної частини Реєстру порушників, додати строк перебування у Реєстрі за дисциплінарне правопорушення;
• збільшити строки судимості щонайменше до 6 років, у тому числі для тих, хто умовно звільнений від покарання.

Наразі законопроєкт 13271-1 змінює важливі елементи кримінальної відповідальності та юрисдикції НАБУ і містить низку позитивних новацій. Але за умови подальшого вдосконалення тексту законопроєкту залишається потенціал для більш позитивного впливу на ефективність антикорупційної політики.

Що чекає на Крупу, інших голів МСЕК та хмельницьких прокурорів?

Попри всі «відгалуження» справи голів МСЕК, варто нагадати про основних фігур скандалу. 

Все почалося з обшуків ДБР у керівниці Хмельницького обласного центру МСЕК Тетяни Крупи та її сина Олександра, який на додачу є начальником Пенсійного фонду Хмельниччини. Після того, як у Крупи вдома правоохоронці знайшли 6,5 млн доларів незадекларованих готівкових коштів та докази того, що вона видавала довідки про інвалідність, їй вручили підозру у незаконному збагаченні. 

Згодом справу від ДБР передали НАБУ, оскільки Крупа — депутатка Хмельницької облради, а розслідування щодо посадовців цієї категорії за законом має проводити саме Бюро. Тетяні Крупі вже обрали запобіжний захід у вигляді тримання під вартою, це рішення зараз оскаржується у апеляції. Про особливість цієї справи поговоримо трохи нижче.

Затримання Крупи — це лише початок історії. Далі журналісти провели власне розслідування і виявили, що у півсотні прокурорів Хмельниччини, у тому числі й обласного прокурора Олексія Олійника, є оформлена інвалідність. І за цей статус вони роками отримували пенсії. 

Такий поворот зрештою призвів до низки владних рішень. Зокрема Офіс Генерального прокурора ініціював службові розслідування, що стосуються усіх органів прокуратури. За попередніми даними від ОГП вже відомо про аналогічні випадки з десятками прокурорів з інвалідністю в інших областях. Це стало також причиною подачі у відставку самого Генпрокурора, за його звільнення вже проголосувала Верховна Рада.

На цей скандал із МСЕК відреагував президент Володимир Зеленський, який анонсував масштабні перевірки всієї структури та її ліквідацію. І на цьому поки завершилася публічна частина скандалу. 

Але повернімося до справи Крупи і до того, чому вона справді особлива і чим відрізняється від інших епізодів щодо МСЕК.  

Як ми вже вказували, справу Крупи розслідує НАБУ, і надалі розглядатиме ВАКС, бо вона депутатка обласної ради. Але щодо інших представників МСЕК їх дії має розслідувати ДБР. Однак і тут не обійшлося без винятку — розслідування потенційних корупційних схем очільниці Миколаївського обласного МСЕК Віри Бєлякової, взагалі веде СБУ. Так, під час обшуків у Бєлякової було виявлено понад 450 тисяч доларів готівкою, а також колекцію ювелірних виробів, які вона переховувала за різними адресами. А її син має російський паспорт, отриманий у консульстві росії в Одесі до початку повномасштабного вторгнення.

Але головне запитання — яку відповідальність можуть понести фігуранти за законом, якщо суд визнає їх винними? «Закон про запобігання корупції» встановлює вичерпний перелік посадовців, які можуть бути покарані за незаконне збагачення, і серед них немає очільників обласних МСЕК або будь-яких інших членів цих комісій.

Це означає, що покарати голів МСЕК можна лише за недостовірне декларування, і максимальне покарання за такий злочин — позбавлення волі на 2 роки без можливості обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю протягом 3 років. При цьому незаконні статки конфіскувати не вийде, якими значними вони б не були, оскільки ця стаття не передбачає додатковим покаранням конфіскацію.

З іншого боку, у держави залишається можливість притягнути голів МСЕК до кримінальної відповідальності за легалізацію доходів (ст. 209 КК України) — якщо посадовець МСЕК за отриманий хабар, наприклад, купив майно або поклав ці кошти на рахунки в банках. І ця стаття вже має більш суворе покарання — до 6 років позбавлення волі або до 8 років, якщо стосується майна на суму понад 9 млн грн. І за цією статтею таке незаконне майно можна конфіскувати. Але в Україні цю практику майже не використовують, хоча це і могло б бути виходом із ситуації у справах голів МСЕК. 

І саме через складність покарання для таких порушників парламенту варто включити цю категорію людей до переліку уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Це дозволить притягувати недоброчесних очільників МСЕК до відповідальності за незаконне збагачення і конфісковувати їх активи або в межах кримінального провадження або в межах цивільної конфіскації.

Що стосується хмельницьких і не тільки прокурорів, наразі відомо точно тільки про службові розслідування щодо них. Але такі розслідування не передбачають притягнення до відповідальності за корупцію, і за результатами саме службових розслідувань прокурорів можуть хіба що виписати догану або звільнити. Проте так само ці результати можуть стати базою для інших кримінальних розслідувань, якщо Офіс Генпрокурора передасть їх ДБР чи НАБУ.

А поки триває службове розслідування, всі прокурори, щодо інвалідності яких є запитання, можуть продовжувати здійснювати свої повноваження якщо їх не буде відсторонено або звільнено до його закінчення. 

Проте, якщо ж виявиться, що прокурори незаконно оформили інвалідність через корупційну схему, щодо них таки можуть порушити саме кримінальну справу. Зокрема за ст. 369 – надання неправомірної вигоди, за ст. 358 — підробка документів, або ж ст. 190 – шахрайство. Щоправда, жодної інформації про те, що такі справи розпочаті, а підозри вручені, ми наразі не маємо.

Чи могло НАЗК виявити порушення у деклараціях голів МСЕК?

Голови обласних МСЕК зобов’язані подавати декларації (попри нещодавні твердження Голови НАЗК), і всі вони є в публічному доступі, окрім однієї –  голови Херсонської МСЕК Наталії Сальникової. Тож ми дослідили фінансовий стан 23 голів обласних МСЕК і виявили, що потенційні порушення можуть бути виявлені не лише у Тетяни Крупи. 

Найбільше стурбованості в нас викликав той факт, що 18 з 23 очільників отримують пенсію або її отримує їхній чоловік чи дружина, а у 8 випадках пенсію отримують обоє. 

Тут важливо, що через особливості внесення даних в декларації ми не можемо встановити, чи ідеться про пенсійні виплати за вислугу років, чи про пенсію за інвалідністю, чи за якоюсь іншою характеристикою. Але такий аналіз може і, очевидно, має здійснити НАЗК. Адже отримання пенсії очільниками МСЕК та їх членами сім’ї в разі, якщо вона була присвоєна саме по інвалідності, може свідчити про потенційний конфлікт інтересів, що якраз входить до зони регулювання НАЗК.

Крім того, у понад половині випадків у голів обласних МСЕК за час їх перебування на посаді можна простежити значне зростання активів. Звісно, до рівня Тетяни Крупи та її чоловіка, до речі, теж держслужбовця, бо він є начальником управління Держаудитслужби Хмельницької області, більшість колег не дотягують. Втім, окремі випадки привертають увагу. Наприклад, факт декларування головою Волинської МСЕК Василем Тимощуком 50 об’єктів нерухомості. При цьому рівень доходів Тимощука у 492 тис. грн на 2023 рік (включно з пенсією)  та інформація про попередні майже в половину нижчі його заробітки викликає серйозний сумнів у можливості купівлі такого обсягу майна.

Тривожною є тенденція до придбання низки великих земельних ділянок очільниками МСЕК та їх чоловіками або дружинами, подекуди за смішні гроші. Так, у власність дружини голови Івано-Франківської обласної МСЕК Михайла Кулаєця за час його перебування на посаді додалося 4 земельні ділянки в понад 1000 кв. м. А сам Кулаєць лише за 2023 рік збагатився ще 5 ділянками по декілька тисяч кв. м, причому за декларацією, 4 з них коштують менше ніж 10 тис. грн кожна. 

Описане наштовхує на запитання: чи перевіряло НАЗК вказані декларації очільників обласних МСЕК, і які висновки зробило Агентство за результатами таких перевірок? 

Загалом декларації 6 очільників МСЕК успішно пройшли автоматизовану повну перевірку НАЗК, яка полягає у звірці даних декларації з реєстрами. Проте до такої успішності автоматизованої перевірки залишаються чимало запитань. Адже під час ручної повної перевірки уповноважена особа може запитати в декларанта пояснення щодо походження задекларованих заощаджень, автоматизована ж перевірка такої можливості не передбачає. І так само автоматизована повна перевірка не зможе вирахувати імовірний конфлікт інтересів, коли очільники МСЕК безпідставно надають висновки про інвалідність щодо себе або членів сім’ї. Перевірити ж суму готівкових заощаджень декларантів НАЗК за мандатом не може — це можуть зробити лише правоохоронні органи під час обшуку. 

Цікаво, що загалом з-поміж усіх вивчених нами декларацій лише одну перевірили уповноважені особи НАЗК вручну, і це якраз була декларація Голови Хмельницької МСЕК. При цьому за результатами перевірки були виявлені лише ознаки адміністративного правопорушення, але не кримінального. 

З довідки про результати повної перевірки Тетяни Крупи можна побачити, що спеціалісти НАЗК встановили розбіжності лише щодо незадекларованої вартості нерухомості, звіривши їх з державним реєстром. Але уповноважені особи не замовляли експертизу того, чи відповідає ринковій зазначена в реєстрі вартість набутих Крупою у 2022 році земельних ділянок чи будинків у Хмельницькій області, а в декларації йшлося ж про умовні 2 або 10 тис. грн. Аналогічних випадків із земельними ділянками, придбаними за безцінь, і в інших деклараціях обласних голів МСЕК ми побачили чимало.

Нагадаємо, що при відновленні декларування депутати заклали в закон «Про запобігання корупції» нову норму про презумпцію достовірності даних держреєстрів, з єдиним винятком — інформація з них недостовірна, якщо це встановлено в законному порядку. Тому НАЗК має не лише керуватись даними з державних реєстрів та правовстановлюючих документів, а й перевіряти їх далі щодо ринкової вартості.

Зараз декларації Крупи і її чоловіка проходять повторну перевірку. Втім, загальна картина з перевірками декларацій голів МСЕК дає підстави для сумніву в ефективності чинних засобів фінансового контролю НАЗК при перевірці декларацій. Ми вже раніше критикували новий підхід Агентства до автоматизації повних перевірок, і цей наш аналіз підтверджує попередню позицію.

Ми не можемо коментувати причини того, що, окрім декларації Тетяни Крупи, декларації інших очільників МСЕК не були відібрані на повну ручну перевірку НАЗК. А все тому, що правила логічного і арифметичного контролю, за якими здійснюється визначення ризиковості декларацій, досі закриті. Ми давно закликаємо НАЗК зробити ці правила публічними — так можна було б ідентифікувати потенційні проблеми і покращити відбір декларацій.

Важливо зрозуміти, що саме якісна перевірка статків держслужбовців Нацагентством зрештою може стати підставою для відкриття провадження правоохоронними органами щодо потенційних порушень. 

Як це все змінити?

На жаль, кадрові рішення у скандалі із МСЕК, як і ліквідація самої установи, не вирішують системну проблему — недостатній контроль за роботою цих комісій і неможливість притягнення їх представників до відповідальності. Наразі практично відсутні механізми, які б забезпечили належне виявлення, розслідування і покарання для цієї категорії держслужбовців.

Система потребує комплексних ґрунтовних змін, які стануть надійними запобіжниками проти повторення аналогічних скандалів у майбутньому. І надалі подібні запущені проблеми можуть виникнути і в інших галузях — попри всі спроби проконтролювати цей процес.

Що ж потрібно зробити, аби ми більше не були свідками таких масштабних скандалів? 

1. НАЗК має переглянути наявний підхід до проведення повних перевірок, зокрема відмовитися від їх автоматизації та зосередитися на проведенні цих перевірок вручну уповноваженими особами.
2. Парламент має синхронізувати коло осіб, які можуть бути покарані за незаконне збагачення або чиї активи можуть бути визнані необґрунтованими з суб’єктами, зобов’язаними подавати декларації згідно з Законом «Про запобігання корупції». 

Проте саме на історію, яка зараз розкрилася, такі зміни не вплинуть. Адже кримінальний закон не має зворотної дії, а тому потрібно розвивати механізм притягнення до кримінальної відповідальності за легалізацію майна.

Якщо цього не зробити, то в кращому випадку, декларації голів МСЕК НАЗК відбере на повну перевірку, за результатами якої може встановити ознаки:

• недостовірного декларування, про яке ми згадували вище або 
• реального конфлікту інтересів, якщо буде доведено, що голови МСЕК отримували пенсію на підставі власних експертних висновків. А відповідальність за таке порушення — штраф від 1 700 до 13 600 грн з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на 1 рік (ст. 172-7 КУпАП).

Також на підставі встановлених вище порушень очільників МСЕК можуть притягнути до дисциплінарної відповідальності, тобто в найкращому випадку звільнять тих, кого ще не звільнили. Чи можна це назвати саме таким покаранням, якого чекають українці за подібні виявлені злочини? Питання риторичне.

Невиправдана “любов” до моніторингу способу життя

Судячи з публічної комунікації, як і його попередник, Віктор Павлущик робить ставку на посилення інструменту моніторингу способу життя чиновників (МСЖ), про що досить натхненно розповідає журналістам. І такий підхід трохи дивує, адже механізм МСЖ досі має чимало вад. І попри те, що віднедавна він регулюється офіційно зареєстрованим порядком, а не необов’язковими методичними рекомендаціями, застосування МСЖ Нацагентством досі викликає чимало запитань.

Віктор Павлущик нічого не говорить про покращення процедури МСЖ, проте знову і знову наголошує, що впровадження і розширення саме цього механізму в роботі НАЗК стане його головним завданням, такою собі основою для всієї роботи НАЗК.

Наприклад, досі незрозуміла різниця в застосуванні МСЖ та повних перевірок декларацій. Оскільки законодавчі підстави для їх початку досить схожі, на практиці може виникати плутанина щодо того, яку саме процедуру треба розпочинати в різних випадках.

Так само залишаються запитання до того, наскільки проведення МСЖ дозволятиме непропорційне втручання працівників НАЗК в приватне життя чиновників. Та й загалом деякі повноваження працівників НАЗК, які займаються цим, дуже сумнівні, адже ці фахівці, наприклад, мають право безперешкодно за службовим посвідченням входити до приміщень державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб тощо. Це точно, на нашу думку, занадто, адже МСЖ — це “кабінетна перевірка”, для якої уповноваженому не потрібно залишати своє робоче місце. І якщо НАЗК використає це право на практиці, суд потенційно може визнати це надмірним втручанням у приватне життя.

Але найбільше наше занепокоєння викликає те, що для проведення МСЖ досі не передбачений авторозподіл моніторингів серед працівників НАЗК. А це загрожує тим, що конкретні категорії декларантів або навіть окремих людей перевірятимуть цілком конкретні визначені люди в Нацагентстві, і тут уже з’являється простір для зловживань і політичних впливів, чи не так?

Так само залишаються запитання до так званих “швидких” перевірок — штучно видуманого НАЗК контролю повноти заповнення декларацій. З часів Олександра Новікова тут нічого не змінилось — відповідний відділ продовжує функціонувати в структурі НАЗК. Проблема “швидких” перевірок полягає в тому, що вони взагалі не націлені на пошук ознак незаконного збагачення, необґрунтованості активів або конфлікту інтересів. 

А ось з новими практиками НАЗК проведення повних перевірок декларацій чиновників ситуація навіть погіршилась. Так, повні перевірки фактично виходять менш ефективні, ніж навіть МСЖ — це нам показують зокрема нещодавно оприлюднені Агентством цифри. Саме НАЗК відзначило це як здобуток, але на практиці новий ризикоорієнтований підхід до відбору та перевірок декларацій призвів до того, що тільки з погляду знаходження Агентством необґрунтованих активів чиновників один проведений МСЖ виявився результативнішим ніж понад 200 повних перевірок декларацій за перше півріччя. Бо він виявив майже 29 млн грн таких активів, а дві сотні перевірок вдвічі менше — 14,4 млн грн. 

Виглядає, що така різниця результатів обумовлена тим, що при повній перевірці декларації НАЗК помилково, на нашу думку, фокусується більше на виявленні неточностей в е-декларації, наприклад, задекларованих різниць у декілька сотень гривень на банківських рахунках. І потім відштовхуються саме від таких неточностей, а не від постаті декларанта та членів його сім’ї, які займають головне місце у МСЖ і мають грати таку ж роль у повних перевірках.

Натомість заради збільшення кількості формально перевірених декларацій, на додачу до всіх уже згаданих інструментів, НАЗК вже за Павлущика помилково впровадило концепт автоматизованих повних перевірок, проти якого ми виступали, так само як і проти “швидких” перевірок. 

Так, зараз НАЗК заявляє, що автоматизована перевірка може охопити аж до 30% всіх поданих декларацій. І це може мати сенс тільки на перший погляд, адже на перевірку в Україні потрапляють менше декларацій (десь 0,2% від щорічної кількості поданих), ніж би того хотілося. Однак таке штучне завищення показників перевірок через автоматизацію може призвести до того, що навіть ті чиновники, які “завалили” МСЖ, можуть успішно пройти автоматизовану перевірку. 

Тож і нинішньому Голові НАЗК, замість хвалитися формальними цифрами про формальні перевірки декларацій, варто зосередитися більше на якості такої перевірки. А це неможливо без належного залучення людини, а не компʼютера. До того ж близькі європейські країни регіону — ті ж Румунія, Молдова, Словенія, Латвія та Польща — перевіряють так само десь 0,2-2% поданих декларацій.

Поки жодних змін у підходах до виявлення конфліктів інтересів та буксування в питанні захисту викривачів

Питання моніторингу Нацагентством конфлікту інтересів та супутніх антикорупційних обмежень (наприклад, на подарунки чиновникам) в Україні досі лишається невизначеним. Принаймні, у своїй публічній комунікації Віктор Павлущик про цю проблему практично не говорить, а автоматичного розподілу відповідних моніторингів серед працівників Агентства досі немає, як і офіційно зареєстрованого порядку проведення такого моніторингу.

Тобто ця проблема, яку детально описали аудитори у своєму звіті, і про яку неодноразово заявляли й громадські експерти, так і не опинилася в фокусі нового Голови НАЗК.

Водночас у спілкуванні з журналістами Павлущик також згадує про запущений майже рік тому Єдиний портал повідомлень викривачів. Але говорить про нього дещо дивно, мовляв, потрібно “… не змінювати портал по 10 разів, слід зробити за раз”.

Але таких змін, чи навіть плану або концепції їхнього впровадження за майже пів року ми не побачили. І це при тому, що підключення до Порталу триває, а кількість отриманих через нього повідомлень постійно зростає – наразі їх вже понад 3,5 тис. Як і хто може отримати доступ до цих повідомлень? Як НАЗК планує покращувати роботи з використання цього антикорупційного інструмента? І що взагалі означає “за раз”?

Портал не повністю відповідає найкращим практикам, передусім у частині забезпечення зручності використання, анонімності та конфіденційності. Ми переконані, що з удосконаленням Порталу затягувати далі не можна, причому НАЗК вже має пропозицію дорожньої карти для змін – перелік основних проблем у сфері захисту викривачів, які потребують реагування, громадськість представляла вже декілька місяців тому.

Кадрова політика під питанням

Тут треба нагадати, що під час співбесід в конкурсі з відбору Голови НАЗК Віктор Павлущик обіцяв налагодити належне проведення конкурсів за моделлю НАБУ. Мовляв, усі такі призначення мають відбуватися прозоро та відкрито. Нагадаємо, що НАЗК за часів Корчак було відоме незрозумілими переведеннями всередині органу поза конкурсами.

Проте, як бачимо, сказане в лютому може бути забуте до липня. Принаймні, жодних позитивних зрушень на практиці у цій сфері за майже пів року ми поки не побачили. Але побачили несподівано неприємні кадрові призначення – посаду заступника для Сергія Гупяка.

І тут може виникнути запитання: чого це антикорупційні експерти так незадоволені? Ідеться ж про одного із фіналістів конкурсу на Голову НАЗК!

Все тому, що екскерівник слідчого відділу територіального управління ДБР у Хмельницькому Сергій Гупяк вже під час відбору викликав сумніви щодо своєї незаангажованості. Наприклад, журналістка Наталія Седлецька тоді висловилась про участь Гупяка в конкурсі НАБУ так: “Він очільник ДБР на Вінниччині, тобто підлеглий Олексія Сухачова, а отже це пряма вертикаль Олега Татарова. Ще на вихідних в ОП реально роздумували призначити саме Гупяка директором НАБУ. Проти цього були міжнародні партнери”. 

Кандидат, зі свого боку, на співбесіді на Голову НАЗК наполягав на незалежності ДБР, де він тоді працював, і декілька разів досить емоційно заявив про власну незалежність, щоправда, лишається вірити йому на слово. І так само Гупяк не відповів повно на запитання про походження деяких заощаджень своїх і родини, про які його питали і цьогоріч, і за рік до того під час участі в конкурсі на директора НАБУ.

В медіа також спливала інформація про те, що Павлущик і Гупяк були однокласниками, що зрештою підтвердив журналістам і сам Голова НАЗК. Призначення ж Гупяка він аргументував так: “Часу на підготовку людини з іншої сфери у нас просто немає”.

Представники НАЗК сказали, що Гупяк максимально підготовлений до цієї роботи, адже увійшов до фіналу одразу двох конкурсів — на посаду очільника НАБУ у 2023 році та на посаду очільника НАЗК у 2024 році. Водночас конфлікту інтересів у цьому призначенні орган не бачить, адже НАЗК неодноразово висловлювало позицію, що сам факт роботи чи навчання осіб у минулому не є безумовною обставиною, яка свідчить про його наявність. А відносини Голови НАЗК з Сергієм Гупяком, як запевняє Агентство, мають виключно діловий характер.

Цікаво, що Гупяку підпорядковуватимуться підрозділи НАЗК з формування доброчесності (у приватній та публічних сферах) і розвитку викривання, а також мінімізації корупційних ризиків та антикорупційної експертизи. Тому вже точно зрозуміло, що уваги до його діяльності в Агентстві буде багато.

Але надія є?

Звісно, не все в роботі НАЗК і Павлущика ми б назвали провальним чи незадовільним. 

Наприклад, беззаперечний успіх НАЗК керівництва Павлущика в тому, що Агентство нарешті передало відповідній Міжвідомчій робочій групі напрацювання у сфері санкційної політики, не передбаченої законодавчим мандатом НАЗК. 

Так само Голова НАЗК згадував про необхідність виконання наданих рік тому рекомендацій зовнішнього незалежного аудиту, і вже розділив раніше єдиний підрозділ внутрішнього контролю та запобігання корупції. Це корисно, адже вказані два відділи мають різну природу — контрольну та превентивну. Також внутрішній контроль припинив перевіряти декларації розвідників та контррозвідників тощо — цю функцію перебрав на себе окремий новостворений підрозділ, що є позитивним кроком. 

Шкода, правда, що самі процедури перевірки працівників спецслужб залишаються закритими всупереч аудиторським рекомендаціям. А отже неможливо визначити їхню ефективність та впевнитись у відсутності прогалин. Та й понад сотня інших рекомендацій незалежного аудиту ще очікують на своє виконання. 

Перспективне, на нашу думку, часткове автозаповнення чернетки е-декларації інформацією з державних реєстрів на етапі її подання декларантом — це справді помітно спростить життя посадовцям при заповненні декларацій. 

Проте потенційно небезпечним прецедентом стало те, що оновлений і зареєстрований Мінʼюстом порядок логічного й арифметичного контролю (ЛАК) подання декларацій став прямо закріплювати те, що самі правила ЛАК не підлягають оприлюдненню та поширенню. Нагадаємо, що ще за часів Олександра Новікова ми дуже критикували закриття ЛАК, та й аудитори не знайшли правового обґрунтування таких дій Агентства. 

До речі, на сайті НАЗК досі не знайти анонсований рік тому План виконання рекомендацій зовнішнього аудиту. Дуже сподіваємось, що НАЗК не планує ігнорувати більшість думок міжнародних експертів щодо втілення цих рекомендацій. 

Нагадаємо, що незалежний аудиторський механізм з можливістю звільнення керівника за неефективність діяльності органу був введений в законодавство після негативного досвіду колегіального НАЗК, першою очільницею якого була Наталія Корчак. 

Як Князєв «спалив» оренду чотирикімнатної на Липках?

У травні 2023 року детективи завітали до Князєва додому та викрили його на масштабній корупції у Верховному Суді. За версією НАБУ і САП, Князєв отримав $2,7 млн грн хабаря за «правильні» рішення суду на користь олігарха Костянтина Жеваго.

Під час обшуку виявили не тільки стоси готівки, а й договір на оренду квартири, який одразу зацікавив правоохоронців. Річ у тім, що з 2017 року Всеволод Князєв винаймав у столиці 4-кімнатну квартиру площею 133 кв. м на Липках, що неподалік урядового кварталу, і платив за неї символічну тисячу гривень.

За фактом цього договору НАЗК склало протокол, а далі в справі розбирався Печерський районний суд Києва. Він встановив, що Князєв таким чином порушив обмеження щодо отримання подарунків. Фактично це повʼязано з корупцією, за що ексголову ВС оштрафували на 2550 грн з конфіскацією подарунка.

Подарунком суд кваліфікував різницю між мінімальною ринковою вартістю квартири, яка могла становити від 51 до 57 тис. грн на місяць, та фактично сплаченою вартістю оренди за певний час, що там проживав ексголова Верховного Суду. Відповідно, Князєв зберіг 906 600 грн, тобто отримав ці кошти в подарунок від орендодавця.

«Квартира не нова, та й договір не той» — аргументи Князєва

Князєв у суді наголошував, що вартість оренди становила не 1000 грн, а 1100 доларів США. Це, за словами ексголови Верховного Суду, було прописано в окремому договорі, який детективи НАБУ не знайшли. Мовляв, така ціна відповідала ринковій за зробленою ним експертизою, бо «квартира була не нова, це старий житловий фонд, ремонт не робився років 30». Князєв же «весь час працював, тому це не мало для нього принципового значення». 

А знайдений договір нібито стосувався оренди паркомісця. Чому в договорі за тисячу гривень вписали квартиру? Адвокат Князєва пояснив, що у власниці не було документів на паркомісце. 

Суд поставився до цих аргументів критично, адже ексголова ВС жодного разу не вказував у декларації та при обшуку ні інший договір, ні паркомісце як об’єкт оренди. Власниця ж квартири реально мала право власності лише на гараж за іншою адресою, причому це зареєструвала приватний нотаріус, якою виявилася дружина самого Князєва. Коли НАЗК спитало, чому договір оренди уклали за ціною 1000 грн, то Князєв відповів, що його уклали на тих умовах, прийнятних для обох сторін.

Ба більше — захисник стверджував, що винаймання житла Князєвим як фізичною особою не породжувало корупційних ризиків у виконанні його робочих функцій. Щоправда, ні ці, ні інші аргументи сторони захисту не переконали суддю, і 26 грудня 2023 року суд виніс уже згадане рішення про конфіскацію подарунка у 906 тис. грн.

Невдала конфіскація — куди поділися гроші?

 

Сторона захисту подала апеляційну скаргу, і в березні 2024-го отримала відповідь. Київський апеляційний суд підтримав рішення першої інстанції, адже навіть отримання незначного подарунка з порушеннями достатньо, щоб кваліфікувати це як адміністративне правопорушення. Якщо ж говорити про можливий вплив на дії Князєва як колишнього очільника Верховного Суду, то це тягне на кримінальну статтю.

Паралельно з судовою тяганиною щодо оренди, у січні 2024 року за Князєва внесли заставу у справі про хабар — і ексочільник ВС вийшов із СІЗО. 

А ось, щоб виконати рішення апеляції, грошей забракло. Варто зазначити, що перш ніж внести заставу, Князєв чекав понад пів року, поки її розмір зменшили з початкових 107 млн грн аж до 18 млн. Чи залишилось опісля на рахунку судді 900 тис. — стверджувати ми не можемо.

Яке майно потрапило під арешт?

Однак Державна виконавча служба Мін’юсту (ДВС) так і не дочекалася переказу Князєвим коштів на виконання рішення суду та наклала арешт на його майно та банківські рахунки. Заступник Міністра з питань виконавчої служби Андрій Гайченко зазначив: якщо грошей на рахунках ексголови ВС не буде, то ДВС стягне виявлене в нього можливе майно.

У повідомленні ДВС ідеться про 4 об’єкти нерухомості в Миколаєві та області, зареєстрованих на колишнього голову ВС, але видається, що не все це майно належить одному Князєву. Так, 26 квітня суд поділив майно між Князєвим та його колишньою дружиною Юлією, яка подала на розлучення вже після викриття схеми з хабарництва у Верховному Суді. Ексдружині залишили право власності на житловий будинок, $52 тис. готівкою та кошти на низці банківських рахунків.

Чому ця справа Князєва теж важлива?

Взагалі незаконні подарунки не так часто ставали причиною аж таких проблем для тих, хто їх отримував. Стандартний штраф за порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків, безвідносно до їхньої вартості та не враховуючи конфіскацію, максимально складає лише 3400 грн. І сплата таких коштів навряд чи складала проблему для інших посадовців, щодо яких виносили відповідні рішення.

ТІ Ukraine раніше розповідала про формат та дозволену в законодавстві сукупну вартість подарунків, яка на 2023 рік становила 10 736 грн. Якщо вийти за межі ліміту, тоді й передбачено застосування до посадовця вищезгаданого штрафу.

При цьому із Князєвим сталася особлива історія. Така велика конфіскація подарунка у 906 тис. грн, застосована судом, — це чи не найбільша конфіскація, про яку стало відомо громадськості. І загалом таке рішення — важливий прецедент.

Публічність цього кейсу може сприяти тому, що недобросовісні чиновники замисляться, чи не краще відмовитись від коштовного подарунка, аби не потрапити під подібну велику конфіскацію. І це, своєю чергою, сприятиме реальному запобіганню порушень, повʼязаним з корупцією. 

А сам факт, що про таке порушення ми дізналися при розслідуванні іншої, більшої справи, і це вже призвело до реального покарання, зі свого боку теж спростовує тези про тотальну неефективність антикорупційних органів. Бо не було б одного — не було б і іншого. І, думаю, подібні історії ми ще побачимо.

Головні виклики, які наразі постали перед НАЗК

Останні 4 роки стали справжнім періодом турбулентності для Агентства. 

Мабуть, найбільшим викликом, який постав перед НАЗК після перезапуску, стала конституційна криза 2020 року, що виникла після рішення Конституційного Суду про руйнування системи електронного декларування та позбавлення Агентства частини його повноважень. Власне, тоді здавалося, що під загрозою постало саме існування інституції. Реагуючи на кризу, влада досить швидко включилася у вирішення цієї проблеми — повноваження НАЗК відновили, хоча очікувати на відновлення ув’язнення за недостовірне декларування довелося майже рік.

Проте після повномасштабного вторгнення росії депутати скасували обов’язкове е-декларування чиновників на час дії воєнного стану, тож знову Агентство перестало виконувати вкрай важливу покладену на нього функцію — перевіряти декларації. 

У жовтні минулого року цю можливість, як і обов’язкове е-декларування, нардепи поновили. Проте це створило новий виклик — тепер фахівці НАЗК мають перевірити декларації за 2021-2023 роки, а це десь 2,5 млн документів. 

Не менші проблеми створила й пандемія COVID-19. Саме вона стала причиною того, що майже на чотири роки було призупинене подання звітів політичних партій. Цей недолік парламент зрештою теж виправив, і у грудні минулого року обов’язкове звітування партій відновили. Проте тепер усі звіти політичних партій треба зібрати і так само перевірити, що теж вимагає чималих ресурсів.

Тобто деякі з зовнішніх проблем, що виникли за цей час, уже вдалося вирішити, проте подеколи вони породили нові. При цьому існують і ті внутрішні завдання, які попередній Голова НАЗК чи не зміг, чи не хотів вирішити, тож цю роботу доведеться виконувати уже Віктору Павлущику.

Взагалі головним фокусом НАЗК має бути превенція корупції. Згідно з законом, крім перевірки декларацій чиновників та звітів політичних партій, до функцій НАЗК належить захист викривачів, моніторинг конфліктів інтересів та подарунків, а також загальне формування антикорупційної політики держави тощо. І можна сказати, що з виконанням кожної з цих функцій в останні роки виникали труднощі.

Передусім, новому Голові НАЗК, на нашу думку, буде необхідно внести зміни до структури роботи самого органу. Наприклад, деякі підрозділи наразі мають непритаманні функції. Зокрема внутрішній контроль НАЗК перевіряє декларації розвідників, контррозвідників тощо, а це не передбачено законодавством і не корелюється з тим, що цей підрозділ мав би робити.

Так само у НАЗК дуже багато закритих документів від громадськості, і ми взагалі не можемо оцінити, наскільки ефективно Агентство робить те, що має робити. Наприклад, закриті правила логічного та арифметичного контролю декларацій, за яким вона автоматично аналізується та порівнюється з даними з реєстрів та минулих декларацій.

Є й інші закриті документи, наприклад, порядки перевірок розвідників та контррозвідників тощо. І досі неналежно врегульована процедура моніторингу способу життя, який зараз є нескінченним, причому мандат працівників НАЗК чітко не визначений. А порядку для моніторингу конфлікту інтересів в НАЗК наразі взагалі немає.

Залишається чималий потенціал і для розвитку інституту викривачів. Ми досі бачимо проблеми в функціонуванні Єдиного порталу повідомлень викривачів, зокрема в забезпеченні конфіденційності як самих викривачів, так і наданої ними інформації.

Як Віктор Павлущик планує оновлювати роботу НАЗК

Передусім нагадаємо, що Павлущик у НАЗК прийшов ззовні, а до цього працював у НАБУ від моменту його заснування. Тож була імовірність, що йому може бути трохи важче адаптуватися на новій посаді, адже крім масштабування своїх керівних навичок довелося б також перелаштуватися з правоохоронної сфери на сферу запобігання корупції. Найближчі 6 місяців багато в чому продемонструють, наскільки йому це вдасться.

Цікаво, що вже під час свого першого виступу перед командою НАЗК Віктор Павлущик наголосив на важливості подолання корупції як обов’язкової умови для інтеграції з європейською спільнотою та перемоги над країною-агресором. Також він ще раз підкреслив, що Агентство має ефективно виконувати свій мандат, та зазначив, що очікує від кожного керівника підрозділу та співробітника цілеспрямованості у реалізації тих завдань, заради яких і було створено НАЗК.

В цьому контексті основним орієнтиром для нового Голови задля підвищення спроможності НАЗК ми вбачаємо результати незалежного зовнішнього аудиту.  Міжнародні експерти надали понад сто рекомендацій, які стосуються всіх сфер діяльності Агентства. Позитивний момент у тому, що конкурсна комісія вже підтримала необхідність презентувати результати зовнішньої оцінки переможцю конкурсу. А новий Голова, своєю чергою, засвідчив готовність їх враховувати, як і рекомендації Єврокомісії.

При цьому Павлущик уже раніше показав, що вміє працювати зі складними завданнями. Наприклад, якщо згадати, що саме він в НАБУ займався справою плівок ОАСК та голови й суддів Верховного Суду. Тож імплементація вже наявних порад щодо покращення роботи Агентства може стати для нього просто ще одним непростим, але здійсненним кейсом.

Підтвердженням цього слугує нещодавнє рішення щодо припинення санкційного напрямку роботи НАЗК. Так, цього тижня на засіданні уряду, де разом з представниками РНБО, СБУ та Генпрокуратури був присутній і Віктор Павлущик, нарешті прийняли рішення про закриття порталу «Міжнародні спонсори війни», який адмініструвався НАЗК. Хоч цей портал і важливий для держави, на нашу думку, це правильний крок, зважаючи на брак законодавчих підстав для ведення Агентством цього реєстру, його обмежені ресурси та міжнародні конфлікти, спричинені внесенням до цього списку окремих компаній. Новий Голова НАЗК згадував про потребу НАЗК рухатись в напрямку, окресленому законодавцем ще на етапі співбесіди, і відповідне рішення вселяє надію на те, що Віктор Павлущик виконає, що обіцяв під час конкурсних співбесід.

Взагалі багато з того, що новий Голова говорив на фінальній співбесіді, корелюється з наявними проблемами Агентства. Так, Павлущик зауважував, що конкурсам у НАЗК бракує прозорості, на відміну від досвіду НАБУ. І ми в TI Ukraine теж неодноразово вказували на це в наших дослідженнях. 

Таким чином, перший місяць головування Віктора Павлущика в НАЗК поки що ознаменувався позитивними змінами, які відповідають стратегічному баченню розвитку НАЗК, яке новий Голова озвучував, будучи ще кандидатом. Ми сподіваємося, що він продовжить вирішувати вже давно відомі проблеми діяльності Агентства та розвивати позитивні практики. Тим паче, що і влада, і громадськість мають достатньо механізмів контролю за роботою Голови НАЗК. Та й ми в TI Ukraine продовжимо стежити за діяльністю Агентства.

***

Як бачимо, перед Віктором Павлущиком на новій посаді постане чимало викликів, проте наразі видається, що він цілком спроможний їх подолати.

Взагалі конкурс на нового Голову НАЗК пройшов без гучних скандалів та встановив високий стандарт прозорості. Деякі етапи відбору, наприклад, фінальне обговорення та визначення переможця, продемонстрували новий рівень відкритості подібних конкурсних комісій. При цьому організаційно-технічна підтримка процесу Секретаріатом комісії забезпечила плавний перебіг відбору. 

Але якісні конкурси – це не панацея від неефективності обраного переможця, а можливість відібрати топпосадовців конкурентно і прозоро. А от те, якими вони будуть на своїх посадах, покаже тільки час. 

Що стало зрозуміло, а що — навпаки? 

НАЗК проводить МСЖ для того, щоб перевірити, чи відповідає рівень життя суб’єктів декларування (чиновників, нардепів, суддів тощо) майну та доходам, якими володіють декларанти та їхні родини. Паралельно існують інші види та заходи здійснення фінансового контролю: контроль своєчасності подання декларацій, контроль правильності та повноти заповнення даних, повна перевірка декларації тощо.

Нагадаємо, що з 2020 року НАЗК регулювало МСЖ необовʼязковими методичними рекомендаціями, незареєстрованими в Мінʼюсті. Новий порядок цю реєстрацію пройшов, а його норми включені до Єдиного реєстру НПА. Це заслуговує на схвалення.

Однак навіть зараз до ухваленого документа виникають запитання, оскільки він залишає низку «сірих плям» в роботі НАЗК, які можуть зашкодити ефективному проведенню моніторингу способу життя декларантів. 

Досі незрозуміло й те, чим відрізняються два види фінансового контролю — моніторинг способу життя та повна перевірка декларації. Оскільки законодавчі підстави для їх початку досить схожі, на практиці може виникати плутанина щодо того, яку саме процедуру слід розпочинати в різних випадках. 

До числа тих, на кого поширюється новий порядок, крім основної частини декларантів належатимуть також судді (в тому числі судді КСУ), оскільки окремі порядки МСЖ, які допускаються законом щодо них, так і не погодили у ВРП та Зборах суддів КСУ. Нагадаємо, що суддів виділили в окрему категорію внаслідок скандального рішення Конституційного Суду 2020 року, яке визнало неконституційним попередню модель е-декларування. 

Ситуацію з відсутністю окремих суддівських порядків МСЖ належить виправити вже новому очільнику Агентства. А поки варто передбачити щодо суддів та суддів КСУ спеціальні особливості в загальному порядку проведення МСЖ — такі ж, як і давно закріплені в ст. 52-2 профільного Закону.

Серед таких особливостей, наприклад, невідкладне інформування Агентством Вищої ради правосуддя або Голови КСУ про початок МСЖ суддi або судді КСУ. Або те, що довідку за результатами МСЖ судді чи судді Конституційного Суду погоджує Голова Національного агентства або його заступник. 

Порядок не вказує чітких строків для проведення МСЖ, який навпаки має бути обмеженим у часі. Фактично МСЖ є перевіркою, а не, наприклад, безстроковим фінмоніторингом у банках, тож без визначених часових меж виконана НАЗК робота може знову виявитися надмірним втручанням у приватне життя. Тоді як процедурі повної перевірки декларації встановлено граничний строк —  до 120 днів (або до 180 у певних випадках).

Новий порядок, що мав би впорядкувати процедуру МСЖ, рясніє недостатньо визначеними термінами. 

Так, дефініція «невідповідність рівня життя суб’єкта декларування» не відповідає на питання, яким чином в НАЗК встановлюють ці розбіжності. А визначення «спосіб життя суб’єкта декларування» не пояснює форми поведінки декларанта, які відображають рівень його життя.

Що ж тепер може робити уповноважена особа НАЗК під час МСЖ? Новий порядок не дає чіткої відповіді на це запитання, натомість маємо загальні права уповноважених, які часом надмірні в рамках здійснення МСЖ. Наприклад, право безперешкодно за службовим посвідченням входити до приміщень державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб тощо. Це занадто, адже МСЖ — це «кабінетна перевірка», для якої уповноваженому не потрібно залишати своє робоче місце. Тож якщо НАЗК використає це право на практиці, суд може визнати це надмірним втручанням у приватне життя.

Адже під час проведення МСЖ Агентство не має права занадто втручатися в особисте життя декларантів. Тим часом визначення «надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи» означає дії, які виходять за межі широких повноважень та прав НАЗК, передбачених у ст. 11, 12 профільного закону. Тому їх треба звузити до тих, які реально потрібні для здійснення МСЖ. Інакше результати такої процедури можуть бути теоретично оскаржені в ЄСПЛ як такі, що виходять за межі пропорційності та порушують ст. 8 ЄКПЛ. Наприклад, для цієї роботи Агентству явно не потрібне право вносити приписи про порушення вимог профільного Закону. 

Так само в новому порядку не вказані пріоритети для різних МСЖ, як це зроблено у повних перевірках (наприклад, за топкатегоріями посад декларантів). Це може призвести до того, що НАЗК не зможе належно зреагувати на критерій значущості посадового становища обʼєкта МСЖ з особливими корупційними ризиками, не маючи їхньої черговості.

Одне з найсуттєвіших упущень — це авторозподіл моніторингів серед працівників НАЗК, про який новий порядок взагалі не згадує. Це загрожує тим, що конкретні категорії декларантів або навіть окремих людей перевірятимуть спеціально визначені працівники НАЗК. 

Що в підсумку?

Порядок МСЖ змінився дуже несуттєво порівняно з редакцією попереднього регулювання, а основні виклики так і залишились без належної відповіді Агентства. Вищезгадані вади — це лише частина з тих, про які ми говорили ще 2,5 роки тому. 

На жаль, НАЗК продовжує ігнорувати рекомендації від представників громадськості. На своїх пропозиціях щодо порядку МСЖ ми вкотре наголошували за менш ніж за тиждень до його ухвалення, але Агентство їх не врахувало. 

Міжнародні аудитори також вказали на те, що в НАЗК не розуміють відмінностей між процедурами моніторингу способу життя та повної перевірки декларацій. Це заважає якісно врегулювати МСЖ.

Окремі питання виникають і до Мін’юсту, який не побачив вищенаведених та інших ризиків у тексті порядку та зареєстрував його в цій редакції.

Сподіваємось, що новий очільник НАЗК Віктор Павлущик врахує пропозиції інших стейкхолдерів та докладеться до виправлення того, як має здійснюватись моніторинг способу життя.

Андрій Вишневський

Колишній заступник Голови НАЗК. Отримав ступінь магістра публічної політики в Оксфорді, а також має кваліфікацію викладача біології та хімії й юриста.

Своїми найсильнішими якостями кандидат вважає етичну позицію, послідовність у служінні публічному інтересу та чіткий вибір місць навчання по життю. А ось слабкою стороною Вишневський визначив брак політичної гнучкості.

Серед ситуацій, де Вишневський проявився як гарний кризовий менеджер, він назвав розроблення і затвердження Державної антикорупційної програми в короткі терміни, хоч у програмі й було втрачено блок про реформування системи Офісу генпрокуратури. Також він відзначив втілення безоплатної правової допомоги у 2012 році.

У перший день роботи на посаді Вишневський би перерозподілив обсяг завдань НАЗК, оскільки низка задач страждає через брак людей. У перший тиждень він би почав процес перебудови системи планування роботи НАЗК, оскільки, на його думку, нинішня методика OKR не підходить для державного органу. А в перший рік Вишневський планує зосередитися на виконаннях рекомендацій Єврокомісії.

Якщо очолить НАЗК, він також планує врешті затвердити і заюстувати порядок логічного та арифметичного контролю (ЛАК) при перевірці декларацій, а також припинити роботу з “реєстром міжнародних спонсорів війни”, який вважає “самодіяльністю”. Водночас кандидат відділяє напрямок державної санкційної політики, в якій роль НАЗК треба затвердити на законодавчому рівні за умови прийняття політичного рішення владою.

Кандидат вважає, що розподілити ресурси НАЗК між повними перевірками декларацій і моніторингом способу життя декларантів треба приблизно порівну. І те, наскільки багато декларацій пройдуть повні перевірки, треба узгодити всередині НАЗК разом з іншими стейкхолдерами

Комісія розглянула й таку проблему в роботі НАЗК, як неефективне використання ресурсів під час перевірки декларацій. Крім уже згаданої системи ЛАК, Вишневський бачить як спосіб вирішити це, зокрема, підняти погрішність, щоб відділити неточні дані від ознак незаконного збагачення.

Вишневський також поділився поглядом на те, як вдало імплементувати засоби контролю серед державних інституцій. На його думку, в інших органах мають постійно працювати антикорупційні уповноважені, яким би допомагало НАЗК.

Критику Вишневський вважає одним з ресурсів для самовдосконалення. Тож якби його діяльність вважали неефективною, він би опирався як на думку колег і партнерів з сектору, так і на незалежну оцінку роботи НАЗК.

Насамкінець у кандидата запитали про роль НАЗК в потенційному моніторингу і попередженні корупції серед донорів, які виділяють нам фінансову підтримку. На думку Вишневського, Агентство може займатися цим за бажання донорів, але обов’язково має це робити, відколи виділені ресурси стають державною власністю України.

Сергій Степанян

Т.в.о. директора антикорупційного підрозділу в Міноборони. Закінчив Національну юридичну академію імені Ярослава Мудрого.

За перші сто днів на посаді Голови НАЗК планує ознайомитись із ситуацією всередині структури та колективу НАЗК, процесами роботи. Поки особисто не ознайомиться з багатьма пунктами, то рішення приймати не буде. Зосередив би свою увагу на звіті незалежного аудиту, який можна використовувати як “дорожню карту”. За 100 днів хотів би виправити організаційну та штатну структуру, все те, що залежить від НАЗК безпосередньо, а потім би приступав до більш глобальних завдань.

Степанян заявив, що потрібно визначити законодавчо критерії “доброчесності”, які мають бути подані до ВР та проголосовані, адже для чиновників важливо розуміти ці критерії. Вважає, що потрібно боротися з корупцією системно та усувати її глибоко в цілому та прибрати саму причину.

Найбільшим досягненням на нинішній посаді назвав те, що разом з командою в Міноборони почали змінювати правила гри та вносити системи контролю за проведенням закупівель, повернули в ці процеси антикорупційний контроль, якого раніше не було.

Відповідаючи на питання комісії щодо корупційних скандалів в Міноборони, заявив, що коли почалась війна, Міністерство не було готове до закупівель під час війни. І коли він приєднався до команди у 2023 році на тлі всіх скандалів, то його команда почала відновлювати контроль закупівель, що призвело до того, що скандалів стало набагато менше. Також в складі антикорупційного підрозділу передавали матеріали в правоохоронні органи. За словами Степаняна, зараз Міноборони працює, щоб запобігти повторенню таких ситуацій. Висловив свою особисту думку, про те, що Міноборони замість визнання проблеми в комунікації корупційних скандалів, почало захищатись.

Кандидат вважає, що керівництву НАЗК не потрібно займатись мікроменеджментом та намагатися керувати всіма чотирма сотнями працівниками НАЗК, а потрібно довіряти своїм підлеглим.

Зауважив, що НАЗК повинно пояснити, чому воно змінює роз’яснення в деклараціях і довести це до кожного декларанта будь-якими способами. А також вважає, що в НАЗК нічого реформувати не потрібно, а потрібно вдосконалення тієї інституції, яка вже існує та потрібно виконати ті напрацювання, які вже існують.

Крім цього, кандидат вважає за необхідне зменшити кількість декларантів та залишити серед них лише тих, які дійсно мають вплив на корупцію в державі, а для зменшення корупціогенних факторів варто підвищувати заробітні плати службовцям.

Якщо буде обраним Головою НАЗК, то успіхом буде вважати майбутнє існування чесної незалежної інституції держави та самого НАЗК, коли при незалежних перевірках не буде виникати зауважень до роботи Агентства та його Голови.

На запитання, який саме досвід робить його кваліфікованим для посади голови НАЗК, Степанян зауважив, що він тут єдиний такий конкурсант, який наділений таким великим набором навичок і досвіду, інших таких конкурсантів немає.

Віктор Павлущик

Керівник відділу детективів НАБУ і старший детектив. Претендував на посаду директора Нацбюро, має кваліфікацію юриста та економіста-міжнародника.

Своїми сильними сторонами кандидат вважає те, що він завжди прагне проаналізувати інформацію через різні джерела та те, що має практичний досвід у роботі. Але йому ще варто попрацювати над публічними виступами.

Членкиня комісії наголосила на тому, що під час співбесіди Павлущик кілька разів повторював тези, що “він не найрозумніший і не Вікіпедія”, тож виникло запитання про лідерство кандидата. На це Павлущик зазначив, що він все ж лідер, а не виконавець вказівок “зверху”.

Під час роботи в НАБУ кандидат не відчував жодного політичного тиску ззовні, хоча згадав про інституційні спроби погіршити становище детективів. Водночас Павлущик пригадав випадки, коли особисто йому погрожували розправою та знищенням майна.

Якщо Павлущик очолить НАЗК, його першочерговими завданнями буде знайомство з колективом, аналіз виконання рекомендацій аудиту та рекомендацій Єврокомісії, акцент на дебюрократизації та цифровізації Агентства, а також нормотворча діяльність.

Серед пріоритетів НАЗК Павлущик також бачить запобігання корупції шляхом комунікації з населенням та навчання людей, зокрема нормам декларування. На його думку, Україна має назавжди забути гасло “щоб в Україні не було корупції та був кум, який міг все порішать”.

Павлущик вважає рівноважливими для Агентства такі аспекти, як повні перевірки декларацій, моніторинг конфлікту інтересів та моніторинг способу життя. Також, на його думку, НАЗК має навчати антикорупційних уповноважених, адже вони можуть донести інформацію до користувачів послугами Агентства.

У кінці в Павлущика запитали, чи не вбачає він суперечностей в роз’ясненнях НАЗК щодо декларування, конфлікту інтересів і викривачів корупції. Він відповів, що роз’яснення стали значно кращими від початку роботи Агентства, однак ще підлягають розвитку. Зокрема, їх розуміння можна спростити для тих, хто не є юристом.

На прохання комісії переконати її в довірі до майбутньої діяльності Павлущика, він відзначив свою цілеспрямованість, докладання зусиль у всіх сферах роботи та прагнення покращити Україну, щоб наступні покоління не знали про старий радянський менталітет.

Сергій Гупяк

Керівник Вінницького територіального управління ДБР. У 2008 році він отримав диплом спеціаліста Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, а також у 2012 році отримав диплом магістра Національної академії прокуратури.

Комісія запитувала його про методи та об’єкти фінансового контролю, яких би позбувся кандидат у разі обрання Головою НАЗК. На це Гупяк відповів, що бачить у зменшенні обсягів фінансового контролю “палку з двома кінцями”, адже після змін в законодавстві ті особи, які уникнуть фінансового контролю, також ще уникнуть відповідальності за конфлікт інтересів, порушення інших антикорупційних обмежень і тому подібне. На погляд Сергія, сама структура декларування зроблена гармонійно, а об’єкти які підлягають декларуванню — збалансовані.

У процес добору персоналу Сергій волів би додати тест на загальні здібності, а результати психологічного тесту може мати рекомендаційний характер для обрання напрямку роботи працівника.

Ключові показники ефективності у разі свого призначення вбачає у зменшенні корупційних ризиків в ключових шести сферах, визначених антикорупційною стратегією, зокрема у сфері оборони. Проте Сергій вважає, що нинішня антикорупційна стратегія і антикорупційна програма у сфері оборони не пристосовані до нинішнього воєнного часу і потребує суттєвих змін.

У сфері оборонних закупівель важливим бачить визначити чітку методику, алгоритм ціноутворення. Для цього бачить доцільним посилити функцію НАЗК з антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, суттєво розширивши штат антикорупційних експертів НАЗК. Зробити висновки експертизи обов’язковими для врахування, створити можливість її ініціювання з боку НАЗК. Має ідею створити міжвідомчу робочу групу, яка б допомагала враховувати прогалини законодавства, виявлені на практиці.

На погляд Гупяка, гарантії незалежності НАЗК наразі є достатньо високими і забезпечують Агентству центральне місце в антикорупційній інфраструктурі. А задачу для голови НАЗК вбачає в тому, щоб ці гарантії незалежності були збережені та недопуску втручання органів влади та законодавчих змін, які б ці гарантії незалежності змінили.

Свою особисту незалежність Сергій вбачає у тому, що не надає можливості будь-кому ззовні протиправно впливати на нього, у здатності самостійно приймати рішення і мати можливість обрати те чи інше місце роботи за власним бажанням. Також свою незалежність поряд з доброчесністю і системністю бачить серед якостей, які йому допоможуть на посаді голови.

Комісія також зацікавилась тим, як кандидат оцінює функціонування Єдиного порталу викривачів, на що Гупяк заявив, що потрібно збільшувати питання захисту викривачів, усунути певні протиріччя у законодавстві, пропрацювати інтерфейс самого порталу.

Комісія попросила оцінити нинішнє місце роботи кандидата ДБР з точки зору реформування на шкалі від 0 до 10, проте кандидат не дав таку оцінку, адже це суперечило б його професійній етиці і він “не є керівником України” аби оцінювати різні інституції. Замість того навів ознаки незалежності органу: зокрема, зайняття посади через конкурс, відсутність протиправного зовнішнього впливу.

Також кандидат вважає, що кількісний склад НАЗК наразі не відповідає потребам і обсягам роботи, а своїм майбутнім завданням вбачає ініціювання розширення штату та утворення територіальних управлінь.

Олександр Стародубцев

Заступник керівника апарату НАЗК. За освітою він фінансовий менеджер. Навчався також в Києво-Могилянській бізнес-школі. У 2017–2018 роках був запрошеним стипендіатом університету Стенфорда, Каліфорнія.

Трьома найбільшими своїми перемогами за 3,5 роки роботи в НАЗК Стародубцев вважає: розбудовану HR-функцію, створену систему управління справами та особисте долучення до розробки хорошої інституційної стратегії НАЗК.

Майбутній розвиток НАЗК Стародубцев бачить так — в першу чергу, Агентство має збалансувати три напрямки: невідворотності покарання, розбудови систем запобігання корупції і розбудови доброчесності. По-друге, НАЗК має повернути довіру всіх партнерів, органів влади та громадськості.

Першим, за що планує взятися Стародубцев, якщо його оберуть головою, — це переосмислити стратегію всього, що робить НАЗК і збалансувати напрямки роботи.

Комісія також запитала кандидата про три якості, завдяки яким його можна було б порекомендувати на посаду голови. Він назвав: великий управлінський досвід, формування сильної команди, і уточнив, що “команда борду топменеджерів НАЗК — це має бути не команда зірок, а це має бути зіркова команда”. І третьою якістю він назвав людяність.

Санкційний напрям діяльності НАЗК, який наразі не передбачений законодавством, Стародубцев закривати не готовий. На його переконання, він має бути збережений до поки нема кому передати його в управління. Також він пообіцяв, що “це буде першим пріоритетом”. І відразу як він розбереться з командою і зі стратегією, то візьметься за санкції.

Реєстр корупціонерів Стародубцев уявляє як “пантеон ганьби”. І зараз, на думку Стародубцева, він потребує реформування. Адже, за словами кандидата, зараз туди потрапляють не тільки ті, хто мали б, а й особи, які вчинили дрібні погрішності. Також він вважає, що перебування в цьому реєстрі не може бути пожиттєвим.

Стародубцев зазначив, що НАЗК за Новікова було побудовано за лідерським типом, і що Новіков вирішував з ким Агентство спілкуватиметься, а з ким ні. В цих умовах Стародубцев “робив так звані партизанські вилазки” до ГО і менеджерів, які були активними в його темі. Таким чином, він зібрав “окрему нараду клубного типу”, де, за його словами, були всі антикорупціонери й менеджери публічної сфери. Стародубцев сказав, що це була можливість просто поговорити.

Катерина Каплюк

Зараз ФОП, а до цього вона працювала в департаменті моніторингу способу життя в НАЗК та займалася розслідувальною журналістикою.

Передусім кандидатка пояснила своє ставлення до того, що в попередні періоди НАЗК дуже часто не керувалося саме розробленими нормативно-правовими актами, зокрема в частині моніторингу способу життя — її робочої сфери. Каплюк визнала, що це викликало дуже значну доречну критику і зі сторони громадянського суспільства і зі сторони ЗМІ та міжнародних аудиторів. Кандидатка запевнила, що після очолення НАЗК виправить це, бо, на її думку, дуже важливо, щоб ці процеси відбувалися прозоро і за юстованими порядками.

Висловилася кандидатка і щодо можливого покращення системи декларування. Каплюк переконана, що дуже потрібно максимально автоматизувати можливості підтягувати в декларацію, наприклад, дані про членів сім’ї. За власними спостереженнями кандидатки, “часто недостовірне декларування відбувається не тому, що люди хочуть щось приховати, а тому що вони не до кінця розуміють, що декларувати”.

Каплюк переконана, що допомогти в цьому може ефективна розбудова системи антикорупційних уповноважених, які на місцях будуть роз’яснювати держслужбовцям, як саме необхідно заповнювати декларації. Саме це, на її думку, зможе посилити превентивну функцію НАЗК.

Також Комісія питала про доречність для НАЗК займатися санкційною політикою. Каплюк відповіла: “Я вважаю що НАЗК цим займатися не має, водночас у НАЗК є напрямок оцінки корупційних ризиків. І тут я бачу велику перспективу”. Водночас свою роботу в Task Force в межах розбудови системи санкційних списків, розшуку активів підсанкційних осіб кандидатка вважає своїм великим успіхом.

Висловилася Каплюк і про можливості для подальшого покращення моніторингу способу життя посадовців. На її думку, потрібно переходити до адекватного ризикоорієнтованого підходу. І хоч частково НАЗК уже почало це робити, якби вона стала Головою, хотіла б це посилити, наприклад, через залучення громадськості до аналізу критеріїв, які закладаються в ЛАК.

Багато цікавилася комісія і тим, як кандидатка планує впроваджувати кадрову політику. Каплюк розповіла, що не планує підходити до цього радикально, а хоче переважно опиратися на вже наявних, навчених працівників. Водночас вона буде активно працювати над заповненням численних вакансій в Агентстві, залучаючи до цього рекрутингові агенції та безпосередньо спілкуючись із громадськими та міжнародними організаціями, де можуть бути необхідні кадри.

Взагалі своїми сильними сторонами Каплюк вважає вміння брати відповідальність, вміння генерувати робочі ідеї та емпатію. Але визнає, що працює над подоланням свого “бачення світу чорно-білим”, що принесла з собою ще з часів роботи в журналістиці. А також вона намагається подолати звичку контролювати всі підпорядковані їй процеси, За словами Каплюк, в процесах делегування вона вже бачить помітний прогрес.

Олександр Скомаров

Заступник Керівника Головного підрозділу детективів, керівник одного з підрозділів детективів НАБУ. У 2008 році отримав диплом бакалавра за спеціальністю «Право» в Луганському державному університеті внутрішніх справ ім. Дідоренка. У 2010 році отримав диплом магістра за спеціальністю «Правознавство» в Національній академії прокуратури України.

Найсильнішими рисами свого характеру вважає принциповість, послідовність і порядність, а до слабких — загострене почуття справедливості. Також зазначив, що рішень у розріз зі своєю совістю та перш за все законодавством не приймав.

Кандидат заявив, що вся його робота останні 8,5 років — це суцільне протистояння тиску, який змінює свої форми та види, і що до 2019 року зовнішній тиск на НАБУ був перманентний і “шалений”, проте попросив не проводити ніяких паралелей. Проте він не піддався цьому тиску, адже “сила завжди в законності” і він планує принести цей принцип і в НАЗК. Прокоментував він намагання підірвання довіри до нього так: “Коли ти щось хороше робиш, то постійно на тебе намагаються давати інформацію, яка якимось чином може тебе скомпрометувати”.

Кандидат сказав, що знає, в якому стані правоохоронна система була в 2015 році і що зараз відбулись позитивні зрушення, але ще є багато проблем.У своїй діяльності найбільше пишається тим, що не порушував, працюючи на держслужбі, правила “угоди” з державою, спільними здобутками та тим, що вдається дотримуватись work-life balance.

Наразі кандидат вбачає декілька основних викликів щодо діяльності НАЗК: війну, зміну керівництва, виконання багатьох євроінтеграційних вимог у короткі строки та розробку плану дій щодо рекомендацій незалежного аудиту. Скомаров заявив, що в нього немає мети “просидіти чотири роки” у НАЗК, і що він йде за лідерством та видимими досягненнями. “Ми повинні здивувати прогресом наступну комісію”, — заявив Скомаров.

Говорячи про фактори, які впливають на рівень громадянської довіри до антикорупційних органів, Олександр назвав прозорість, чіткість критеріїв оцінки ефективності самого агентства та лідерство керівника НАЗК.

Наразі Скомаров вважає, що захист викривачів в Україні достатній, але потрібно підвищувати знання аудиторії про портал викривачів, популяризувати культуру викривання, розповідати про позитивні наслідки для викривача заради зміни їхнього сприйняття.

Скомаров вважає, що потрібно свіжим поглядом переглянути діяльність НАЗК і зрозуміти, чи всі підрозділи ефективно виконують свої функції і як усунути різні недоліки. Попереднього керівника НАЗК критикувати не став, але заявив, що певні речі зробив би по-іншому і хотів би зробити НАЗК більш відкритим, адже “там нема чого приховувати”. При керівництві сповідує філософію децентралізації та делегування, а роль Голови НАЗК бачить більше як менеджерську.

Скомаров думає, що для того, щоб НАЗК займалося санкційною політикою, це має бути прописано в законі. Кандидат заявив, що санкційну політику потрібно передати в інший орган.

Кандидат переконаний, що одним з векторів розвитку НАЗК є посилення співпраці із закордонними колегами, тому він буде прагнути до укладення міжнародних двосторонніх договорів.

В разі обрання Головою НАЗК заявив, що “сірого кардинала” в Агентстві не буде, а за рекомендацією від уряду нікого призначати не збирається, тому що відповідальність за ефективність роботи НАЗК візьме на себе.

Артем Хаванов

Зараз він працює уповноваженим з антикорупційної діяльності в “Укрексімбанку”, а до цього був керівником антикорупційної програми в групі “Нафтогаз” та керівником комплаєнс-офісу у ДК “УкрОборонПром”.

Хаванов переконаний, що головними рисами очільника НАЗК є доброчесність, професіоналізм і сильні навички в менеджменті, і, на його думку, він всіма ними володіє. Водночас кандидат визнав, що ще не до кінця уявляє навантаження на цій посаді, проте і на теперішній роботі йому доводиться курувати багато процесів.

При цьому кандидат підкреслив, що має досвід очолення колективу із понад 60 людей, а “якщо особа здатна керувати більш ніж 20, то керування більшою кількістю людей не є проблемою”. На думку Хаванова, якщо правильно каскадувати цілі і бути лідером, — це мотивуватиме працівників.

Власне НАЗК Хаванов вважає таким собі “комплаєнсом для всієї держави”, і саме тому він зацікавився участю в конкурсі з відбору Голови. А власний досвід у розбудові культури доброчесності в приватному секторі він вважає своєю головною перевагою, адже такі практики можна поширити не лише на підприємства.

При цьому найважливішим своїм завданням на посаді Голови НАЗК Хаванов бачить посилення інституту уповноважених на місцях. На його думку, саме це є ключовим елементом в інфраструктурі запобігання корупції. І те, наскільки такі уповноважені будуть ефективними та доброчесними, на переконання Хаванова, вплине також і на покращення показників України в Індексі сприйняття корупції.

На запитання, як саме, на думку кандидата, має працювати така система, Хаванов відповів, що уповноважені на місцях повинні мати прямий зв’язок з центральним офісом НАЗК. Водночас вони мають бути обізнані зі сферами, в яких працюють, та безпосередньо контактувати з топменеджерами компаній. А щоб усе працювало, уповноваженим необхідно забезпечити достатній захист та незалежність.

Багато уваги кандидат також планує приділяти захисту викривачів. “Історія з викривачами в нас зараз на дуже початковому етапі. Тому що, як правило, людина, яка ініціює питання про викриття певних порушень, стає або мучеником або жертвою — ніяк не героєм, на жаль”, — пояснив Хаванов. Саме тому, на його думку, в Україні має ефективно і зрозуміло працювати лінія довіри, яка допомагатиме з будь-якого місця повідомляти про порушення. А реагування НАЗК на такі повідомлення стане індикатором, що інститут викривачів справді працює.

Запитувала комісія і про бачення кандидата щодо покращення проблеми з конфліктом інтересів. І тут, на думку Хаванова, головне — зрозуміло доносити підхід до таких політик і процедур. “Комунікація — це ключ, і чим краще комунікувати ці правила щодо управління конфліктом інтересом, тим легше”.

При цьому виконання рекомендацій зовнішнього аудиту НАЗК Хаванов вважає таргетною позицією для будь-кого, хто очолить Агентство. А на запитання, що б він робив, якби його власна оцінка розійшлася з оцінкою аудиторів, кандидат відповів: “Хто я такий, щоб сперечатись з висновком міжнародних експертів?”