Методологія дослідження

«Євроінтеграційність» цього дослідження, як і попередніх, базується на положеннях Плану для Ukraine Facility та рекомендаціях Звітів Європейської Комісії про розширення за 2023-2025 роки. Зокрема, в Звіті за 2025 рік ЄК закликала підсилити бюджетну прозорість та середньострокове бюджетне планування як елемент більш зрілої фінансової політики, а також звернула особливу увагу на вимір публічних закупівель. Ці пріоритети відзначили й у переліку узгоджених ЄС критеріїв для України по трьох найважливіших кластерах: місцевий рівень там згадується лише в контексті публічних закупівель. 

Індикатори блоку «Публічні фінанси» також враховують міжнародні підходи до оцінювання бюджетної прозорості та ефективності, зокрема OECD Budget Transparency Toolkit та систему оцінки управління державними фінансами Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA). Аналітики програми переконані, що невід’ємною частиною бюджетної прозорості є забезпечення зрозумілості та доступності інформації про місцеві фінанси для широкого кола користувачів. Тому в цьому субіндексі також перевірялась наявність та наповнення окремих тематичних розділів за принципом «єдиних точок входу».

У блоці «Публічні фінанси» аналітики перевіряли два виміри: як місцева влада розпоряджається коштами та ресурсами і наскільки прозоро вона це комунікує та надає доступ до цієї інформації. Для жителя міста прозорість в бюджетній сфері — це можливість контролювати, чи ефективно використовують сплачені податки, чи відповідають витрати міста потребам людей та чи не зловживає місцева влада своїми повноваженнями. Для партнерів та потенційних інвесторів відкритість фінансових процесів є відображенням того, наскільки ефективно та чесно місто розпоряджатиметься їхніми ресурсами. Прозоре управління бюджетом і ресурсами громади є основою для побудови довіри між владою, мешканцями та міжнародними партнерами. 

На показники ефективності планування, роботи з закупівлями та аукціонами оренди чи приватизації можуть впливати зовнішні чинники — від релокації бізнесу і платників податків до пошкодження інфраструктури. Попри ці складнощі, програма стимулює громади дотримуватися європейських правил бюджетування. Наприклад, забезпечити мінімальне відхилення фактичних доходів чи видатків бюджету від запланованих. Це європейський стандарт оцінювання надійності бюджету (budget credibility), тобто здатності влади дотримуватися власних планів та ефективно розподіляти ресурси.

До пілотної вибірки увійшли міські ради 10 обласних центрів (Дніпро, Запоріжжя, Кропивницький, Луцьк, Львів, Одеса, Полтава, Харків, Хмельницький, Чернігів) та місто Київ. 

Муніципалітети оцінювали за 40 індикаторами, за виконання яких місто могло отримати максимально 100 балів. Оцінювання здійснювалося через автоматизований аналіз даних з загальнодержавних систем Open Budget, Prozorro та Prozorro.Продажі (20 індикаторів), а також завдяки традиційній перевірці доступності інформації на офіційних вебсайтах ОМС (теж 20 індикаторів). 

За виконання 20 критеріїв, що стосувалися оприлюднення важливої бюджетної інформації, міста могли отримати максимум 46 балів. Тут аналітики перевіряли дотримання принципу «єдиної точки входу» для двох розділів вебсайтів: присвяченого місцевому бюджету (17 критеріїв) та публічним закупівлям (2 критерії). Оцінювали наявність ключових документів — бюджетного регламенту, прогнозів, рішень про бюджет на 2025 та 2026 роки, квартальних звітів, програм управління місцевим боргом тощо. Окремо фіксували, як міста інформують про залучення мешканців до бюджетного процесу, та чи подають міські ради дані про ієрархію підпорядкованих замовників до аналітичного ресурсу BI Prozorro.

Автоматизована частина оцінювання охопила 20 критеріїв із максимальною оцінкою у 54 бали. Відомості для аналізу вивантажувалися через API-ендпойнти з державних інформаційних систем, що забезпечило точність отриманих даних. Зокрема, 7 показників на основі даних Державного вебпорталу бюджету для громадян (Open Budget) оцінювали якість бюджетного процесу, 4 індикатори аналізували ефективну роботу муніципалітетів у системі Prozorro, а ще 9 – результативність використання системи Prozorro.Продажі для управління активами громади. У Prozorro та Prozorro.Продажах перевірялись дані усіх організаторів, підпорядкованих міській раді. Варто зауважити, що перелік підпорядкованих організаторів, охоплених у цьому дослідженні, є ширшим ніж ті ієрархії замовників, які міські ради наразі налаштували у модулі аналітики BI Prozorro. Пороги виконання для цих показників визначалися на основі середнього результату по всій вибірці з 11 міст. 

Оцінювання здійснювалось у березні 2026 року.

Результати дослідження

У середньому міста виконали критерії блоку «Публічні фінанси» на 44,4%. У порівнянні з попередніми дослідженнями, що стосувались відкритості та взаємодії з громадськістю (53,5%) та електронних сервісів (49,8%), цей результат дещо нижчий, проте кращий за підсумки блоку «Відкриті дані» (23,1%), хоча сфера фінансів носить високий суспільний інтерес і є максимально ризиковою. 

Найвищий результат у Дніпра — 60 балів. Далі — Луцьк з 57 балами, Київ та Хмельницький з 52 балами. Найнижчі оцінки отримали Чернігів (21 бал), Полтава (24) та Харків (25). 

Загалом усі міста продемонстрували невисокі для такої сфери результати. 

Ефективне планування й використання системи Prozorro.Продажі в управлінні майном громади допомогли Дніпру отримати найвищі оцінки серед досліджуваних міст. Водночас аналітики виявили проблеми з оприлюдненням ключових документів, а також в інформуванні громадян про їхню участь в бюджетному процесі – на вебсайті Дніпра не вдалось зафіксувати протокол громадських слухань щодо проєкту бюджету чи результати консультацій з бізнесом. 

Детальний аналіз проведених в Дніпрі слухань та документів міста підсвітив нормативні суперечності між Статутом громади, новими вимогами законодавства та затвердженим Порядком проведення громадських слухань щодо проєкту бюджету. Представники програми звернулись до міської ради з рекомендаціями. У відповіді міський голова запевнив, що оновлена версія Статуту громади в розробці.

Водночас Луцьк зумів якісно наповнити тематичні розділи, присвячені місцевому бюджету та публічним закупівлям — у цьому вимірі місто посіло першу позицію разом із Хмельницьким. Луцьк, попри позитивні оцінки за наповнення тематичних розділів, зібрав значно менше балів за показники ефективності планування та управління комунальною власністю, що корелює з висновками Державної аудиторської служби, яка вказала на значні фінансові порушення.  

Київ не виконав 11 з 17 індикаторів, що стосуються наповнення тематичного розділу, присвяченого бюджету, чим обмежив право містян на доступ до важливої інформації. Проте столиця виконала найбільшу кількість критеріїв на основі даних з Open Budget, Prozorro та Prozorro.Продажі. 

Чернігів, Полтава та Харків не забезпечили на офіційних сайтах структурованих розділів про місцевий бюджет, що суттєво вплинуло на оцінки і позиції міст. 

Найкраще міста реалізували такі критерії: 

• використання Prozorro.Продажі для аукціонів з оренди комунального майна та налаштування ієрархії замовників для BI Prozorro (всі 11 міст); 
• проведення процедур малої приватизації через Prozorro.Продажі та наявність окремого розділу про публічні закупівлі на сайті (по 9 міст); 
• оприлюднення рішення про бюджет на 2026 рік у тематичному розділі, використання Prozorro.Продажі для земельних торгів, виконання доходів загального фонду бюджету в межах середнього показника по вибірці і створення окремого розділу про місцевий бюджет (по 8 міст виконали ці індикатори).

Найгірше міста впорались з: 

• оприлюдненням переліку пропозицій громадськості до проєкту бюджету та публікацією звітів до паспортів бюджетних програм на порталі Open Budget (ці критерії не виконало жодне місто). 
• публікацією протоколу громадських слухань щодо проєкту бюджету і результатів консультацій з бізнесом щодо закупівель (по 10 міст). 
• публікацією Програми управління місцевим боргом на 2026 рік, посилання на профіль територіальної громади на порталі Open Budget чи на портал Spending поруч із переліком головних розпорядників коштів, а також розміщенням паспортів бюджетних програм на порталі Open Budget (по 9 міст).

Доступність інформації про фінанси

20 критеріїв, за якими аналітики перевіряли оприлюднення важливої інформації щодо бюджетних та закупівельних питань, міста в середньому виконали на 43,3%. 

Найкраще забезпечили доступність інформації про бюджети Луцьк та Хмельницький, які набрали по 30 балів із 46 можливих. Найнижчі показники — у Чернігова та Харкова (по 5 балів) і Полтави, яка отримала лише 2 бали. 

Уся можлива довідкова інформація про певну тему — наприклад, бюджет громади чи публічні закупівлі — повинна бути зібрана у зручний спосіб в одному місці. Наявність структурованої інформації на комунікаційних каналах ОМС за принципом «єдиної точки входу» допомагає мешканцям легко знайти потрібні дані. Якщо рішення, протоколи, інструкції часто складно відшукати навіть аналітикам, то громадяни тим більше не зможуть скористатися своїм правом на доступ. 

8 із 11 міст створили належний розділ про бюджет громади. На вебсайті Полтавської міської ради розділ, присвячений бюджету, відсутній. У Харкові та Чернігові відповідні розділи наповнені безліччю аркушів із переліком посилань на документи, що суттєво ускладнює навігацію для користувача. У Харкова таких аркушів аж 73. Відсутність чи неструктурованість бюджетних розділів і спричинили низькі бали цих трьох міст — інші індикатори, які стосувались наповнення цього розділу, для них аналітики не перевіряли. 

Наповнення тематичних розділів про місцеві бюджети перевіряли за 17 показниками. З оприлюдненням документів міста впоралися по-різному. Бюджетний регламент оприлюднили всього три муніципалітети: Запоріжжя, Кропивницький та Хмельницький. У документах цих міст зафіксовано право жителів брати участь у плануванні бюджету. Посилання на рішення про бюджет на 2026 рік зафіксували у 8 з 11 міст — тобто у всіх, хто створив окремий бюджетний розділ. Водночас актуальну редакцію бюджету на 2025 рік в єдиній редакції, яка відображає усі зміни, що відбулися протягом року, оприлюднили лише Київ, Одеса та Хмельницький. 

Більше половини міст (7 з 11) оприлюднили переліки головних розпорядників коштів та звіти про виконання бюджету міської територіальної громади за три, шість та дев’ять місяців 2025 року. Серед міст, які забезпечили наявність бюджетного розділу, Хмельницький не розмістив квартальні звіти, а Львів — перелік розпорядників коштів.

Комунікація результатів залучення громадськості до бюджетного процесу виявились найбільш проблемними. Інформація про проведені громадські слухання щодо проєкту бюджету розпорошена між різними сторінками вебсайтів і соцмережами. Методологія Євроіндексу натомість вимагає публікацію даних за принципом «єдиної точки входу», — на одній сторінці чи в одному розділі, де користувач зможе легко її знайти. За таким підходом лише Хмельницький оприлюднив протокол слухань у належному місці. Інші 10 муніципалітетів не додали протокол до тематичного розділу, хоч анонси слухань вдалось зафіксувати у 5 містах. 

Жодне місто не оприлюднило в бюджетному розділі повного переліку пропозицій, отриманих від мешканців під час слухань та через інші форми залучення думки громади. Хоча муніципалітети пропонували різні способи залучення: наприклад, у Львові заохочували надсилати пропозиції через електронну пошту, але результати цього збору разом з пропозиціями за результатами бюджетних слухань в тематичному розділі не відображено. Оприлюднення таких переліків, особливо із результатами розгляду пропозицій, вкрай важливе. Адже це доводить містянам, що їхнє залучення не було формальністю, і дає змогу зрозуміти аргументацію влади: чому певні пропозиції були прийняті, а інші — відхилені.

Аналітики також звертали увагу на розміщення посилань на державні інформаційні портали у розділах, присвячених бюджету. Луцьк та Кропивницький додали посилання на Державний вебпортал бюджету для громадян (Open Budget). Одеса та Запоріжжя реалізували найкращу практику та оприлюднили посилання на Єдиний вебпортал використання публічних коштів (Spending) поруч із переліком головних розпорядників коштів. Завдяки цьому можна зручно здійснювати пошук на ресурсі Spending, використовуючи код ЄДРПОУ потрібного розпорядника. 

Водночас єдиний розділ сайту про публічні закупівлі не створили Одеса та Полтава. У Одеси інформація про закупівлі розподілена між сторінками структурних підрозділів. У Полтави на новій версії вебсайту такий розділ загалом не створено. 

Окрім наявності «закупівельної точки входу», аналітики перевіряли розміщення там результатів консультацій із бізнесом за 2025 рік щодо конкретних тендерів чи загалом закупівельної політики громади. Наявність такої інформації у належному місці забезпечив лише Хмельницький, решта 10 міст не проінформували громадськість про співпрацю з місцевим бізнесом в закупівельних питаннях. 

Врешті, у вимірі закупівель найкращий результат муніципалітети продемонстрували у роботі з аналітичним інструментом BI Prozorro. Усі 11 міст успішно налаштували ієрархію замовників у модулі аналітики, що є важливим кроком для професійного моніторингу закупівель. Під час поточного дослідження експерти зарахували наявність ієрархії незалежно від дати її останнього оновлення. Проте у наступних хвилях оцінювання обов’язковою умовою стане актуальність даних відповідно до звітного періоду. Прикладом такої практики є Харків, де ієрархію оновили у серпні 2025 року. 

Показники якості та ефективності управління фінансами громади 

Автоматизований збір даних дозволив аналітикам дослідити якість та ефективність бюджетного планування в громадах. Показники з порталу Open Budget стосувалися виконання дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів на 2025 рік, здатності міськрад забезпечувати надходження від місцевих податків та зборів, оптимізації витрат на апарат управління та публікації паспортів бюджетних програм і звітів про їх виконання. Загалом за виконання цих семи критеріїв місто могло отримати максимум 22 бали. 

Перш за все перевіряли точність планування: наскільки фактичні доходи та видатки відповідали уточненим річним планам на 2025 рік, згідно з даними Open Budget за весь 2025 рік. У вибірці з 11 міст середнє відхилення у модулі склало 3,08% для дохідної та 6,58% для видаткової частин. Ці значення слугували порогом: місто отримувало позитивну оцінку, якщо його відхилення не перевищувало середнього по вибірці. 

І недовиконання, і перевиконання плану знижують передбачуваність бюджету. Якщо фактичні показники суттєво відрізняються від планових — у будь-який бік — це може бути сигналом, що бюджет планувався без достатнього обґрунтування. Водночас програма враховує, що в умовах повномасштабної війни точність планування суттєво залежить від зовнішніх чинників. Тому оцінювалось не абсолютне виконання плану, а відхилення відносно середнього результату вибірки — тобто наскільки місто справляється з плануванням порівняно з іншими муніципалітетами у різних умовах, серед яких є як тилові міста, так і прифронтові. 

Загалом результати свідчать про те, що досліджувані міста впоралися з бюджетним плануванням на гідному рівні — особливо з огляду на умови повномасштабної війни. Деякі громади зі статусом територій можливих бойових дій продемонстрували результати, що не поступаються тиловим містам. 

Згідно з даними Open Budget, 10 досліджуваних міст недовиконали план за видатками у 2025 році: очікували витратити більше, ніж вдалось насправді. Хмельницький витратив практично рівно стільки, скільки планував — лише 0,4% у бік перевиконання. У плануванні доходів Запоріжжя, Кропивницький, Луцьк, Одеса, Полтава та Хмельницький перевищили очікувані надходження. 

Найнижчу точність бюджетного планування продемонстрував Харків: місто недовиконало план бюджету на більш ніж 14% як у доходах, так і у видатках. Згідно зі звітом про виконання бюджету Харківської міської територіальної громади за 2025 рік, ключовою причиною стало ненадходження субвенції з державного бюджету на подовження третьої лінії метрополітену в сумі 2 090,1 млн гривень. Це важливий контекст: відхилення Харкова зумовлене великою мірою зовнішніми чинниками.

Також аналітики проаналізували бюджетне сальдо муніципалітетів — різницю між фактичними доходами та видатками міста. За результатами 2025 року лише Полтава завершила рік із профіцитом (фактичні доходи були вищими за видатки) та виконала відповідний індикатор. Решта 10 міст вибірки завершили звітний період із дефіцитом.

Найгірше всі досліджувані міста впорались з оприлюдненням паспортів бюджетних програм та звітів до них на порталі Open Budget. Головні розпорядники Києва, Кропивницького, Полтави, Харкова та Хмельницького не опублікували жодного документа. Наявність паспортів аналітики зарахували лише Львову та Одесі, адже там оприлюднено документи підрозділів міської ради, що реалізовують політику у п’яти пріоритетних сферах — фінанси, охорона здоров’я, освіта, соціальна політика та ЖКГ.

Індикатор звітності ж виявився невиконаним для всіх міст. Звіти до паспортів бюджетних програм окремих розпорядників оприлюднили на порталі Open Budget в Дніпрі, Луцьку, Львові та Одесі, але в жодному місті не вдалось зафіксувати звіти до паспортів щонайменше п’яти пріоритетних сфер.

Робота з системами Prozorro та Prozorro.Продажі

Для оцінки комплексності та якості роботи органів місцевого самоврядування у сферах закупівель і управління комунальним майном аналітики використали дані двох електронних систем: Prozorro, через яку громади закуповують товари та послуги за бюджетні кошти, та Prozorro.Продажі, де міста, навпаки, залучають доходи через приватизацію, оренду комунального майна й земельні торги.

Щоб оцінити якість роботи міських рад із закупівлями, перш за все, звертали увагу на Індекс замовника по всіх одержувачах та розпорядниках бюджетних коштів ОМС за 2025 рік. Індекс замовника — це комплексний показник, розроблений командою проєкту DOZORRO Transparency International Ukraine. Високий Індекс свідчить про вищу результативність, відкритість, конкурентність та меншу кількість порушень у закупівлях. Середній Індекс замовника за 2025 рік по 11 містах склав 36,4. Найвищий показник продемонстрував Київ (40,1), а найнижчий — Львів (32,2). Водночас Індекс замовника по місту відображає зведений результат діяльності різних підпорядкованих організаторів. Тому щоб зрозуміти причини тих чи інших показників, необхідно аналізувати практики окремих підрозділів та установ. 

Критерій, що вказує на конкурентність закупівель — середня кількість учасників — у вибірці дослідження наблизився до середнього значення по країні. В середньому 11 міст в 2025 році залучали 1,86 учасника на одну закупівлю (при середньому значенні 1,9 по країні). Частка конкурентних процедур, де брали участь два або більше учасників, склала в середньому 35,98%. 

Окремо варто згадати про здатність міських рад та підпорядкованих їм установ залучати унікальних учасників до своїх закупівель. У 2025 році середня кількість таких учасників по вибірці склала 4 529. Київ очікувано показав найвищий результат — 12 708 унікальних учасників, що пояснюється значно вищою концентрацією бізнесу у столиці. Найменше учасників залучили у Кропивницькому (2 131). Через відмінності в розмірах ринків критерії конкурентності та залучення унікальних учасників мали порівняно невелику вагу у фінальному балі міста. 

Щоб оцінити ефективність управління майном громади, аналітики перевіряли в системі Prozorro.Продажі, чи використовують міста платформу для трьох типів процедур: приватизації, оренди комунального майна та земельних торгів. Активність використання платформи відображає, чи здатна місцева влада ефективно управляти активами громади. Виявилось, що більшість досліджуваних міст інтегрували платформу у свою роботу: всі 11 муніципалітетів використовували у 2025 році Prozorro.Продажі для проведення аукціонів по оренді комунального майна. Проте у Кропивницькому та Чернігові не зафіксовано жодної процедури з малої приватизації, а земельні торги через електронну систему, окрім цих двох міст, не проводилися ще у Полтаві.

Аналітики також оцінювали рівень конкуренції та частку успішних аукціонів як показники ринкової привабливості міських активів і якості підготовки лотів. Вищий за середній рівень конкуренції (за кількістю пропозицій) у малій приватизації продемонстрували Дніпро, Київ і Львів, а в оренді комунального майна — Київ, Львів і Харків. Загалом оренда майна громад була найбільш активною: у середньому міста проводили понад 140 аукціонів і залучали більш як 180 пропозицій. Для порівняння, мала приватизація та земельні торги в середньому включали менш ніж 30 процедур і до 50 пропозицій.

Натомість найнижчий рівень конкуренції — найменшу кількість пропозицій на торги — зафіксовано у Запоріжжі та Хмельницькому (приватизація), Кропивницькому та Луцьку (оренда), а також у Запоріжжі, Києві та Харкові (земельні торги). Попри об’єктивні безпекові ризики прифронтових міст, рівень конкуренції на аукціонах залежить перш за все від проактивності міськрад у підготовці та промоції лотів.

Зрештою, забезпечити успішність усіх типів аукціонів на рівні вище середнього вдалося лише Дніпру. Це одна з причин лідерства Дніпра в цьому дослідженні. Організатори у Полтаві, Києві та Харкові впоралися з цим індикатором у роботі з комунальним майном (приватизація та оренда), проте не змогли продемонструвати такі ж результати у земельних торгах. Лише Дніпро, Луцьк і Хмельницький показали високу частку успішних процедур в управлінні земельними ділянками, тоді як для решти міст цей напрям залишився найскладнішим.

Водночас у квітні Державна аудиторська служба України підтвердила Transparency International Ukraine, що державний фінансовий аудит бюджету Луцької міської територіальної громади за 2020–2025 роки засвідчив фінансові порушення, що призвели до значних втрат. Аудит охопив діяльність виконавчих органів міської ради та низки комунальних підприємств, зокрема у сферах будівництва, житлово-комунального господарства, освіти, соціальної політики та медицини.

Луцьк набрав непогані бали за доступність інформації, однак фінансові порушення, виявлені аудиторами за 2020–2025 роки, свідчать про те, що навіть відкрита інформація не гарантує ефективного використання коштів. За показники ефективності управління фінансами та активами громади Луцьк отримав значно гірші результати. 

Зокрема, Управління капітального будівництва Луцької міської ради, в якому ДАСУ зафіксувала ключові епізоди фінансових невідповідностей, показало дуже низький рівень конкурентності у закупівлях та не оприлюднило жодних документів на порталі Open Budget. 

Саме тому відкритість — необхідна, але недостатня умова. Вона створює підґрунтя для контролю, але громадський та інституційний нагляд залишається незамінними елементами. Необхідне залучення громадян до впливу на бюджетні процеси — як на етапі формування, так і на етапі контролю за витраченими коштами, щоб запобігати подбіним зловживанням.

Ключові висновки та рекомендації 

Середній рівень виконання вимог блоку «Публічні фінанси» є посереднім – 44,4%. Жодне місто не набрало більше 60 балів і не змогло показати достаній рівень прозорості та ефективності в управлінні ресурсами громад водночас. Тобто не зафіксовано прикладів комплексного підходу: міські ради не продемонстрували високих результатів у ключових вимірах — від доступності інформації та точності бюджетного планування до ефективності роботи із закупівлями та майном. 

Лідери блоку посіли свої позиції завдяки показникам у одній з цих сфер. Дніпро та Київ отримали високі бали за рахунок точності бюджетного планування (згідно з даними Open Budget) та активної роботи в системі Prozorro.Продажі, проте вони не забезпечили належної доступності ключових документів для громадськості. Луцьк та Хмельницький, навпаки, продемонстрували якісне наповнення бюджетних розділів сайту, але показали значне просідання за рештою критеріїв.

Усі міста надали ієрархії замовників для аналітичного ресурсу BI Prozorro та використовували систему Prozorro.Продажі для проведення аукціонів з оренди комунального майна. Також 9 з 11 муніципалітетів провели процедури малої приватизації в Prozorro.Продажі і створили окремий тематичний розділ, присвячений публічним закупівлям. 

Проте жодне місто не оприлюднило в окремому бюджетному розділі перелік пропозицій громадськості до проєкту бюджету на 2026 рік та не забезпечило публікацію звітів про виконання паспортів бюджетних програм на порталі Open Budget. 10 з 11 міст не оприлюднили протоколи громадських слухань щодо проєкту бюджету та результати консультацій з бізнесом щодо закупівель, а ще не забезпечили профіцит бюджету у 2025. 

Дослідження показало: місцева влада переважно оприлюднює ключові документи щодо бюджетного процесу, але погано справляється із комунікацією про залучення громадськості. Це стосується проведення консультацій із бізнесом для покращення закупівель, організації громадських слухань щодо проєкту бюджету на наступний рік та опрацювання пропозицій від мешканців, зібраних через різні канали. Зокрема навіть серед лідерів (Дніпро) — ця проблема одна із найсерйозніших. Відкритість бюджету визначається якістю діалогу з громадою: організацією залучення різних соціальних груп, створенням різних майданчиків для обміну думками та пропозиціями, комунікацією результатів діалогу. 

Водночас попри виклики воєнного часу, великі українські муніципалітети забезпечують базову керованість та бюджетну дисципліну. Показники досліджуваних міст не відстають від загальноприйнятих європейських стандартів. Зокрема, точність планування доходів у більшості муніципалітетів заслуговує на найвищу оцінку «А» за міжнародною методологією PEFA (критерій: виконання на рівні 97–106%). Середнє відхилення фактичних доходів від плану склало лише 3,08%. Хоча загальний коридор виконання варіюється від 85,3% (через результат Харкова, який стикається з безпрецедентними викликами воєнного часу) до 104,8%, більшість проаналізованих міст впевнено вклалася у міжнародний стандарт.

Також результати дослідження показали, що наближеність до фронту не є визначальним фактором ефективності управління ресурсами. Міста зі схожими безпековими умовами демонструють різні результати. Наприклад, міста зі статусом територій можливих бойових дій Харків та Запоріжжя виконали значно більше закупівельних та майнових критеріїв, ніж Чернігів, що також стикається з постійними безпековими викликами. Проведений кореляційний аналіз підтвердив відсутність впливу безпекового фактора (статусу території можливих бойових дій) на результати в роботі з закупівлями та майном громад. 

Програма рекомендує усім містам (а не лише тим, що увійшли до вибірки пілотного дослідження) врахувати результати аналітики, а саме: 

Щодо бюджетного процесу:

• Створити чи доповнити єдиний тематичний розділ на офіційному вебсайті, присвячений місцевому бюджету. Забезпечити структурованість інформації у цьому розділі та додати туди щонайменше: 

1. Бюджетний регламент ради (за відсутності розглянути можливість розробки та затвердження такого документа організації прозорого бюджетного процесу);
2. Рішення про затвердження бюджету на поточний та попередній роки, який має обов’язково відображати всі зміни, внесені протягом року, в межах єдиного документа; 
3. Документи, що стосуються бюджетного планування на поточний та наступні роки: прогноз бюджету, бюджетні запити головних розпорядників коштів тощо;
4. Документи щодо управління місцевим боргом, як от Програму управління місцевим боргом;
5. Перелік головних розпорядників коштів із кодами ЄДРПОУ та зазначеною актуальністю цих даних; 
6. Посилання на релевантні ресурси: профіль територіальної громади на Державному вебпорталі бюджету для громадян (Open Budget) та Єдиний вебпортал використання публічних коштів (Spending). Останнє посилання краще розмістити поруч з переліком головних розпорядників коштів. 
7. Повний цикл інформації про залучення громадськості до бюджетного процесу.

• Проактивно залучати громадськість до бюджетного планування, зокрема шляхом проведення громадських слухань щодо проєктів бюджету на наступний рік, а також шляхом збору пропозицій у електронному форматі. Опрацьовувати всі зібрані пропозиції та комунікувати результати розгляду у структурований спосіб в тематичному розділі на офіційному вебсайті. Важливо оприлюднювати переліки пропозицій громадськості щодо проєкту місцевого бюджету на наступний рік, де розміщувати пропозиції, отримані під час громадських слухань та за допомогою інших форм залучення громадської думки. 
• Розглянути можливість залучення профільних експертів для вдосконалення підходів до коротко- та середньострокового бюджетного планування. Корисним може бути також обмін досвідом з іншими містами для встановлення найкращих підходів до планування бюджету в умовах повномасштабної війни. Також звертаємо увагу, що ефективне управління бюджетними коштами потребує належного внутрішнього контролю — зокрема через проведення внутрішнього аудиту із застосуванням ризик-орієнтованого підходу. 
• Головним розпорядникам коштів публікувати паспорти бюджетних програм та звіти до них у встановлених термінах — паспорти протягом трьох робочих днів з дня їх затвердження, звіти протягом трьох робочих днів після подання річної бюджетної звітності — у форматі відкритих даних, тобто на єдиному державному вебпорталі відкритих даних (data.gov.ua) та на своїх вебсайтах. Публікація паспортів та звітів на Державному вебпорталі бюджету для громадян (Open Budget) є найкращою практикою та сприяє можливості широкому колу громадськості та експертів ознайомитись з цими документами. 

У сфері публічних закупівель: 

• Створити чи доповнити єдиний тематичний розділ на офіційному вебсайті, присвячений публічним закупівлям. Забезпечити структурованість інформації у цьому розділі та додати туди, за наявності: 

1. Документи, що регламентують закупівлі в громаді, наприклад, Політику закупівель (якщо така розроблена), обґрунтування технічних та якісних характеристик предметів закупівель (згідно з Постановою КМУ №710) та ін.; 
2. Анонси передтендерних консультацій чи обговорень із бізнесом та інформацію про результати консультацій.

• Для підвищення Індексу замовника та покращення результатів за іншими закупівельними критеріями, потрібно звернути увагу на якість закупівель підпорядкованих організаторів за чотирма групами показників:

1. Результативність: Якщо відсоток успішних закупівель того чи іншого організатора низький, або спостерігається багато скасованих закупівель, можливо варто переглянути підходи та політики щодо передтендерної роботи й аналізу ринку. Це може свідчити про те, що тендерна документація недостатньо опрацьована, а технічні вимоги не відповідають наявним пропозиціям на ринку. 
2. Конкуренція: Мала кількість учасників у закупівлях вказує, що закупівлі замовника недостатньо цікаві для ринку. Проблема може полягати у недостатній поінформованості потенційних учасників про заплановані закупівлі, малих строках уточнень та подання пропозицій, або нечітких описах предмета закупівлі, умов оплати тощо.
3. Відкритість: На цей показник впливають лоти, що були дискваліфіковані, або ті, до яких було багато питань чи вимог. Необхідно відібрати тендери з дискваліфікаціями чи багатьма питаннями та проаналізувати причини. Також варто перевірити, чи не потрібні учасникам детальніші інструкції, роз’яснення щодо визначених вимог.
4. Дотримання правил: Важливо дотримуватись законодавства у закупівлях, щоб мінімізувати кількість підтверджених порушень за моніторингом Держаудитслужби та задоволених скарг АМКУ. Адже висока кількість зафіксованих порушень негативно впливає на довіру ринку до закупівель замовника і всі попередні показники. 

Переглянути ці показники для організаторів міста можна безпосередньо в інструменті Індекс замовника. Більш детальні описи кожного показника та рекомендації щодо їх покращення — за посиланням. Також для вдосконалення закупівель потрібно, зокрема, активніше працювати з ринком — проводити консультації та обговорення з бізнесом.

• Для того, щоб могти самостійно аналізувати роботу підпорядкованих міській раді підрозділів, підприємств, установ та організацій, варто створити і оновлювати ієрархію замовників у модулі аналітики BI Prozorro. Таким чином, ви зможете переглядати деталізовані показники по усій ієрархії та по кожному окремому організатору в одному місці та своєчасно фіксувати проблеми. В підсумку це сприятиме підвищенню якості закупівель окремих організаторів та громади загалом. Також радимо додати ієрархію замовників, підпорядкованих міській раді, у окремий тематичний розділ, присвячений публічним закупівлям.

! Звертаємо увагу, що під час наступних хвиль оцінювання обов’язковою умовою зарахування цього індикатора стане актуальність ієрархії станом на поточний рік. Для позитивної оцінки у наступному дослідженні необхідно оновити ваші ієрархії до вересня 2026 включно. Інструкція — за посиланням. 

У сфері управління майном: 

• Використовувати Довідник для ОМС від команди Prozorro.Продажі для оптимізації процесів приватизації, оренди та земельних торгів. 
• Проаналізувати рівень конкуренції на аукціонах різних типів: приватизації чи оренди комунальної власності та земельних ділянок. Здатність залучити більше пропозицій великою мірою залежить від якості підготовки лотів та висвітлення аукціонів. Для покращення цих елементів варто почати з актуалізації і оприлюднення інформації про майно, доступне для приватизації чи оренди. Це може спонукати потенційних покупців та орендарів ініціювати проведення аукціонів. Далі слід готувати детальні описи об’єктів із фото та реалістичною стартовою ціною і активніше поширювати інформацію про аукціони на вебсайтах та інших майданчиках міських рад. 
• Активізувати та покращити роботу із земельними аукціонами. Земельні торги можуть стати важливим джерелом надходжень до місцевого бюджету, тому слід переглянути наявний Перелік земельних ділянок, які підлягають оренді чи приватизації, та забезпечити проведення аукціонів через електронну систему, слідуючи детальним рекомендаціям. 

Бюджетна прозорість — це більше ніж доступ до інформації. Це також про реальну можливість містян впливати на рішення і розуміти, як публічні кошти працюють на розвиток громади. Вона формує довіру, але ще більше — визначає якість управлінських рішень, що впливають на життя міст сьогодні і в майбутньому.

В умовах війни, коли ресурси обмежені, а потреби зростають, кожне бюджетне рішення має вищу ціну. Тому відкритість, підзвітність і залучення громадян стають не додатковими практиками, а базовими умовами стійкості та відновлення.

Зрештою, ключове питання — у готовності міст будувати системи, де прозорість є нормою, яка визначатиме якість життя в українських громадах у найближчі роки.

Програма підготує рекомендації для кожної міської ради з дослідження, що слугуватимуть дорожніми картами для покращення реальної роботи з електронними сервісами. Ознайомитися з оцінками за індикаторами для кожного міста можна за посиланням.

Для міст, які не увійшли до пілотного дослідження, команда програми підготувала форму самостійної оцінки відповідності сфери європейським стандартам.

Дослідження підготовлене за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні та за фінансової підтримки Швеції в межах програми інституційної розбудови Transparency International Ukraine.

Зміст цієї публікації є відповідальністю авторок і не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства Королівства Нідерландів в Україні або Уряду Швеції.

Хто і як буде проводити закриті рамки

Раніше оборонні закупівлі на надпорогові суми можна було проводити трьома конкурентними способами: відкриті торги з особливостями, спрощена закупівля та запит пропозицій в електронному каталозі. Внаслідок змін до дозволених варіантів додалася так звана закрита рамкова угода. Але застосовувати її можуть лише ДП МОУ «Державний оператор тилу» та Департамент забезпечення Держспецзв’язку.

Процес стартує з кваліфікаційного відбору в системі Prozorro, за результатами якого замовник включає в рамкову угоду не менше трьох кандидатів. У межах угоди замовник може оголошувати запити ціни пропозиції, адресовані учасникам рамки, або проводити відкриті торги з особливостями (далі — ВТ з особливостями) серед них.

• Кваліфікаційний відбір до рамкової угоди

Насамперед державний замовник оприлюднює в системі Prozorro оголошення про проведення кваліфікаційного відбору кандидатів до рамкової угоди та тендерну документацію. У них міститься: 

• інформація про замовника;
• предмет закупівлі (його деталізація може бути різною: назва з кодом за ЄЗС та найменування/конкретний перелік, або назва категорії предмета закупівлі з кодом за ЄЗС, з назвами відповідних класифікаторів). Якщо замовник вказує конкретний перелік, то в тендерній документації повинен розмістити технічні та якісні характеристики, спосіб їх підтвердження та проєкт договору. У проєкті договору повинні бути всі істотні умови, крім тих, що не можна визначити на момент оголошення;
• орієнтовна кількість/обсяг товарів, робіт, послуг, які розраховуються приблизно та не потребують обґрунтування;
• місце (адміністративно-територіальна одиниця) поставки/надання/виконання;
• орієнтовні строки та/або графіки поставки/надання/виконання;
• орієнтовна очікувана вартість предмета закупівлі;
• строк дії рамкової угоди, не менший ніж 1 рік, та строк подання заявок на включення до неї, який має бути не менше 15 днів. Особливість цих рамкових угод у тому, що заявку на приєднання можна подати протягом усього періоду дії рамкової угоди, окрім останніх 30 днів її дії;  
• інструкція з підготовки заявок для участі у кваліфікаційному відборі; 
• один або кілька кваліфікаційних критеріїв, підстави для відмови в участі в закупівлі, спосіб підтвердження відповідності кандидатів установленим критеріям і вимогам;
• інша інформація (контактні дані замовника, мова підготовки документів тощо). 

Окрім того, у тендерній документації можуть бути вимоги про забезпечення майбутнього договору про закупівлю. 

Для участі у кваліфікаційному відборі кандидати подають через систему Prozorro заявки з відповідною інформацією та документами. Число кандидатів не обмежено. 

Замовник розглядає заявки на відповідність вимогам протягом 10, максимум 15 робочих днів. Як і у звичайних закупівлях, він може звернутися за підтвердженням інформації до інших організацій. 

У результаті замовник може відхилити заявку або включити кандидата до рамкової угоди. Про результати розгляду кожної заявки замовник складає протокол кваліфікаційного відбору кандидатів до рамкової угоди. 

Підстави для відхилення заявки в цілому схожі на класичні випадки: невідповідність кандидата кваліфікаційним критеріям, недостовірна інформація від нього, зв’язки з рф/рб, невідповідність умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі (якщо замовник їх встановлював), невідповідність іншим вимогам (абзац 1 частини 3 статті 22 Закону), невідповідність мови заявки. 

Цікавою особливістю відбору є те, що відхилення заявки для участі у кваліфікаційному відборі не позбавляє кандидата права повторно її подати. А оскільки подаватися можна протягом майже всього часу дії рамкової угоди, то відповідно учасник має необмежену кількість спроб. Рамкова угода діє від 1 до 2 років. 

• ВТ з особливостями або запит пропозицій до учасників рамкової угоди

Наступним етапом закритої рамки є власне закупівля за рамковою угодою. Щоб провести її, до угоди має бути включено не менше 3 кандидатів. Перейти до цього етапу можна лише за умови, що всі заявки у кваліфікаційному відборі розглянуті. 

На базі рамкової угоди можна провести ВТ з особливостями або оголосити запит пропозицій серед її учасників (якщо в оголошенні був конкретний перелік товарів, робіт чи послуг). Таких закупівель може бути декілька — і кандидат, включений до рамкової угоди, може подаватися в одну або кілька з них. На цьому етапі замовник вже не встановлює кваліфікаційні критерії. 

Якщо замовник проводить ВТ з особливостями, то оприлюднює звичайне оголошення про торги, але від загального доступу буде прихована інформація про місце та строк поставки/надання/виконання. 

Якщо замовник оголошує запит пропозицій, такий запит надсилається кандидатам, які включені до рамкової угоди, через систему Prozorro. У запиті замовник вказує інформацію про предмет закупівлі, умови його надання, перелік документів переможця та іншу інформацію. Кандидати мають можливість не менше ніж протягом 3 днів подавати пропозиції на запит.

Запит пропозицій проводиться з електронним аукціоном, але якщо відповідну запиту пропозицію подав лише один учасник — його визначатимуть переможцем. Переможець повинен надати документи про відсутність підстав для відмови в участі в закупівлі. Пропозицію можуть відхилити, якщо учасник не надав ці документи, надав більше однієї пропозиції на один запит або відмовився від підписання договору відповідно до вимог запиту/пропозиції, а також якщо договір не уклали протягом 10 днів з дати визначення переможця. 

• Договір про закупівлю за рамковою угодою

Договір у результаті ВТ з особливостями можна укласти не раніше ніж через 5 і не пізніше ніж через 15 днів з дня прийняття рішення про намір його укласти, а в результаті запиту пропозицій — не пізніше ніж протягом 10 днів з дати визначення переможця. Для цих договорів діють такі самі запобіжники на зміну істотних умов, як і для звичайних ВТ з особливостями та це потребує повідомлення про внесення змін у систему Prozorro. 

Яка інформація буде у відкритому доступі, а яка — ні? 

На всіх стадіях закритої рамки діють специфічні правила оприлюднення інформації. Це зроблено з метою балансу між інтересами безпеки, інтересами прозорості та інтересами захисту прав учасників. Розглянемо, що відкривається і що обмежується для загального доступу в рамкових угодах на всіх її стадіях.

• Протягом усього процесу можна замість точних місцезнаходження замовника, постачальника (виконавця, надавача) та місця поставки (виконання, надання) зазначати лише назву населеного пункту, якщо розкриття цієї інформації несе загрозу безпеці сторін. 

• Доступ до оголошення та тендерної документації про кваліфікаційний відбір (І етап) є вільним.
• Під час кваліфікаційного відбору та подальших ВТ з особливостями або запитів пропозицій, що оголошені на базі рамкової угоди, діють такі обмеження доступу: інформація про заявки/пропозиції/тендерні пропозиції, зокрема ідентифікуючі дані про кандидатів/учасників (крім найменування/ПІП та ідентифікаційного коду), документи, що надаються кандидатами/учасниками у складі заявок/пропозиції/тендерні пропозиції не оприлюднюються в Prozorro для загального доступу. Натомість ці відомості будуть доступні замовнику, Антимонопольному комітету, Держаудитслужбі та її міжрегіональним територіальним органам. Також ДП «Прозорро» надаватиме ці відомості на запит правоохоронних органів. 
• Заявки на кваліфікацію розкриваються замовнику — як подані під час відбору, так і після нього. 
• Протокол кваліфікаційного відбору кандидатів до рамкової угоди також не оприлюднюється для загального доступу, крім визначених випадків (вочевидь маються на увазі АМКУ, Держаудитслужба). 
• На другому етапі — якщо замовник обрав ВТ з особливостями — він повністю заповнює в Prozorro форму оголошення, але система закриватиме інформацію про місце та строк поставки (надання, виконання). Так само і запит пропозицій оприлюднюється в Prozorro для загального доступу, крім інформації про місце та строк поставки/надання/виконання. 
• З іншої сторони, персоніфіковані дані про учасників, інформація про їхні пропозиції та документи, довантажені переможцем запиту пропозиції, не оприлюднюються для загального доступу — так само й інформація про намір укласти договір у результаті запиту пропозицій. Але переможцю запиту та іншим учасникам надсилається повідомлення з найменуванням та місцезнаходженням переможця. 
• На стадії укладання договору за результатами тендеру або запиту пропозицій, замовник завантажує такий договір до системи Prozorro разом з додатками до нього, найменуванням предмету, інформацією про ціну за одиницю — але договір з додатками відкриється після завершення воєнного стану. 
• За результатами закупівлі система Prozorro формує звіт для загального доступу, в якому одразу відкривається інформація про замовника, предмет закупівлі, її вид та критерії оцінки, ключові дати, причини неукладення договору (якщо так сталось), підстави відмови в участі, а також найменування предмета закупівлі або конкретний перелік того, що закуповувалось, та інформація про ціни за одиницю. 
• Водночас у звіті не буде відображатись інформація про кількість та місце поставки/надання/виконання, кількість учасників, найменування і місцезнаходження переможця і субпідрядників, ціни пропозицій, загальна сума договору, дата оголошення з відомостями про укладену рамкову угоду, а також підтвердження кваліфікаційних вимог — все це буде доступно після завершення воєнного стану. 
• Якщо до договору вносять зміни, повідомлення про них та самі зміни замовник розміщує в Prozorro. Але вони не оприлюднюються для загального доступу зараз — лише після завершення воєнного стану. Зараз оприлюднюється лише ціна за одиницю (якщо була змінена).

Як бачимо, в нормах постанови передбачили три види доступності інформації: відкрита для загального доступу, обмежений доступ (відкрита замовнику, відповідним державним органам) та тимчасово обмежений доступ (бо є пряма вказівка, що відкриють інформацію протягом 30 днів після завершення воєнного стану). 

Чи можуть громадяни впливати на бюджет?

Ще у 2020 році Міністерство фінансів затвердило рекомендації, як органи місцевої влади можуть залучати громадян до формування бюджетів. Це і громадські слухання, круглі столи, і створення громадських рад та процедури бюджету участі, коли люди можуть подавати власні проєкти на фінансування.

Однак перше, що можна зробити — це проаналізувати проєкт бюджету своєї громади, коли його опублікують (зазвичай це жовтень-листопад). Так, наприклад, зробили небайдужі громадяни Києва цьогоріч.
Вони знайшли в бюджеті міста проєкти, які вважають некритичними: будівництво нових розв’язок і паркінгу на Оболоні. Натомість ці кошти вони закликають перерозподілити на потреби армії. Це все вони оформили у петицію, яка набрала необхідну кількість підписів за менше ніж тиждень.

Громади мають право і можуть впливати на бюджет. Однак, щоб це було конструктивно, це мають бути не просто заклики, а конкретні пропозиції, як у «Гроші на ЗСУ». Це підвищує шанси, що вам вдасться справді вплинути й спричинити зміни, хоча і не гарантує цього на 100%. 

Де дивитися, що купують?   

Добре, бюджет вже ухвалили. А де дивитися, що за його кошти купують? На щастя, в Україні за публічними закупівлями може стежити кожен — на Prozorro. Проте перед тим, як починати, дуже радимо витратити годинку часу, щоб розібратися, як вони відбуваються: що таке пороги, як відрізнити тендер від не тендера, у чому різниця між очікуваною вартістю і сумою договору.

Розібралися? Тоді можна знайомитися з пошуком на Prozorro. Почніть з чогось маленького і близького до вас: гляньте закупівлю свого управління ЖКГ або найближчої лікарні, подивіться, що купують у школу вашої дитини. До речі, закупівлі для шкіл часто проводять не самі школи, а місцеві департаменти освіти. А ви думали, що буде легко?

Зазвичай для початку роботи з закупівлями Prozorro цілком достатньо. Але коли ви почуватиметеся там як риба у воді та захочете перейти на новий рівень, є ще більш потужний аналітичний інструмент від команди DOZORRO TI Ukraine – BI Prozorro. Там можна аналізувати закупівлі в динаміці, порівнювати регіони та багато чого іншого. Але щоб розібратися у ньому, потрібно більше ніж кілька годин.

Що робити, якщо знайшли зраду в закупівлі?

Алгоритм ваших дій залежатиме від того, у чому ця зрада полягає. Але перед цим, зразу попереджаємо, що кнопка «Інформувати про порушення» Держаудитслужбу у правій верхній частині сторінки — не найкращий спосіб зв’язатися з аудиторами. Вона працює у сенсі, що ви можете залишити звернення, але аудитори далеко не завжди їх читають і ще рідше на них відповідають. 

Натомість корисним є посилання на матеріал під кнопкою, який пояснює, у яких випадках варто звертатися до аудиторів. Серед них зокрема:

• якщо замовник неправильно обрав процедуру, наприклад, купив напряму, хоча мав оголосити відкриті торги з особливостями;
• неправомірно відхилив пропозицію, хоча вона відповідала усім вимогам;
• навпаки не відхилив пропозицію, хоча мав, бо там є проблеми.  

Якщо ви таки перейшли за лінком, то можете упевнитися, що більшість інших підстав для звернення до аудиторів передбачають порушення, пов’язані з усілякими тонкощами закупівельного процесу: строками, документами та тому подібним. Щоб навчитися читати тендерні документації й розбиратися в усіх нюансах термінів оприлюднення інформацію про закупівлі треба трохи більше, ніж одна стаття.

А як щодо переплат? Так, аудиторам можна написати, якщо ви знайшли переплату на закупівлі. Наприклад, вартість товару суттєво перевищує ринкову. Приміром, ви переглянули кошторис у закупівлі ремонту і виявили, що піноблоки в ньому коштують втричі дорожче, ніж в інтернет-магазинах. Щодо переплат також можна писати в поліцію і місцеву прокуратуру. І їм, і аудиторам ми радимо писати на електронну пошту осередку у вашому населеному пункті чи області. Аудитори мають свої територіальні органи.

А якщо ця закупівля просто недоречна під час війни? Якщо ви вважаєте, що витрата на цю закупівлю дуже нераціональна, насамперед радимо написати самому замовнику і його керівному органу (наприклад, міськраді, якщо це її департамент). Ні Державна аудиторська служба, ні поліція, ні прокуратура не мають повноважень зобов’язати замовника скасувати закупівлю, бо вона не на часі. Це може зробити лише сам замовник.

Хто може допомогти?

Ви вже, мабуть, зрозуміли, що закупівлі — це не дуже просто? Насправді нам в Україні ще дуже пощастило, бо вони у нас електронні та максимально прозорі. Натомість у більшості країн вони відкриті лише частково.

Щоб розібратися, справді потрібен час. Але поки ви лише починаєте свій шлях громадського монітора закупівель, можна заручитися допомогою. Насамперед пошукайте громадські організації, які моніторять закупівлі у вашому регіоні. Зазвичай вони завжди раді взяти у роботу звернення. Якщо знайти не вдалося, напишіть нам у DOZORRO в фейсбуці.

Другий хороший варіант — це журналісти. Можливо, у вашій громаді є хороше медіа, яке зокрема іноді висвітлює і закупівлі. Ви можете звертатися до його журналістів, якщо натрапляєте на підозрілі закупівлі і маєте серйозні підстави вважати, що там є важлива потенційна зрада.

У профільних громадських організацій та журналістів також багато роботи, але у складних випадках зазвичай вони будуть лише раді допомогти вам її викрити: написати контролюючим і правоохоронним органам та висвітлити в публічному просторі.

Звісно, не варто забувати й про силу соцмереж. Ви можете опублікувати інформацію про свою знахідку у фейсбуці або іншій соцмережі. 

Низка застережень (прочитайте теж, будь ласка — це дуже важливо) 

Важливо пам’ятати, навіщо кожен з нас береться моніторити закупівлі. Ми хочемо зробити Україну сильнішою, допомогти перемогти у війні й раціонально використовувати і так дуже обмежені кошти. Знайти та рознести зраду — погана мета. Запобігати порушенню — хороша.

Тому дуже важливо справді розібратися у темі, якщо ви збираєтеся контролювати закупівлі. Або хоча б звертатися по допомогу до тих, хто в ній розбирається. 

Ми в DOZORRO займаємося моніторингом закупівель уже сім років і виокремили для себе низку правил, яких стараємося дотримуватися:

1. Аналізувати уважно. Перевіряти гіпотези. Перепитувати у колег. 

Робота закупівельників — дуже складна, натомість не дуже високооплачувана. Ми не хочемо помилково звинувачувати їх і створювати їм додаткові проблеми необґрунтованими перевірками.

2. Питати у замовників.

Якщо ви знаходите порушення, особливо поки закупівля ще триває, найлегше запобігти йому може сам замовник. Водночас замовники можуть надати вам інформацію, якої немає на Prozorro. Наприклад, не так давно ми думали, що знайшли переплату на закупівлі прибиральної машини Укрзалізницею. А виявилося, що в комплект, який вона придбала, входили додаткові батареї. Ми поспішили прокомунікувати про зраду, і нам за це дуже прикро.

3. Не опускати рук.

Далеко не всі звернення навіть наших аналітиків і професійних юристів у сфері отримують відповіді чи призводять до кримінальних проваджень. Але суттєва частина таки призводить. Лише за останній рік ми маємо 35 відкритих за нашими зверненнями кримінальних проваджень, за понад 180 зверненнями аудитори підтвердили порушення. Ще у 42 випадках порушення виправили самі замовники. І це мотивація не опускати рук і продовжувати моніторити. 

Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»

Майже фінал. Дія 2

Дійові особи:

Микола Чаус – екссуддя Дніпровського райсуду міста Києва, обвинувачений

Діана Поліщук – заявниця (викривачка)

Олександр Поліщук – таємний агент НАБУ, колишній чоловік Діани Поліщук

Світлана Сасевич – мати Діани Поліщук, обвинувачена у торгівлі сильнодійними речовинами та прекурсорами — димедролом, псевдоефедрином

Спірне питання — провокація злочину

У ході розгляду справи Чаус неодноразово заявляв про провокацію на вчинення злочину. Цікаво також, що він одночасно заперечував сам факт вчинення ним злочину.

За твердженням Чауса, провокацію щодо нього вчинили правоохоронні органи з політичних мотивів. А саме з огляду на його позицію як судді під час обрання запобіжного заходу лідеру Політичного об`єднання «УКРОП» Геннадію Корбану.

Для відмежування провокації від допустимої поведінки правоохоронних органів Європейським судом з прав людини та Верховним Судом були напрацьовані критерії оцінки.

Суд під час перевірки наявності або відсутності провокації з боку правоохоронних органів оцінював два окремі діяння Чауса, кожне з яких кваліфікується за ч. 4 ст. 368 КК України. А саме щодо:

• прохання Чауса про неправомірну вигоду в особливо великому розмірі;
• одержання ним цієї ж неправомірної вигоди в особливо великому розмірі.

Прохання надати неправомірну вигоду — це злочин з формальним складом, тож він вважається завершеним з моменту відповідного прохання.

Факт відмови Чауса від продовження вчинення злочинних дій вплинув винятково на оцінку судом подальших подій, які мають відношення до предмета провадження (на майбутнє) та жодним чином не вплинув на кваліфікацію закінченого злочину, вчиненого Чаусом до надання цієї відмови (на минуле).

При оцінці показань Олександра Поліщука суд визнав недопустимим доказом частину що стосується подій, які б не відбулись без активних дій з боку правоохоронних органів та самого Поліщука.

Суд вказав, що зафіксована розмова між Чаусом та таємним агентом НАБУ Поліщуком 28 березня 2016 року за своїм змістом складається з двох частин. Перша частина стосується попередніх подій — прохання з боку Чауса неправомірної вигоди. Друга частина розмови стосується майбутніх подій — отримання Чаусом неправомірної вигоди. Першу частину суд визнав належним та допустимим доказом, тоді як другу  — недопустимим.

У першому фрагменті розмови Чаус підтверджує, що він дійсно просив Діану Поліщук надати йому неправомірну вигоду в конкретно визначеному розмірі («Тогда мы говорили сто») та про прийняття ним зустрічної пропозиції Діани та зменшення суми вдвічі («Она говорит, мы там что-то половину нашли, ну ж, думаю, половину»). При цьому, Чаус зазначає, що вказану суму він начебто також намагався погодити з керівництвом суду, яке надалі змінило свою позицію: «Я ж пошел, с ней повторно поговорил, она… меня… не слышит».

Що стосується другого фрагменту розмови, то після з’ясування причин відмови Чауса та отримання додаткових доказів раніше вчиненого суддею злочину Олександр Поліщук підбурював Чауса на продовження злочинної діяльності з одержання неправомірної вигоди. А саме сказав таке: «Слышишь, а если подойти к этой, как, к головихе этой?»

Таким чином, Олександр Поліщук вийшов за межі мети контролю за вчиненням злочину та своїми висловлюваннями спонукав Чауса на продовження злочинної діяльності, а також запропонував особисто усунути перешкоди.

Тож суд дійшов висновку, що з цього моменту Олександр Поліщук своїми діями як агент свідомо перейшов від перевірки обставин відмови та збирання доказів попередньої злочинної діяльності Чауса до створення штучних умов продовження злочинної діяльності.

Чаусу оголошують вирок, 14 червня 2023 року

Як оцінити, чи була взагалі провокація?

Питання провокації злочину має як етичний, так і юридичний аспект. Провокація може порушувати принципи особистої свободи, зважаючи, що люди можуть вчинити злочин, якого вони б не здійснили без зовнішнього впливу.

За практикою ЄСПЛ, таємні агенти своїми діями повинні намагатися розслідувати поточну кримінальну діяльність пасивно, а не впливати на підбурювання до злочину іншого, ніж вчинений, або може бути вчинений без такого підбурювання. Докази, отримані внаслідок провокації, варто визнавати недопустимими, оскільки їх отримано внаслідок істотного порушення права людини на справедливий судовий розгляд, що закріплене у п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод.

Головне запитання, на яке має надати відповідь суд, оцінюючи чи була провокація: чи був би взагалі вчинений злочин, якби не втручання правоохоронців?

Суд зобов’язаний не тільки констатувати факт провокації, а й встановити конкретні ознаки, форми зовнішнього виявлення провокації — у чому саме, в яких діях полягала провокація, чиї і які саме дії містять її ознаки. 

Підбурювання стається, коли відповідні агенти — чи то співробітники органів правопорядку, чи особи, які діють за їхніми інструкціями — не обмежуються лише розслідуванням злочинної діяльності у переважно пасивній манері. Вони справляють на особу такий вплив, щоб спонукати її до вчинення злочину, який інакше б не відбувся.

Не можна вважати пасивною поведінку органів влади, коли ініціатива у контакті з підозрюваною особою виходить від агента. Коли поновлюється пропозиція після первинної відмови, чи коли наполегливо спокушають на вчинення злочину.

Верховний Суд у своїй практиці постійно наголошує, що при аналізі спілкування заявника та обвинуваченого суд має звертати увагу на низку важливих аспектів. На надмірну наполегливість у спілкуванні заявника з обвинуваченим, частоту контактів обвинуваченого з заявником та наполегливі пошуки зустрічі агента з обвинуваченим, неодноразові умовляння агента у приватному спілкуванні, а також відсутність тиску на агента з боку обвинуваченого.

Відтак критеріїв, які має оцінити суд при визначенні наявності або відсутності провокації, досить багато.

Що ж показав розгляд справи Чауса в суді?

ВАКС ґрунтовно підійшов до розгляду справи і прискіпливо оцінював докази та їх допустимість, зокрема наявність чи відсутність провокації у справі. Хоча, на нашу думку, критерії наявності провокації у судовому рішенні можна було б описати детальніше, а також враховувати факт, що Чаус як суддя розумів, як себе поводити, аби потім уникнути відповідальності. У тому числі посилатись на наявність провокації. 

При цьому незалежно від того, чи активність Олександра Поліщука дійсно містила ознаки провокації, ці обставини не мають жодного відношення до прохання Чауса про хабар у Діани Поліщук за вирішення справи її матері.

Фактично суд визнав недопустимими будь-які докази щодо вчинення злочину, зібрані після 28 березня 2016 року — з моменту вчинення провокації. У тому числі й уже відомі всім банки та готівку, яка у них була виявлена.

За наявності провокації неможливо встановити, чи вчинив би Чаус свої дії, якби провокації не було. 

Але на кваліфікацію це не вплинуло. Суд визнав Чауса винуватим у вчиненні злочину, передбаченого ч. 4 ст. 368 КК України, та призначив йому покарання у 10 років позбавлення волі із позбавленням права обіймати певні посади на 3 роки та з конфіскацією всього належного йому на праві власності майна.

Чауса засудили саме за те, що він просив $100 тисяч у Діани Поліщук, бо отримання $150 тисяч від Олександра Поліщука суд визнав провокацією.

Якби ВАКС не визнав факту провокації, то Чауса б визнали винним у проханні та одержанні хабаря, що теж підпадає під кваліфікацію за ч. 4 ст. 368 КК України. Єдине, що б змінилось у такому випадку, — суд міг би призначити максимально можливий строк, а саме 12 років позбавлення волі.

Формування негативного ставлення до корупції

На сьогодні у ДАП є низка заходів щодо двох озвучених у Стратегії проблем з корупцією. 

Так, опис проблеми, яка полягає у тому, що корупційні практики на побутовому рівні є усталеною нормою поведінки, може здатися нерелевантним у тезі «в Україні відсутня повна довіра до держави та її ключових установ з боку громадян». 

Експерти TI Ukraine пропонували розглянути актуальність згадування проблеми відсутності довіри до держави загалом після 24 лютого. Зі свого боку присутність цієї тези могла призвести до не зовсім правильної розробки відповідних заходів, які можуть вирішувати вказану проблему. 

Соціологічні дослідження показують, що часто навіть молодь не вдається до захисту своїх порушених прав. Так, за опитуванням «Права людини в Україні», проведеному у 2020 році, найбільш ефективним способом захисту прав людини українці вважають звернення до засобів масової інформації (на першому місці, 23%), звернення до суду (на другому місці,  21%) та звернення до Європейського суду з прав людини (на третьому місці, 20%). При цьому автори дослідження зазначають, що 22% наших громадян вважають, що в Україні взагалі немає способів захистити свої права.

Також лише 20% опитаних успішно захищали свої права. Приблизно рівні частки респондентів (по 40%) ніколи не намагалися захистити свої права або пробували їх захистити, проте ці спроби були марними. Попри це, такі показники є значно кращими, ніж під час попередніх досліджень.

Результати цього дослідження трохи контрастують з іншою проблемою, описаною в ДАП,— що побутова корупція в Україні досі сприймається як найкращий, а інколи і єдиний шлях розвʼязання власних проблем чи задоволення нагальних потреб. На думку TI Ukraine, НАЗК могло звернути більше уваги на ці дослідження. Про них, зокрема, наші експерти згадували і на публічному обговоренні ДАП та просили врахувати в документі, адже це могло спонукати до передбачення в Програмі ширшого спектра відповідних заходів, особливо серед молоді.

У ДАП наразі приділяється увага заходам з інтеграції антикорупційної тематики до змісту освіти всіх рівнів. Проте після публічного обговорення Програми варто було б врахувати поради експертів та приділити додаткову увагу викладанню навчальних програм про доброчесність у тих закладах освіти, де такі цінності не панують. Важливо також, аби такі навчальні програми не перетворились на наступників так званої «політінформації». 

В іншій проблемі, про яку згадується в ДАП, стверджується про відсутність в Україні належного інформаційного поля щодо висвітлення реалізації антикорупційної політики держави. При цьому вказано, що така ситуація зокрема є наслідком неналежної координації державних комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції. 

Після публічного обговорення проєкту ДАП так і не стало зрозумілішим, чи є взагалі досяжною one voice policy в умовах, коли різні інституції мають різні завдання, навіть у рамках антикорупційної інфраструктури (наприклад, САП та ВАКС). Тож імовірно наразі недоречно формувати занадто високі очікування щодо можливості вирішення цієї проблеми, яку НАЗК окреслило в ДАП.

Останній коментар, який не врахувало НАЗК, — це пропозиція збільшити показник кількості громадян, які відчувають власну відповідальність за боротьбу з корупцією. Наразі Нацагентство змістило фокус на те, чи визначають громадяни НАБУ, НАЗК, САП та ВАКС органами, відповідальними за подолання корупції в Україні. Це зі свого боку може нівелювати враження про внесок кожного громадянина у боротьбу бодай з побутовою корупцією.

Конфлікт інтересів

Щодо розділу ДАП, призначеного запобіганню та врегулюванню конфліктів інтересів, то однією з ключових вад, що їх визначило НАЗК, називається недостатня чіткість та однозначність відповідних термінів у Законі України «Про запобігання корупції». Зокрема ідеться про визначення понять «потенційний конфлікт інтересів» та «реальний конфлікт інтересів». 

Натомість нічого не сказано і не було враховано зауваження, що доцільно також врегулювати проблему різного визначення терміну «конфлікт інтересів» у різних законодавчих актах. Так, наприклад, відповідна дефініція у Законі «Про публічні закупівлі» відрізняється від аналогічної в Законі «Про запобігання корупції».

Однією з причин, чому наведені у розділі V Закону «Про запобігання корупції» правила щодо врегулювання конфлікту інтересів є недостатніми для забезпечення врегулювання конфлікту інтересів, НАЗК називає те, що закон не містить вимог щодо форми та порядку повідомлення про конфлікт інтересів. На думку Нацагентства, це зумовлює невизначеність дій для особи у разі виникнення у неї конфлікту інтересів та може стати наслідком притягнення особи до відповідальності. 

TI Ukraine вважає недоцільним затверджувати форму повідомлення про конфлікт інтересів саме на рівні Закону. Натомість наші експерти виступали за визначення її Наказом НАЗК, як це, наприклад, зроблено щодо форми декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Цей коментар також залишився без врахування Агентством, як і пропозиція, що для удосконалення запобігання та врегулювання конфлікту інтересів доцільним буде також прийняти обов’язковий до виконання зареєстрований у Міністерстві юстиції Порядок замість чинних Методичних рекомендацій НАЗК.

Серед інших проблем, які не порушувались у ДАП, однак на які звертали увагу НАЗК експерти TI Ukraine, були такі: 

• всупереч вимогам закону Агентство не застосовує автоматизований розподіл обов’язків з проведення перевірок можливих порушень у частині конфлікту інтересів та інших пов’язаних обмежень;
• відповідно до найкращих практик, НАЗК варто запровадити практику інформування про рішення, прийняті за результатом перевірок публічних заяв про можливі порушення в частині конфлікту інтересів та інших пов’язаних обмежень. Ми пропонували систематично робити та публікувати результати розгляду реальних обставин та відносин у роз’ясненнях та рекомендаційних матеріалах. Крім того, ми радили НАЗК знайти способи покращити користування такими методичними рекомендаціями та надалі розвивати канали комунікації з державними службовцями;
• відсутність визначення самого терміну «загальновизнані уявлення про гостинність», що неодноразово рекомендували міжнародні експерти, зокрема GRECO за результатами 4-го раунду оцінювання.

Фінансовий контроль

Щодо підрозділу ДАП про здійснення заходів фінансового контролю, можна виділити такі зауваження, жодне з яких, на жаль, не було враховане Агентством.

По-перше, у ДАП пропонується переглянути та оптимізувати законодавче регулювання переліку інформації, що має бути відображена в декларації. Експерти TI Ukraine просили уточнити, про що саме йдеться, оскільки наразі той обсяг інформації, який повинен бути відображений у декларації, відповідає міжнародним стандартам та часто наводиться як найкраща практика.

По-друге, серед наведених НАЗК основних причин, що обмежують дієвість заходів фінансового контролю, не була згадана і, відповідно, не буде врегульована через ДАП проблема відсутності єдності практики проведення повних перевірок декларацій. А також пропущена необхідність розширити можливості отримання інформації про вартість активів не лише від самих декларантів та Київського науково-дослідного інституту судових експертиз, а й від інших експертів та експертних установ. 

Додатково TI Ukraine пропонувала НАЗК долучитися до більшої кількості меморандумів про співпрацю та обмін інформацією з державними та іноземними органами задля ефективнішого проведення повних перевірок. Наразі ДАП передбачає укладення меморандумів у шести юрисдикціях. 

Також експерти TI Ukraine вважають доцільним:

1. розробити окремий порядок повних перевірок декларацій працівників НАЗК, а не користуватися загальним порядком повних перевірок декларацій;
2. перестати приховувати правила логічного та арифметичного контролю декларацій від громадськості, яка раніше випускала відповідну заяву;
3. відмовитися від так званих «швидких» перевірок декларацій як автономної процедури, що ставить під ризик повну перевірку. Критика цієї процедури також лунала у публічному просторі ще у 2021 році.

По-третє, у ДАП пропонується на підставі ризик-орієнтованого підходу зменшити обсяг інформації, що перевіряється під час повної перевірки і включається у документ, який складають за наслідками перевірки. TI Ukraine виступила категорично проти цієї ініціативи, оскільки повна перевірка декларації націлена на комплексне охоплення й аналіз всієї доступної інформації, і саме це дозволяє виявляти всі корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, які можливо виявити із декларації.

По-четверте, НАЗК у ДАП пропонує запровадити механізм автоматизації складання матеріалів про адміністративне правопорушення щодо несвоєчасно поданих декларацій. На думку експертів TI Ukraine, в разі автоматизації складання таких матеріалів стане неможливим встановлення наявності чи відсутності поважних підстав для несвоєчасного подання декларацій, що є обов’язковим елементом виявлення такого правопорушення.

По-пʼяте, також без уваги зі сторони НАЗК залишились пропозиції виправити недоліки у чинній процедурі моніторингу способу життя, зокрема:

1. прийняти та заюстувати Порядок проведення моніторингу способу життя відповідно до Закону замість чинних неоприлюднених методичних рекомендацій;
2. забезпечити публічне обговорення під час прийняття такого Порядку;
3. визначити у Порядку необхідні у процедурі моніторингу способу життя дефініції, наприклад, «спосіб життя», та інші недоліки, які ми детально описали у нашому дослідженні.

Однак НАЗК у ДАП побачило тільки проблему у тому, що реалізація моніторингу способу життя обмежена передбаченою Законом «Про запобігання корупції» вибірковістю суб’єктів, до яких він може бути застосований. Натомість TI Ukraine вважає, що в разі розширення Агентством підстав для проведення моніторингу способу життя, цей засіб фінансового контролю ще більше за своєю формою і змістом наблизиться до процедури повної перевірки декларацій, чого варто було б навпаки уникати.

По-шосте, у ДАП НАЗК запропонувало у разі відповідності вимогам безпеки реалізувати подання особами, визначеними у ст. 52-1 Закону України «Про запобігання корупції», декларацій в електронній формі й застосовувати порядок проведення логічного та арифметичного контролю та порядок контролю щодо повноти заповнення такої декларації. 

Експерти TI Ukraine зі свого боку пропонували розповсюдити спеціальні порядки проведення логічного та арифметичного контролю та перевірки декларацій для окремо визначеного переліку посад у кожному органі, а не для всього кадрового складу розвідувальних органів України та інших суб’єктів, вказаних в ст. 52-1 Закону.

Також ми закликали НАЗК не приховувати відповідні спецпорядки від громадськості. Викликає занепокоєння і окремий порядок контролю повноти заповнення таких декларацій, адже цей підхід перегукується із раніше згаданими «швидкими» перевірками декларацій, які вже отримали відповідну критику.

Захист викривачів

На жаль, підрозділ ДАП, присвячений захисту викривачів, не дорахувався певних позитивних пропозицій, раніше визначених самим же НАЗК у презентованій редакції ДАП до публічних обговорень.

Так, із ДАП зникли заходи, які були повʼязані та стосувались Стратегії розвитку викривання та захисту викривачів в Україні. В ній би, наприклад, особливо доречно було приділити увагу належній комунікації успішних прикладів захисту прав викривачів та випадків притягнення осіб до відповідальності завдяки повідомленням викривачів.

Деякі індикатори досягнення очікуваних стратегічних результатів втратили у чіткості та амбітності своїх показників. Наприклад, успішність індикатору обізнаності з правами та гарантіями викривача з 50% знизили до 25% населення, що може бути занизьким.

Однак було враховано коментар експертів TI Ukraine щодо ранішого запуску Єдиного порталу повідомлень викривачів — його перенесли з січня 2024-го на липень 2023-го року. 

Було враховане і наше застереження про недостатню амбітність як для Єдиного порталу частки підключених до нього державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, в яких відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» мають функціонувати внутрішні канали повідомлення. Ця частка перед публічними обговореннями починалася з 50%, а наразі складає 100%.

Проте неактуальною після 24 лютого виглядає теза в ДАП, що «готовність осіб повідомляти про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону України «Про запобігання корупції» є доволі низькою». Останні соціологічні дослідження від програми «Долучайся» показали, що частка українців, готових повідомляти про випадки корупції, збільшилась майже удвічі – до 84% (порівняно з 44% у 2021 році).

Без уваги НАЗК залишилась пропозиція, аби розгляд справ викривачів здійснювався тільки сертифікованими суддями. Не згадується і необхідність запровадження обовʼязкової медіації перед звільненням викривача між ним та роботодавцем. На думку TI Ukraine, варто би було також розмежувати досудовий та судовий порядок врегулювання спорів викривачів та роботодавця, щоб НАЗК вже не проводило перевірку, якщо викривач звернувся до суду. Це б дозволило якісніше оптимізувати використання обмежених ресурсів НАЗК в умовах відсутності територіальних органів. Усі вказані пропозиції підтримувались громадськістю на публічних обговореннях НАЗК.

Також для доповнення правового захисту, на нашу думку, викривачам необхідний захист від стратегічніх позовів проти участі громадськості (SLAPP). Щоб викривачі могли продовжувати свою діяльність, суди ще на ранній стадії мають відхиляти необґрунтовані аб’юзивні позови проти них, а самих позивачів викривати у зловживанні законом, процесуальними правами та застосовувати до них санкції. Необхідні відповідні зміни в законодавство, хоча б дослідження цього питання у ДАП, яка не порушує вказане питання.

Проте низка заходів, передбачених програмою, безперечно, заслуговує на схвалення. Наприклад, якщо говорити про розробку у лютому-серпні 2024 року законопроєкту, покликаного привести наше законодавство у відповідність до міжнародних стандартів захисту викривачів. Це, до речі, стосуватиметься і моментів, на яких від самого прийняття профільного закону наголошувала громадськість — зокрема ідеться про потребу запровадити широку дефініцію поняття «викривач» та поширити гарантії захисту викривача на осіб, які сприяли здійсненню повідомлення. 

Також, як позитивний приклад, можна назвати заплановане у ДАП впровадження системи надання психологічної допомоги викривачам у липні-вересні 2024 року. Сьогодні передбачена законодавством психологічна допомога викривачам є радше декларативним положенням на папері.

Забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію

Цей розділ досить добре пропрацьований НАЗК. Проте все ж є низка важливих зауваг, які не були враховані.

ДАП пропонує безпосередньо у Законі України «Про запобігання корупції» встановити, що безумовними підставами для звільнення публічного посадовця є набрання законної сили ухвали суду про звільнення таких осіб від кримінальної відповідальності. 

TI Ukraine проти такого підходу, оскільки звільнення від кримінальної відповідальності означає наявність законних підстав для того, аби особа не відбувала присуджене їй покарання. Видається, що якщо держава відмовляється від застосування до особи покарання через притягнення до кримінальної відповідальності, то дисциплінарна відповідальність за те саме правопорушення у вигляді безумовного звільнення без будь-якої процедури може видатися непропорційною.

Також документ пропонує передати ВАКС повноваження з розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією й правопорушення у сфері фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності. Ми вважаємо, що варто спочатку дослідити можливості розширення спеціалізації ВАКС та його навантаженість. Це дозволить уникнути зайвих ризиків перевантаження ВАКС, який віднедавна також уповноважений розглядати справи про накладення санкцій у вигляді конфіскації майна, а також ризиків виходу за межі законодавчої спеціалізації ВАКС.

До підрозділу про кримінальну відповідальність доцільно включити також заходи щодо впровадження автоматичного розподілу справ між прокурорами. Так, GRECO за результатами четвертого раунду оцінки рекомендувала ввести систему випадкового розподілу справ серед прокурорів на основі заздалегідь встановлених чітких і об’єктивних критеріїв (включно з критерієм спеціалізації) у поєднанні з адекватними гарантіями (включно із заходами суворого контролю), які убезпечать систему від будь-якого можливого маніпулювання.

Із позитивного, ДАП пропонує визначити єдині (загальні) засади притягнення публічних посадовців до дисциплінарної відповідальності, якщо ними були порушені вимоги Закону України «Про запобігання корупції». Це дозволить забезпечити не лише адміністративну та/або кримінальну відповідальність корупціонерів, а також і дисциплінарну, за чітко визначеною єдиною процедурою.

Також у ДАП пропонується прибрати недоліки процедури притягнення чиновників до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, через які велика частка таких справ закінчувалась нічим (закривалась). Зокрема ДАП пропонує:

1. чітко врегулювати в законі питання повернення судами протоколів про адміністративні правопорушення для їх доопрацювання;
2. виключити норми, які обмежували строки накладення стягнення за відповідні правопорушення;
3. законодавчо передбачити, що закриття провадження у таких справах з підстав закінчення строків можливе лише за умови встановлення факту вчинення особою протиправної дії чи бездіяльності;
4. виключити правопорушення, пов’язані з корупцією, з числа тих, за які особа може бути звільнена від адміністративної відповідальності за малозначністю;
5. надати НАЗК право апеляційного оскарження рішень судів, прийнятих у справах за складеними ним протоколами.

Підрозділ щодо кримінальної відповідальності теж пропонує низку важливих та довгоочікуваних змін, як то зобов’язання усіх органів досудового розслідування, органів прокуратури та судів використовувати систему електронного кримінального провадження. Це істотно підвищить оперативність та якість здійснення всіх кримінальних проваджень щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень.

Наприклад, щодо діяльності Агентства з розшуку та виявлення активами (АРМА) пропонується:

• деталізувати порядок визначення управителя активом, на який накладено арешт;
• визначити пріоритет кримінального судочинства при вирішенні питань щодо передачі арештованих активів в управління АРМА та здійснення ними управління;
• запровадити обов’язкове планування арешту активу, щодо якого порушуватиметься питання про його передачу в управління АРМА;

TI Ukraine неодноразово наголошувала на тому, що не варто баритися із вирішенням цих проблем. 

Державний сектор економіки

НАЗК врахувало зауваження експертів TI Ukraine до заходів з виконання Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки. Зокрема ідеться про необхідність:

1. визначити на законодавчому рівні вимоги до змісту індивідуальних політик власності на підприємствах державної форми власності, які включатимуть цілі державної власності, основні завдання державних компаній, основні види господарської діяльності, показники продуктивності;
2. визначити повноваження наглядових рад зі здійснення контролю за функціонуванням системи внутрішнього контролю, у тому числі за впровадженням внутрішніх антикорупційних заходів;
3. розробити методологію визначення чітких та прозорих показників ефективності для наглядових рад підприємств державної форми власності як колегіальних органів;
4. привести систему корпоративного управління у суб’єктах господарювання до стандартів корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку. Вони у тому числі передбачають відновлення конкурсних відборів керівників, голів виконавчих органів та членів наглядових рад суб’єктів державного сектору економіки, що зупинені у зв’язку із введенням воєнного стану;
5. оновити перелік об’єктів державної власності, які не підлягають приватизації;
6. розробити та прийняти Кабінету Міністрів України Порядку проведення електронних аукціонів для продажу об’єктів великої приватизації.

На жаль, до Програми не було включене проведення незалежного аудиту фінансової звітності для всіх підприємств державної форми власності. Також, серед індикаторів досягнення стратегічних результатів немає чітких критеріїв для віднесення підприємств державної форми власності до категорії «найбільших».

Прозора діяльність Антимонопольного комітету та деталізація leniency

У розділі «Державне регулювання економіки» до проблемних питань ДАП НАЗК відносить, зокрема недостатній обсяг інформації щодо діяльності Антимонопольного комітету України (АМКУ) у публічному доступі, наділення його низкою дискреційних повноважень, реалізацію яких складно контролювати громадськості, а також відсутність дієвої програми пом’якшення відповідальності учасників картелів.

Задля подолання цих чинників, у Програмі передбачається вдосконалення нормативно-правової бази діяльності Комітету для більшої прозорості. Перш за все, плануються базові кроки: упорядкувати планування та звітування АМКУ, зробити відкритими засідання  Комітету, його колегій та відділень (крім інформації з обмеженим доступом), запровадити відкритий реєстр суб’єктів, притягнутих до відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії.

Позитивний крок, який на наш погляд сприятиме прозорості та однорідності практики Комітету, — законодавчо зобов’язати його оприлюднювати рекомендації та роз’яснення, які надає АМКУ, та вичерпний перелік справ, що перебувають у нього на розгляді, причому із конкретикою про суть справи, стадії та строк її розгляду, підстави для продовження такого строку, відповідального державного уповноваженого.

АМКУ має територіальні відділення, до компетенції яких належить більшість справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції на місцях. Тому під час громадського обговорення експерти TI Ukraine рекомендували поширити пропоновані новації щодо оприлюднення вичерпної інформації про справи на територіальні відділення. Пропозицію було враховано в одному з індикаторів виконання ДАП.

Частина заходів ДАП спрямована на усунення надмірної дискреції Комітету у питаннях старту розгляду справи та строків цього процесу, визначення та заміни державних уповноважених, принципів розрахунку штрафів тощо. Для цього низку питань планують урегулювати на рівні закону. Ми підтримуємо кроки до відкритості роботи Комітету, а також до мінімізації ризиків безпідставного затягування справ або зупинення провадження за ними. 

Разом із тим, до затвердженої редакції ДАП не увійшли заходи, спрямовані на те, щоб:

• усунути дискрецію щодо підстав для початку розгляду справи про порушення та відмови в ньому; 
• надати можливість розпочинати розгляд справи на підставі інформації про порушення від прямих та непрямих споживачів, громадських об’єднань, метою діяльності яких є захист прав споживачів від порушень законодавства про захист економічної конкуренції, колективних заяв;
• підвищити максимальний розмір штрафу, який можуть накладати територіальні відділення. 

Аби стимулювати розкриття картельних змов, НАЗК у ДАП визначає ціллю удосконалення механізму звільнення або пом’якшення відповідальності учасників картелю, які повідомили Комітет про нього та надали відповідні докази (leniency). Розробники ДАП посилаються на найкращі практики країн Європейського Союзу у цьому питанні. Звільнення відбуватиметься на базі добровільної заяви, поданої раніше за інших учасників картелю і до направлення Комітетом попередніх висновків у справі. До умов, за яких таке звільнення можливе, належатиме розкриття АМКУ інформації про антиконкурентні узгоджені дії, припинення участі в них, співпраця з Комітетом щодо розслідування, надання доказів, відсутніх у Комітету.  Для інших учасників картелю можливе пом’якшення відповідальності за умови надання суттєвих доказів, яких не мав АМКУ.

TI Ukraine вважає, що будь-які новації щодо співпраці учасників картельних змов із Комітетом, який ці змови розслідує, потрібно запроваджувати з обережністю та на найвищому рівні юридичної техніки. Зокрема варто унеможливити уникнення відповідальності тими особами, які мають намір і надалі вчиняти антиконкурентні узгоджені дії (наприклад, просто відкривши або придбавши іншу компанію для цього). Для запобігання таких випадків під час громадського обговорення ДАП ми спрямували до НАЗК пропозицію виключити категорію осіб, які повторно вчинили антиконкурентні узгоджені дії, з кола тих, кому дозволяється брати участь у публічних закупівлях після застосування leniency. НАЗК врахувало нашу пропозицію проєкті ДАП.

Разом з тим, не було реалізовано пропозицію експертів TI Ukraine щодо нагляду за подальшою конкурентною поведінкою учасників антиконкурентних дій, звільнених від відповідальності, а також пов’язаних та контрольованих ними осіб. Аби уникнути зловживання процедурою leniency, ми пропонували приділяти підвищену увагу подальшій діяльності таких осіб після їх звільнення від відповідальності за антиконкурентні дії. Також вбачається ризикованим встановлення дедлайну подання заяви про звільнення від відповідальності аж до направлення попередніх висновків у справі, коли докази зібрані і учасник картелю може знати про це. 

Втім, основна частина роботи з запобігання «підводним каменям» відбуватиметься вже на стадії розробки законодавчих змін, тому маємо надію на врахування цих питань у майбутньому.

Ймовірно, саме на стадії розробки змін доведеться вирішувати і дискусійні питання ДАП, на які розробники НАЗК та Комітет мають різні точки зору. Реагуючи на плани публікувати перелік справ, які перебувають на розгляді в АМКУ із зазначенням деталей щодо них, Комітет у зауваженнях до ДАП висловив побоювання щодо можливого тиску на посадовців, які розслідують ці справи. Свої міркування АМКУ висловив і щодо планів запровадити єдиний відкритий Державний реєстр суб’єктів господарювання, притягнутих до відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії. Комітет посилається на законопроєкт №5431, який містить норми про такий реєстр, а також вказує на обмеження доступу до частини інформації під час воєнного стану та оприлюднення вже зараз інформації про початок розгляду таких справ та рішень за їх результатами.  

Також АМКУ заперечував щодо врегулювання деяких питань на законодавчому рівні, пропонуючи врегульовувати їх на підзаконному рівні — внутрішніми актами Комітету. Це стосується процесуальних можливостей сторін справи, визначення та заміни державного уповноваженого по справі, а також частково питання строків розгляду справ та інших. 

Зауваження Комітету стосуються також питань leniency, державної допомоги суб’єктам господарювання, новел щодо нікчемності та скасування нормативно-правових актів, не погоджених Комітетом. TI Ukraine не підтримує ті з зауважень АМКУ, які спрямовані на збереження надмірних дискреційних повноважень та/або недостатньо прозорих практик (як-от регулювання суттєвих для стейкхолдерів питань внутрішніми інструкціями Комітету, широкі та недостатньо конкретизовані підстави не розпочинати справу з мотивів «недостатньо відчутного впливу на конкуренцію» тощо). Ризикованою, на наш погляд, є ідея базувати положення ДАП на законопроєкті 5431, на який посилається АМКУ, оскільки цей законопроєкт ще не прийнятий парламентом. 

Разом із тим, експерти TI Ukraine визнають за доцільне публічні дискусії на засадах ефективної співпраці та взаємної поваги щодо таких чутливих питань, як ризик тиску на працівників Комітету. Маємо сподівання, що долучення громадськості сприятиме захисту працівників від тиску, зокрема з боку великого бізнесу.

Курс на цифрову трансформацію у публічних закупівлях

У сфері публічних закупівель НАЗК приділило увагу недостатній цифровій трансформації держави. Агентство пов’язує причини проблеми, зокрема, з неефективністю складення тендерної документації для публічних закупівель у сфері інформатизації.

Задля подолання проблеми планують розробити та ввести в експлуатацію новий інструмент підготовки та проведення публічних закупівель у сфері інформатизації. Інструмент дозволить автоматизувати розрахунок очікуваної вартості товару, роботи чи послуги, візуалізувати статистику закупівель.

Позитивним моментом можна вважати те, що для розробки інструмента планується провести дослідження, в ході якого можна буде виявити реальні потреби замовників у сфері інформатизації та потреби функціоналу. Видається, що це підвищить шанси інструмента бути застосовним у реальному житті.

Під час громадського обговорення проєкту ДАП було враховано зауваження експертів TI Ukraine до деяких формулювань, обґрунтування проблеми, виключено посилання на недостатньо репрезентативну статистику.

Разом із тим, опис проблеми у ДАП з цього питання є недостатньо чітким. Зокрема, залишається незрозумілим, які умови «щодо  необхідної наявності в учасника закупівлі електронної комунікаційної мережі» допомагатиме формувати новий інструмент. І чи не призведе це до встановлення нових кваліфікаційних критеріїв щодо учасників.

Зауважимо також, що недостатньо якісна тендерна документація на закупівлі високотехнологічних товарів, на нашу думку, не є проблемою №1 у сфері закупівель у розрізі запобігання корупції. На думку експертів TI Ukraine, антикорупційних заходів потребують, такі проблеми, як відсутність належного контролю за закупівлями, укладенням та звітуванням про прямі договори поза межами тендерних процедур, особливо в умовах воєнного стану. Сподіваємося на дієві кроки на шляху до подолання цих проблем.

Топ перемог у 2021 році

• Система публічних аукціонів Prozorro.Продажі, яка була створена та підтримується ТІ Україна, здобула престижну міжнародну премію Open Government Award.
• Передали у державну власність портал фінансової звітності державних підприємств Prozvit, який допомагає стежити за фінансовими показниками компаній.
• Напрацювали 7 рекомендацій для ВАКС завдяки системному моніторингу (718) судових засідань. Підготували 2 аналітичні звіти з моніторингу роботи ВАКС.
• Написали та адвокатували 5 законопроєктів щодо роботи АРМА, 2 з яких вже прийнято.
• Спільно з партнерами не дали законодавчо знищити інститут викривачів і добилися ветування Президентом закону “проти викривачів”.
• Зберегли відновлене електронне декларування і спільно з партнерами добилися ветування Президентом нищівних законодавчих правок до нього.
• Захищали законодавство у сфері публічних закупівель: відстояли спрощені закупівлі, добилися помʼякшення локалізації, відстояли звітування в Prozorro за договорами НБУ щодо юридичних послуг.
• Проаналізували понад 7 тис. закупівель та скерували понад 3,6 тис. звернень. За нашими заявами було відкрито 11 кримінальних проваджень, розірвано 79 договорів, у 24 випадках притягнуто до відповідальності членів тендерного комітету чи уповноважених осіб, скасовано 112 закупівель, у 512 закупівлях внесено зміни до тендерної документації, у 2 закупівлях підтверджено випадки змов.
• Уперше презентували не один, а два рейтинги – Рейтинг прозорості 100 найбільших міст України та Рейтинг підзвітності 50 з них. Середній рівень прозорості міст – 47,7 бала (у 2017 — 29,9), підзвітності — 12,5 бала.
• Провели 13 досліджень на теми закупівель, роботи антикорупційних органів, прозорості та підзвітності міст, антикорупційної політики, оренди та продажу державного й комунального майна тощо. 

Досягнення у 2021-му за напрямками

Запобігання

• Адвокатували прийняття антикорупційної стратегії та проаналізували 504 пропоновані поправки до неї.
• Надали рекомендації для НАЗК і відстежували їх виконання, зокрема щодо логічно-арифметичного контролю, “швидких перевірок” декларацій, моніторингу способу життя посадовців та Стратегії формування нульової толерантності до корупції.
• Адвокатували збільшення кількості відкритих даних в містах: 66 міських рад зі 100 оприлюднювали дані, яких вимагає Постанова КМУ №835.
• Проаналізували реалізацію положень Кодексу прозорої влади у 9 містах України. 7 з них виконали зобов’язання Кодексу на 50% і вище протягом першого року каденції міських голів.
• Методологію оцінки прозорості міст «Transparent cities/Прозорі міста», використали офіси Transparency International у Латвії та Норвегії для створення Індексу прозорості місцевих органів влади.
• Разом з виданням “Українська Правда” створили карту державних підприємств — інструмент, покликаний допомогти забезпечити прозорість і підзвітність держкомпаній та привернути увагу до їхньої діяльності.

Залучення 

• Презентували посібник для батьків “Як перевірити закупівлі школи” у рамках проєкту “Що купує твоя школа?”.
• У рамках міжнародної співпраці зібрали найкращі практики громадського моніторингу публічних закупівель.
• Вдосконалюємо інструменти для аналізу публічних закупівель та вчимо користуватися ними. За рік понад 66 тис. користувачів скористалися модулями BI Prozorro, а ми підготували 35 інструкцій про них, провели більше 30 тренінгів і запустили онлайн-курс про BI Prozorro, який у 2021-му пройшли понад 50 фахівців.
• Створили неформальну мережу представників місцевої влади та громадських організацій, які працюють над впровадженням практик прозорості та підзвітності. Залучили до онлайн-платформи Transparent cities 35 міських рад та 65 громадських організацій.
• Запустили Dozorro.Sale спільноту – об’єднання 5 громадських організацій, яке стежить за обліком та використанням комунальної власності та допомагає місцевим радам впроваджувати ефективні практики з розпорядженням майном громад.
• Розробили методологію моніторингу порушень у сфері приватизації та оренди державного і комунального майна, аби громадськість могла контролювати процедури малої приватизації та оренди державної та комунальної власності через Prozorro.Продажі.
• Підтримували Офіс сталих інвестицій при ФДМУ, який допомагає реформувати сферу ефективного управління державною власністю.
• Створили з НАБУ та Мінцифрою освітній серіал “Від заяви до вироку”.
• Провели 107 навчальних заходів для понад 3000 учасників.

Покарання

• Домоглися повернення покарання у вигляді в’язниці за недостовірне декларування
• Проаналізували 60 кандидатів на посади у САП, АРМА і БЕБ, моніторили перебіг конкурсів, оперативно інформували суспільство про нього, привертали увагу до проблем, надавали рекомендації й робили все для того, щоб процес був доброчесним і прозорим.
• Проаналізували проблематику, напрацювали та проадвокатували зміни до Кримінального процесуального кодексу для підвищення ефективності управління активами, арештованими в кримінальних провадженнях. А також щодо вдосконалення управління необґрунтованими активами.

Ключові досягнення за 3 роки

Підсумовуємо, яких ще змін вдалося досягти організації у 2019-2021 роках за нашими стратегічними пріоритетами.

• Стали співавторами Антикорупційної стратегії — головного стратегічного документа у боротьбі з корупцією в Україні.
• Провели унікальне комплексне дослідження спроможності, управління і взаємодії антикорупційних органів НАБУ, САП, НАЗК, АРМА і ВАКС, надавши конкретні рекомендації для посилення інституцій, а відтак і ефективнішого запобігання та покарання корупції.
• Сприяли створенню електронної торгової системи Prozorro.Продажі, яку згодом передали державі.
• Успішно проадвокатували проведення електронних аукціонів з продажу та оренди майна банкрутів у системі Prozorro.Продажі. Раніше воно продавалося за безцінь, а сама процедура продажу могла затягуватись на кілька років.
• Здійснили перше українське дослідження у сфері оренди об’єктів державної власності та презентували звіт «Оренда державного майна в Україні». Він розв’язує проблеми закритості інформації про всю “паперову” оренду держмайна.
• Долучилися до розробки та адвокації ЗУ “Про публічні закупівлі”, “Про оренду державного і комунального майна”, щодо викривачів корупції.
• Разом з Dozorro-спільнотою проаналізували понад 28 тис. закупівель та скерували понад 18,7 тис. звернень щодо них.
• За нашими зверненнями відкрито 32 кримінальні провадження, розірвано 166 договорів, у 148 випадках притягнуто до відповідальності членів тендерного комітету чи уповноважених осіб, скасовано 446 закупівель, у 1057 закупівлях внесено зміни до тендерної документації, підтверджено випадки змов у 70 закупівлях.
• Розробили спеціальний сервіс для зручного й ефективного відстеження закупівель для протидії COVID-19.
• Запустили проєкт для батьків «Що купує твоя школа» з онлайн-мапою шкільних закупівель та детальними інструкціями для батьків та активних громадян.
• Запустили онлайн-платформу transparentcities.in.ua, що допомагає налагоджувати ефективний діалог між владою та громадою й на якому можна відстежити рівень розвитку прозорості й підзвітності міст. 
• Співпрацювали з 80 міськими радами задля підвищення прозорості і підзвітності їхньої діяльності. Провели понад 70 консультацій для представників міських рад та проадвокатували прийняття регуляторних актів щодо прозорості у 25 містах.
• Сприяли підвищенню рівня прозорості в містах. За час дії рейтингу та програми, з 2017 року, середній рівень прозорості міст зріс на 59,5%.
• Розробили настільну гру «Прозорі міста», яка інтерактивно навчає можливостей впливу громадян, співучасті влади і громади в прийнятті рішень та інструментам прозорості та підзвітності. Провели 15 тренінгів з її використанням у різних містах України.
• Передали досвід ТІ Україна в підходах до оцінки прозорості міст, зокрема ТІ Ірландія використала методологію програми «Transparent cities/Прозорі міста» як приклад для розробки власного Індексу доброчесності.
• Запустили онлайн-магазин ТІ Україна з продажу сувенірної продукції задля диверсифікації доходів та підвищення стійкості організації.
• За 3 роки успішно реалізували 27 проєктів від 22 донорів.